李衛(wèi)民

按照我國(guó)政府收支分類(lèi)科目設(shè)置，公共財(cái)政預(yù)算收入包括稅收收入、非稅收入、債務(wù)收入和轉(zhuǎn)移性收入四類(lèi)。其中，作為非稅收入中的一種，罰沒(méi)收入指執(zhí)法機(jī)關(guān)依法收繳的罰款（罰金）、沒(méi)收款、贓款，沒(méi)收物資、贓物的變價(jià)款收入；具體包括一般罰沒(méi)收入、緝私罰沒(méi)收入和緝毒罰沒(méi)收入。與稅收收入相比，非稅收入的穩(wěn)定性較差，來(lái)源復(fù)雜，收支管理難度較大，因此，實(shí)際工作中非稅收入的收繳、使用、監(jiān)督管理往往不夠規(guī)范、科學(xué)，容易侵害公民利益，特別是罰沒(méi)收入，由于具有執(zhí)罰性質(zhì)，更是引起社會(huì)的普遍關(guān)注。如何從理論上加強(qiáng)對(duì)罰沒(méi)收入的理解和認(rèn)識(shí)，關(guān)系到實(shí)務(wù)中罰沒(méi)收入管理的制度設(shè)置與施行。筆者嘗試從預(yù)算角度出發(fā)，主要基于預(yù)算的內(nèi)涵與罰沒(méi)收入的特性，就罰沒(méi)收入預(yù)算的編制、執(zhí)行問(wèn)題提出一些粗淺的看法。

預(yù)算，本質(zhì)上是關(guān)于未來(lái)年度政府收支所作的一種計(jì)劃，而罰沒(méi)收入要以違法行為的存在為前提，沒(méi)有違法行為就沒(méi)有相應(yīng)的罰沒(méi)收入。所以編制罰沒(méi)收入預(yù)算，就意味著要作出未來(lái)年度將存在一定量的違法行為的假設(shè)，罰沒(méi)收入數(shù)額越大，意味著違法行為將越多?？墒?，政府工作的目標(biāo)本來(lái)是要通過(guò)履行好各項(xiàng)政府職能，同時(shí)強(qiáng)化執(zhí)法震懾力，推動(dòng)社會(huì)日益文明，普遍守法，盡可能地減少乃至杜絕違法行為的發(fā)生。也就是說(shuō)，政府工作完成情況越好，社會(huì)越穩(wěn)定安定，社會(huì)違法行為就越少，相應(yīng)的罰沒(méi)收入也就越少。這么一來(lái)，罰沒(méi)收入預(yù)算的目標(biāo)假定與政府工作的目標(biāo)指向，實(shí)際上是有所背離的。編制罰沒(méi)收入預(yù)算（不管是做大預(yù)算還是做小預(yù)算），實(shí)踐中都可能誘導(dǎo)執(zhí)收單位為完成預(yù)算收入而或嚴(yán)或松地人為控制違法行為的查處。因此，是否應(yīng)當(dāng)編制罰沒(méi)收入預(yù)算，如何編制罰沒(méi)收入預(yù)算，理論上似乎存在一些困惑。

對(duì)此，筆者認(rèn)為，作為制度規(guī)定的一種政府收入，罰沒(méi)收入理應(yīng)編制預(yù)算，納入預(yù)算管理；同時(shí)，基于罰沒(méi)收入的特有性質(zhì)，應(yīng)弱化其收入預(yù)算的預(yù)測(cè)屬性，對(duì)于指標(biāo)性、任務(wù)性等約束性屬性則應(yīng)堅(jiān)決摒棄。

之所以應(yīng)當(dāng)編制罰沒(méi)收入預(yù)算，最重要的原因是罰沒(méi)收入畢竟是現(xiàn)實(shí)中政府常年收取的一項(xiàng)法定收入；而只要是政府取得的正常收入，就應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算，提交立法機(jī)關(guān)進(jìn)行審查和監(jiān)督。這是預(yù)算全面性、完整性原則的基本要求，是公共財(cái)政的基本要求，也是政府依法行政、依法理財(cái)?shù)幕疽?。政府公共收入主要包括稅收收入和行政事業(yè)性收費(fèi)、資源資產(chǎn)性收入、罰沒(méi)收入等非稅收入。稅收收入來(lái)源于經(jīng)濟(jì)生活中的生產(chǎn)、交換、分配、消費(fèi)等各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，資源資產(chǎn)性收入來(lái)源于政府擁有各類(lèi)資源、資產(chǎn)所產(chǎn)生的收益，行政事業(yè)性收費(fèi)來(lái)源于政府治理中實(shí)施管理和為社會(huì)提供服務(wù)所收取的費(fèi)用，罰沒(méi)收入則來(lái)源于政府針對(duì)違法行為收繳的罰款等。就社會(huì)現(xiàn)實(shí)而言，各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、政府資源資產(chǎn)收益、政府管理和服務(wù)，都是客觀存在的社會(huì)現(xiàn)象，由此產(chǎn)生的各種政府收入也都具有可靠的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。同樣的道理，各種違法行為的存在，也是當(dāng)今社會(huì)的客觀現(xiàn)實(shí)，依據(jù)相關(guān)法律必然產(chǎn)生相應(yīng)的罰沒(méi)收入。雖然說(shuō)，政府治理是要促使社會(huì)生活日益規(guī)范、合法，最佳狀態(tài)是實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的零違法，但這畢竟只是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的理想而已?；钌默F(xiàn)實(shí)情況是，即便政府治理盡心盡力，社會(huì)法治充分發(fā)達(dá)，但就像交通事故、安全生產(chǎn)事故不可避免一樣，走私、販毒等違法行為的發(fā)生也是難以根除的。這既是概率規(guī)律的必然，也是社會(huì)生活的現(xiàn)實(shí)?？傊?dāng)政府編制下年度預(yù)算時(shí)，當(dāng)然可以預(yù)見(jiàn)將會(huì)發(fā)生若干違法行為，也自然可以假定將收取到一定數(shù)額的罰沒(méi)收入。這樣的預(yù)見(jiàn)和假定都是科學(xué)的，完全符合生活常理和法律制度的規(guī)定。

至于罰沒(méi)收入預(yù)算如何編制，具體數(shù)額如何預(yù)計(jì)，探討這個(gè)問(wèn)題之前首先需要明確預(yù)算的法律效力。無(wú)論是國(guó)外還是國(guó)內(nèi)，也無(wú)論是理論界還是實(shí)務(wù)界，一般都認(rèn)定預(yù)算是一種法律，或者是一種法律性文件，預(yù)算是具有法律效力的；經(jīng)立法機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)的預(yù)算應(yīng)予嚴(yán)格執(zhí)行，需要調(diào)整預(yù)算的，必須經(jīng)過(guò)法定程序的審核、把關(guān)；違反預(yù)算的行為即為違法行為，必須依照有關(guān)規(guī)定予以處罰。同時(shí)，與一般意義上的法律相比，預(yù)算在效力上有其獨(dú)特性，主要表現(xiàn)在，收入預(yù)算的法律效力與支出預(yù)算的法律效力是不同的。支出預(yù)算突出地體現(xiàn)著預(yù)算法律的約束力，它限定了政府未來(lái)年度開(kāi)支的限額和方向，按照“先有預(yù)算、后有支出”的原則，政府開(kāi)支必須事先取得權(quán)力機(jī)關(guān)的撥款授權(quán)，政府應(yīng)當(dāng)按照權(quán)力機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的年度支出預(yù)算進(jìn)行開(kāi)支。收入預(yù)算則不具有明顯的約束力，它僅表明政府在未來(lái)年度準(zhǔn)備用于開(kāi)支的財(cái)力來(lái)源，其本身并不成為政府執(zhí)收的法律依據(jù)，政府取得收入依據(jù)的是稅收法等法律制度而不是年度收入預(yù)算。

按此分析，政府編制的收入預(yù)算本來(lái)就不具有強(qiáng)制意義，不應(yīng)成為工作中執(zhí)收的指令和任務(wù)。規(guī)范的做法應(yīng)當(dāng)是依法征收、依率計(jì)征，嚴(yán)格遵照稅法等的規(guī)定，根據(jù)實(shí)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)情況收繳稅費(fèi)，既不能多征、征過(guò)頭稅，也不能少征、隨意減免。實(shí)踐中有的地方存在下達(dá)稅收征收計(jì)劃的做法，應(yīng)當(dāng)將其視為對(duì)未來(lái)收入的一種預(yù)估，僅僅是帶有指導(dǎo)性、預(yù)測(cè)性的工作手段，而不應(yīng)作為具有約束力的目標(biāo)任務(wù)。在這一點(diǎn)上，不論是稅收收入，還是規(guī)費(fèi)收入、罰沒(méi)收入等，其收入預(yù)算都是如此，都不應(yīng)賦予約束性、指令性的效力，執(zhí)行中，也不能簡(jiǎn)單地以實(shí)際收入多少作為執(zhí)收工作好壞的標(biāo)準(zhǔn)。

雖然收入預(yù)算并不具有約束力，但其具體數(shù)額的測(cè)定，仍應(yīng)盡可能做到科學(xué)、準(zhǔn)確。這一點(diǎn)對(duì)于稅收收入預(yù)算來(lái)說(shuō)，顯得更為必要。其原因，一方面是由于稅收作為政府收入的主要來(lái)源，對(duì)于保障政府的開(kāi)支和運(yùn)轉(zhuǎn)，意義重大；另一方面，稅收與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)聯(lián)系緊密，而正常年份的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)一般是比較平穩(wěn)、有規(guī)律可循的，所以稅收可以依照一定統(tǒng)計(jì)方法進(jìn)行科學(xué)測(cè)算。如實(shí)踐中，德國(guó)政府在籌編收入預(yù)算時(shí)，通過(guò)吸收各方面官員、專(zhuān)家組成“稅收評(píng)估小組”，對(duì)未來(lái)年度收入情況作出預(yù)估，其預(yù)估情況與實(shí)際收入情況總是保持基本一致，誤差數(shù)額只占很小的比例。不過(guò)對(duì)于罰沒(méi)收入而言，則不宜過(guò)分強(qiáng)調(diào)預(yù)算數(shù)額的準(zhǔn)確性。因?yàn)樽鳛榱P沒(méi)收入基礎(chǔ)的違法行為，其發(fā)生頻率雖與某種社會(huì)現(xiàn)象如社會(huì)法治水平相關(guān)，但法治狀況本身是難以用具體數(shù)量衡量的，而且除此之外還有大量不可控的其他因素也可能造成違法行為的發(fā)生。所以編制罰沒(méi)收入預(yù)算時(shí)，應(yīng)弱化對(duì)其準(zhǔn)確性的要求。以F省的實(shí)踐為例，2008～2012年，其省本級(jí)預(yù)算編制都將罰沒(méi)收入增長(zhǎng)率設(shè)定為零，即以上年罰沒(méi)實(shí)際數(shù)作為下年預(yù)算數(shù)，增長(zhǎng)為零；而這五年預(yù)算執(zhí)行結(jié)果，罰沒(méi)收入實(shí)際增長(zhǎng)率分別為-7.9%、4.9%、21%、26.5%、27.3%。實(shí)際結(jié)果與預(yù)算數(shù)額相差很大，既有短收，也有超收。對(duì)此，財(cái)政部門(mén)、人大監(jiān)督機(jī)構(gòu)都能以平常心看待，不覺(jué)得這是個(gè)問(wèn)題。這樣的做法，一方面，編制預(yù)算時(shí)以上年實(shí)際執(zhí)罰數(shù)為基礎(chǔ)，說(shuō)明預(yù)測(cè)有所依據(jù)而非主觀臆造，同時(shí)，零增長(zhǎng)的增幅設(shè)定，也顯得較為穩(wěn)妥，有利于擺脫斂財(cái)之嫌；另一方面，預(yù)算執(zhí)行中堅(jiān)持實(shí)事求是，并不強(qiáng)求執(zhí)行結(jié)果與預(yù)算數(shù)相吻合。筆者認(rèn)為，這是可行的，與預(yù)算理論、法律制度的要求也是相符的。

當(dāng)然，在罰沒(méi)收支管理實(shí)踐中也經(jīng)常出現(xiàn)一些問(wèn)題，如有的執(zhí)罰部門(mén)執(zhí)法尺度不一、隨意性大，財(cái)政管理上將罰沒(méi)收入與部門(mén)支出掛鉤，搞收入返還，刺激部門(mén)亂罰款的沖動(dòng)等。這些都屬于預(yù)算執(zhí)行中的管理問(wèn)題，與罰沒(méi)收入預(yù)算本身是沒(méi)有必然聯(lián)系的。只要不一味強(qiáng)調(diào)收入預(yù)算的約束性，而且執(zhí)法部門(mén)必要的支出需求能夠有效予以保障，這些執(zhí)罰問(wèn)題是可以得到有效控制的。另外，假如罰沒(méi)收入完成情況不好，比預(yù)算水平大幅減少，甚至于對(duì)政府支出產(chǎn)生影響，那么在這種情況下，要么通過(guò)其他渠道增加收入，或者動(dòng)用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，要么就應(yīng)對(duì)預(yù)算支出作出必要的刪減，以最終實(shí)現(xiàn)預(yù)算的平衡?？傊?，這些預(yù)算執(zhí)行中可能出現(xiàn)的問(wèn)題，都應(yīng)當(dāng)通過(guò)執(zhí)行管理的相關(guān)規(guī)程進(jìn)行解決，并不屬于罰沒(méi)收入預(yù)算的研究范疇。