胡穎　廉葉嵐

基層公務(wù)員是一個(gè)相對(duì)概念，對(duì)縣級(jí)單位而言是指依法納入國家行政編制且由財(cái)政經(jīng)費(fèi)供養(yǎng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公職人員，對(duì)地廳級(jí)以上單位而言則包括縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)公職人員，其中后者更被理論界和實(shí)務(wù)界接受。

如果說基層政府是國家治理體系的神經(jīng)末梢，那么基層公務(wù)員就是一個(gè)個(gè)細(xì)胞。他們?cè)鶎?，是最接近群眾的公?quán)力行使者，深刻影響著中國基層治理的現(xiàn)狀和未來。

僅僅“看起來很龐大”

一種較為普遍的說法是中國“官民比”高達(dá)1：26，即每26個(gè)納稅人供養(yǎng)1名公務(wù)員。事實(shí)上，上述說法將國有企事業(yè)單位管理人員和專業(yè)技術(shù)人員、機(jī)關(guān)工勤人員以及離退休干部都納入公務(wù)員范疇，擴(kuò)大了統(tǒng)計(jì)范圍。

嚴(yán)格意義上說，截至2012年年底全國公務(wù)員總數(shù)為708.9萬人，同時(shí)期中國大陸總?cè)丝?35404萬人，因此真正的“官民比”為1：191。同期，這一比例在英國為1：118，印度為1：109.5，俄羅斯為1：84.1，新加坡為1：71.4。

具體到基層，新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革強(qiáng)調(diào)精兵簡(jiǎn)政、嚴(yán)控編制，目前基層公務(wù)員約占公務(wù)員總數(shù)的60%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦一般會(huì)內(nèi)設(shè)黨政綜合辦、經(jīng)發(fā)辦、城建辦、社會(huì)辦、綜治辦等工作部門，以及人大、婦聯(lián)、團(tuán)委等黨群機(jī)構(gòu)，加上派出所、工商所等“條管部門”，公務(wù)員編制在100名左右。

與全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均管轄人口1.5萬相比，基層政府的規(guī)模并不如人們想象的那么大，“一崗多職”和“一員多能”的現(xiàn)象較為普遍。由于行政編制由省編辦統(tǒng)一管理，地方就不得不根據(jù)自身財(cái)力聘用事業(yè)編制人員和合同制人員，即所謂的“地方軍”。

九成公務(wù)員是科級(jí)以下干部

理想狀態(tài)下，一名基層公務(wù)員從普通辦事員晉升到副科級(jí)干部，需要8年；從副科晉升正科需要3年；從正科晉升到副處需要7年；從副處晉升到正處，同樣需要7年。

據(jù)此推算，某22歲大學(xué)畢業(yè)生考取公務(wù)員，47歲晉升正處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，在正處崗位干10年轉(zhuǎn)為非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)后退休。除極個(gè)別人可能成為副廳級(jí)干部外，上述路徑是基層公務(wù)員可以期望的最佳政治生涯。然而在現(xiàn)實(shí)中，大部分基層公務(wù)員是在辦事員和科員兩個(gè)級(jí)別上走完全部仕途的，約九成公務(wù)員是科級(jí)以下干部。

有研究表明，從科員到縣處級(jí)干部的升遷比例僅為4.4%，從縣處級(jí)升遷為廳局級(jí)的比例更是低至1%。目前全國約有省部級(jí)現(xiàn)職官員3000人，估算公務(wù)員隊(duì)伍中能晉升到省部級(jí)的比例僅為萬分之四。絕大多數(shù)基層公務(wù)員在“金字塔”的底層燃燒著青春與激情，有的人工作幾十年還是副科長(zhǎng)，自嘲患上了“副科病”。

“忙并焦慮著”的工作狀態(tài)

公務(wù)員是國家治理的具體實(shí)施者，但并非所有公務(wù)員都掌握實(shí)際權(quán)力。我國的公務(wù)員法將公務(wù)員分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)兩類，真正擁有項(xiàng)目審批權(quán)、人事權(quán)、財(cái)政權(quán)和資源分配權(quán)的只是公務(wù)員隊(duì)伍中的少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)。絕大多數(shù)基層公務(wù)員和其他職業(yè)群體一樣，從事著日常事務(wù)性工作。

尤其在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)達(dá)地區(qū)，市場(chǎng)主體數(shù)量較多，民眾對(duì)于社會(huì)治理和公共服務(wù)的需求也日益多樣化，基層公務(wù)員撰文、開會(huì)、檢查、調(diào)研、走訪占據(jù)了大部分工作時(shí)間。社會(huì)穩(wěn)定、安全生產(chǎn)、計(jì)劃生育、食品安全、環(huán)境保護(hù)等“一票否決”工作以及隨時(shí)可能發(fā)生的突發(fā)事件，直接影響著他們的仕途乃至生計(jì)。不少人在短時(shí)間內(nèi)經(jīng)歷了從過分安逸到疲于奔命的急轉(zhuǎn)彎，帶來群體性焦慮。

面臨三大潛在風(fēng)險(xiǎn)

公務(wù)員群體的第一大風(fēng)險(xiǎn)是專業(yè)人員結(jié)構(gòu)性失衡。我國公務(wù)員分為綜合管理、專業(yè)技術(shù)和行政執(zhí)法三類，但現(xiàn)實(shí)中綜合管理類過多，公務(wù)員專業(yè)化水平難以提高，與政府職能轉(zhuǎn)變的大方向不相符，這在基層表現(xiàn)得尤甚。以社會(huì)關(guān)注的食品藥品為例，全國食藥監(jiān)系統(tǒng)實(shí)際擁有行政管理人員5.68萬人，但技術(shù)隊(duì)伍僅有3.6萬人，其中擁有GMP、GSP等專業(yè)檢查員資質(zhì)的更是不足1.5萬。

第二大風(fēng)險(xiǎn)是職業(yè)倦怠。中國社科院的一項(xiàng)調(diào)查顯示，八成基層公務(wù)員存在不同程度職業(yè)倦怠，包括身心過度勞累，對(duì)工作喪失興趣，對(duì)自身工作能力、效率、貢獻(xiàn)和社會(huì)價(jià)值態(tài)度消極。其原因包括個(gè)人抱負(fù)與現(xiàn)實(shí)情況落差，工作負(fù)荷大和內(nèi)容僵化，職務(wù)晉升和薪酬激勵(lì)失效。這種“負(fù)能量”不利于維護(hù)政府整體形象。

第三大風(fēng)險(xiǎn)是轉(zhuǎn)型緩慢。在簡(jiǎn)政放權(quán)的大背景下，基層公務(wù)員理念亟需淡化管理控制，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，全面提升“德能勤績(jī)廉”等素質(zhì)。

針對(duì)現(xiàn)實(shí)問題，首先要大力培育公務(wù)員為國家工作的榮譽(yù)感，改變單一的物質(zhì)待遇激勵(lì)。其次要建立公平、規(guī)范、透明的績(jī)效考核和職務(wù)晉升體系，尤其是要探索職務(wù)與職級(jí)分離制度。此外，應(yīng)科學(xué)劃分各級(jí)政府事權(quán)，使基層政府側(cè)重社會(huì)治理和公共服務(wù)職能，引導(dǎo)基層公務(wù)員集中精力為人民群眾做好服務(wù)。

（作者單位：國家行政學(xué)院、清華大學(xué)公共管理學(xué)院）