胡建淼

《犯人船》的啟示
——相信人不如相信制度

胡建淼

國家行政學(xué)院法學(xué)部主任、教授

英國歷史學(xué)家查理·巴特森寫過一本名叫《犯人船》的書，講述了18世紀(jì)英國政府如何解決犯人運(yùn)輸過程中死亡率過高的問題。

1788年至1900年間，澳大利亞曾是英國的殖民地。英國人很“自私”，在18世紀(jì)把四面環(huán)海的澳大利亞作為英國天然的犯人流放地。英國到澳大利亞，要穿過大西洋和印度洋，需幾個(gè)月的航程。從成本考慮，運(yùn)送犯人的工作不是由政府承擔(dān)，而是采取“公務(wù)外包”，交由英國私人商船承包，運(yùn)費(fèi)由政府按上船的犯人數(shù)與私人船主結(jié)算。

由于事先拿到了報(bào)酬，唯利是圖的船主根本不關(guān)心犯人死活。私人商船為了賺更多的錢，盡可能多裝犯人，把犯人像豬狗一樣塞滿船艙。地獄般的關(guān)押條件，加之遠(yuǎn)洋顛簸、長期饑餓、疾病折磨，甚至毒打、殺害拋尸入海，等船到目的地時(shí)犯人死亡率高得驚人。據(jù)統(tǒng)計(jì)，犯人在航程途中的平均死亡率達(dá)到12%，單船的最大死亡率達(dá)到37%。當(dāng)時(shí)英國到澳大利亞的犯人運(yùn)輸之路幾乎成了一條“藍(lán)色地獄之路”，導(dǎo)致英國政府不僅在經(jīng)濟(jì)上損失巨大，而且在道義上受到國際輿論的強(qiáng)烈譴責(zé)，如何解決這一難題成為英國政府面臨的一大問題：

一是進(jìn)行道德說教，寄希望于私人船主的人性之善。這一招沒有效果。因?yàn)椋绻行Ч?，那么事情本身就不會發(fā)生。

二是增加運(yùn)費(fèi)。政府試圖提高運(yùn)費(fèi)價(jià)格，讓私人船主改善人犯的伙食，提高衛(wèi)生條件等以求降低犯人的死亡率。但是，私人船主的貪心無止，更多的經(jīng)費(fèi)進(jìn)入了船主的腰包，人犯的處境無以改善。

三是加強(qiáng)政府監(jiān)管。政府決定在每條船上派駐兩位官員，代表政府隨船監(jiān)管。起初收到一點(diǎn)效果，但時(shí)間一長，這一制度又變得形同虛設(shè)。在幾個(gè)月的海上乏味生活中，政府官員與私人船主“同吃同住”，最終同流合污，共同分贓。

英國政府最后想出了管用的一招。他們發(fā)現(xiàn)了先前制度的致命缺陷，將付費(fèi)結(jié)算方式由“按上船人數(shù)付費(fèi)”改為“按到岸人數(shù)付費(fèi)”，于是出現(xiàn)了完全截然不同的結(jié)果：不僅政府經(jīng)濟(jì)成本明顯下降，更重要的是，船主為了賺更多的錢，主動改善了犯人的居住、飲食、醫(yī)療等押運(yùn)條件，唯恐照顧不周而少賺錢，犯人的運(yùn)輸死亡率直線下降至1%左右。

可以發(fā)現(xiàn)，政府結(jié)算方式的改變，并沒有改變私人船主的貪婪、利己、趨利，而罪犯死亡率卻得到大幅下降，這正是得益于制度的巨大力量。

從《犯人船》介紹的這個(gè)事件可以看到，好的制度設(shè)計(jì)對每個(gè)組織和整個(gè)社會都是非常重要的。后來出現(xiàn)了所謂的“犯人船”理論：無論一件事情，一個(gè)組織，還是一個(gè)國家，靠人性的自省自覺，靠說服教育，靠他人的監(jiān)督都解決不了問題時(shí)，那只有靠完善的制度，才會讓人拋卻利己的私心來遵從規(guī)則，做于己于人于國都有利的事情。

對此，鄧小平同志1980年的“8·18”講話非常深刻：“制度好使壞人無法任意橫行，制度不好使好人無法充分做好事”。之所以制度比人更重要，是因?yàn)橹贫仁怯梢?guī)則組成的，而規(guī)則蘊(yùn)含著機(jī)制。英國政府運(yùn)送犯人的故事在一定程度上說明了制度比人更可靠的道理。而以“制度”作為著力點(diǎn)與以“人”作為著力點(diǎn)正是法治思維與傳統(tǒng)思維的區(qū)別所在。