馬麗

大學(xué)存在的主要目的之一就是追求高深學(xué)問，從事學(xué)術(shù)研究。如果高等教育機(jī)構(gòu)不以創(chuàng)造高深學(xué)問，傳遞高深學(xué)問為宗旨，那么它也不再具有存在的必要性。然而，在高等教育系統(tǒng)中，高等教育機(jī)構(gòu)的人才培養(yǎng)和社會(huì)服務(wù)功能同樣是并立于學(xué)術(shù)研究功能之外的另兩極。高等教育機(jī)構(gòu)不是純粹的學(xué)者團(tuán)體，而是作為基本單位存在于社會(huì)之中的公共組織機(jī)構(gòu)，具有公共組織的一般特性，在它的組織和運(yùn)行過程中，同樣不可繞開公共權(quán)力的參與。公共權(quán)力，是為適應(yīng)社會(huì)生活的需要，滿足社會(huì)需求，處理公共事務(wù)而產(chǎn)生的，其本源來自于人民。在高等教育領(lǐng)域中，被賦予了公共權(quán)力的大學(xué)，就在其內(nèi)部形成明確的分工和不同的等級(jí)，同時(shí)，產(chǎn)生不同的權(quán)力中心，從而保證整個(gè)組織中的程序正當(dāng)并維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

一、高等教育的產(chǎn)品屬性——高等教育公權(quán)分治的分析基礎(chǔ)

明晰高等教育的產(chǎn)品屬性是科學(xué)地進(jìn)行高等教育公權(quán)分治分析的基礎(chǔ)，這樣才能更好地把握高等教育管理的權(quán)力維度，不同的權(quán)力維度指向不同的高等教育的產(chǎn)品屬性。就目前我國(guó)高等教育的實(shí)際情況來說，其產(chǎn)品屬性主要包括以下兩個(gè)方面。

（一）準(zhǔn)公共產(chǎn)品

作為一種普遍存在的人類活動(dòng)，高等教育同時(shí)具有生產(chǎn)性、政治性和商品性的三維特點(diǎn)。高等教育的某一種屬性在實(shí)踐層面上的發(fā)揮，需要一定的社會(huì)基礎(chǔ)和政府角色的調(diào)配才能進(jìn)行。[1]長(zhǎng)期以來，我國(guó)政府對(duì)教育產(chǎn)品的設(shè)計(jì)從一種純公共產(chǎn)品的角度來進(jìn)行，這樣政府就壟斷了教育產(chǎn)品及其活動(dòng)的供給。但隨著我國(guó)教育改革的進(jìn)行，純公共性并不是高等教育的固有屬性，而是社會(huì)制度在一定的社會(huì)條件下進(jìn)行制度安排的一種結(jié)果。人們也在社會(huì)的轉(zhuǎn)型過程中深刻地意識(shí)到：高等教育自身屬性應(yīng)該是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，和純社會(huì)公共產(chǎn)品和純私人物品是相分離的。

高等教育產(chǎn)品的準(zhǔn)公共屬性是政府權(quán)力和市場(chǎng)權(quán)力博弈的一個(gè)狀態(tài)結(jié)果。有政府權(quán)力作為主導(dǎo)，高等教育在政府的宏觀政策、財(cái)政支持等因素的作用下，高等教育產(chǎn)品屬性保持著準(zhǔn)公共性。由于市場(chǎng)機(jī)制的引入，高等教育的辦學(xué)結(jié)構(gòu)得到了一定的優(yōu)化，高等教育也在市場(chǎng)機(jī)制調(diào)配下保持創(chuàng)造力。但高等教育產(chǎn)品的市場(chǎng)屬性是有限的，其市場(chǎng)化走向只能在一定的程度上存在。一定程度的市場(chǎng)化，是保證高等教育實(shí)現(xiàn)優(yōu)化發(fā)展的重要條件。

（二）社會(huì)屬性

高等教育活動(dòng)及其結(jié)果必須指向社會(huì)的，否則就失去了其存在的基本價(jià)值。高等教育的社會(huì)屬性包括兩個(gè)層面的意思，第一是面向大眾的公共屬性，是提高社會(huì)知識(shí)水平、促進(jìn)社會(huì)不斷進(jìn)步的智力活動(dòng)；第二是個(gè)人層面上的私人屬性，是個(gè)人通過高等教育來實(shí)現(xiàn)個(gè)人價(jià)值。所以，從這個(gè)角度來說，高等教育的社會(huì)屬性必然指向國(guó)家和個(gè)人，是和社會(huì)進(jìn)步和個(gè)人發(fā)展緊密相連的。高等教育能推進(jìn)科學(xué)技術(shù)的創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)高新技術(shù)的不斷進(jìn)步，是知識(shí)轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力的重要媒介。高等教育的這種進(jìn)步性都能體現(xiàn)在國(guó)家和個(gè)人這兩個(gè)層面上，同時(shí)，國(guó)家也需要不斷提高自身的高等教育的宏觀管理職能，積極承擔(dān)責(zé)任。此外，個(gè)人也需要積極地更新知識(shí)結(jié)構(gòu)，不斷進(jìn)行學(xué)習(xí)，以跟上高等教育發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的步伐。

·教育管理·公權(quán)分治視野下的高等教育管理研究

二、 三維公權(quán)——高等教育管理的權(quán)力場(chǎng)域

（一）學(xué)術(shù)權(quán)力

學(xué)者所掌握的學(xué)術(shù)權(quán)力是高等教育領(lǐng)域中最基礎(chǔ)的權(quán)力，也是高等教育機(jī)構(gòu)區(qū)別于其他社會(huì)權(quán)力機(jī)構(gòu)的最顯著標(biāo)志之一。學(xué)術(shù)權(quán)力是通過制定學(xué)術(shù)規(guī)則來規(guī)范學(xué)術(shù)行為，維護(hù)學(xué)術(shù)秩序；通過設(shè)置學(xué)術(shù)委員會(huì)等學(xué)者廣泛參與的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)來限制政治勢(shì)力或其他各種力量的干涉，從而達(dá)到學(xué)術(shù)自治的目的，并通過合理配置學(xué)術(shù)資源，保障學(xué)術(shù)自由，促進(jìn)知識(shí)的創(chuàng)新和社會(huì)的進(jìn)步。[2]從這段描述中，顯然可以看出，學(xué)者的學(xué)術(shù)權(quán)力在維護(hù)學(xué)術(shù)秩序中所產(chǎn)生的作用，學(xué)術(shù)秩序作為有約束力的規(guī)范，可以確保學(xué)者間的相互交流，形成高深知識(shí)的發(fā)現(xiàn)、傳遞及創(chuàng)造，從而保證高深知識(shí)的原創(chuàng)性，避免大學(xué)學(xué)術(shù)在社會(huì)精神層面中主導(dǎo)地位的喪失。學(xué)者的學(xué)術(shù)權(quán)力還表現(xiàn)在保障學(xué)術(shù)自由所發(fā)揮的積極作用上，學(xué)術(shù)自由旨在避免外界干涉，潛心探究知識(shí)，傳播真理。其活動(dòng)范圍有學(xué)術(shù)自治、研究自由、教學(xué)自由、學(xué)習(xí)自由、出版自由、言論自由、發(fā)表自由。無論是《大美百科全書》還是《大不列顛百科全書》中，均對(duì)學(xué)術(shù)自由的授予對(duì)象做了規(guī)定，即教師和學(xué)生。從這種意義上來說，高等教育機(jī)構(gòu)中的教師和學(xué)生均是掌握學(xué)術(shù)自由的學(xué)者，均有參與分享學(xué)術(shù)權(quán)力的資格。學(xué)者掌握學(xué)術(shù)權(quán)力為知識(shí)的傳承和創(chuàng)新提供了學(xué)術(shù)自由的空間，而學(xué)術(shù)根據(jù)自身的生命形態(tài)自由生長(zhǎng)又成為學(xué)科體系合理形成的重要前提，并因此成為高等教育體系的核心和大學(xué)賴以生存的重要條件?？梢哉f沒有學(xué)術(shù)權(quán)力，便沒有學(xué)術(shù)自由，更不會(huì)有學(xué)科體系的形成。此外，學(xué)者掌握的學(xué)術(shù)權(quán)力同時(shí)也是大學(xué)實(shí)現(xiàn)自治的必要條件，這首先要求學(xué)者群體能夠掌握高等教育機(jī)構(gòu)的學(xué)術(shù)資源，這些學(xué)術(shù)資源包括教學(xué)研究、職務(wù)晉升以及各種經(jīng)費(fèi)的分配使用。只有學(xué)者掌握了資源的分配和使用，才能普遍參與大學(xué)的學(xué)術(shù)活動(dòng)，管理大學(xué)事務(wù)，自主決定研究什么，怎樣研究，是否值得研究，才能促進(jìn)學(xué)術(shù)創(chuàng)新，最終實(shí)現(xiàn)大學(xué)自治。因而，學(xué)者掌握學(xué)術(shù)權(quán)力才能成為高等教育機(jī)構(gòu)公共權(quán)力分享的首要一環(huán)。

（二）政治權(quán)力

在世界范圍內(nèi)的高等教育領(lǐng)域，學(xué)術(shù)界人士一直對(duì)大學(xué)中政治勢(shì)力的存在，存有芥蒂，對(duì)政府掌握政治權(quán)力是否會(huì)過度干預(yù)學(xué)術(shù)事務(wù)，始終懷有重重顧慮。但是不可否認(rèn)的是，作為社會(huì)基本組織之一的高等教育機(jī)構(gòu)，是在國(guó)家整體的組織框架之中，如同其他社會(huì)機(jī)構(gòu)一樣，它的設(shè)立首先需要獲得政府的準(zhǔn)許，它的運(yùn)行過程也必須在國(guó)家法律的規(guī)范之下，甚至在大學(xué)中進(jìn)行學(xué)術(shù)研究的經(jīng)費(fèi)也大部分來自于政府的撥款。在高等教育的課堂教學(xué)中，雖然提倡多元化的學(xué)術(shù)價(jià)值觀，但是很顯然的一點(diǎn)是，其一定不能違反國(guó)家的主流意識(shí)形態(tài)。如果一味崇尚學(xué)術(shù)自由，對(duì)不當(dāng)言論不加控制，任其發(fā)展，西方現(xiàn)行意識(shí)形態(tài)必然將設(shè)法滲透到國(guó)家精神生活領(lǐng)域，逐漸掌握社會(huì)的文化精英階層，進(jìn)而影響到整個(gè)國(guó)家的穩(wěn)定和發(fā)展，所以政治權(quán)力存在的目的之一也在于大學(xué)主流價(jià)值觀的穩(wěn)定。[3]在高等教育領(lǐng)域中，政治權(quán)力常常被有限地觀察到在學(xué)術(shù)事務(wù)中的影響和控制，而忽略了在立法、行政監(jiān)督等諸多方面發(fā)揮的作用，由此在學(xué)者中產(chǎn)生了驅(qū)逐政治權(quán)力的呼聲。事實(shí)上，政府通過制定高等教育領(lǐng)域的宏觀發(fā)展規(guī)劃，通過分配稅收為高校撥付正常運(yùn)行所必須的經(jīng)費(fèi)，通過設(shè)立相關(guān)法律保證高等教育機(jī)構(gòu)運(yùn)行不受社會(huì)其他勢(shì)力的干涉都發(fā)揮了不可替代的作用，它的影響，并非簡(jiǎn)單的外部干預(yù)，而是深深地滲透在高等教育機(jī)構(gòu)運(yùn)行的內(nèi)部?？梢赃@樣說，沒有政治權(quán)力的存在，高等教育機(jī)構(gòu)便無法在社會(huì)生活中立足，更別說進(jìn)行教學(xué)科研，發(fā)揮學(xué)術(shù)自由的精神了。高等教育機(jī)構(gòu)永遠(yuǎn)是置于國(guó)家的控制之下的，因而，相對(duì)于學(xué)術(shù)權(quán)力而言，政治權(quán)力是上位權(quán)力，這種上位權(quán)力最突出的表現(xiàn)是，只要必要，政治權(quán)力甚至可以完全將學(xué)術(shù)權(quán)力驅(qū)逐出高等教育領(lǐng)域，最終實(shí)現(xiàn)知識(shí)創(chuàng)造的獨(dú)裁。政治權(quán)力為學(xué)術(shù)權(quán)力提供了生存的空間和發(fā)展的資源，事實(shí)上，學(xué)術(shù)權(quán)力必然無法獨(dú)立于政治權(quán)力之外而存在，這就是政府掌握政治權(quán)力的必然性。

（三）市場(chǎng)權(quán)力

在工業(yè)革命發(fā)生之前，以中世紀(jì)大學(xué)為代表的高等教育機(jī)構(gòu)一直是獨(dú)立于社會(huì)之外的“象牙塔”，商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的局限性，使得社會(huì)對(duì)高等教育幾乎沒有任何要求，高等教育機(jī)構(gòu)存在的目的在西方僅為培養(yǎng)貴族紳士和宗教神職人員，在東方則是培養(yǎng)未來的統(tǒng)治者。大學(xué)是遺世孤立的，一般社會(huì)成員沒有過多參與高等教育的可能性。但是，我們?nèi)匀豢梢愿Q及市場(chǎng)權(quán)力對(duì)高等教育的影響。中世紀(jì)大學(xué)已經(jīng)按照社會(huì)需要設(shè)立文學(xué)、法學(xué)、神學(xué)、醫(yī)學(xué)四科，因社會(huì)發(fā)展大大地增加了對(duì)這幾種專業(yè)的需要。那時(shí)沒有設(shè)立經(jīng)濟(jì)、工科等現(xiàn)在流行的專業(yè)就是因?yàn)樯鐣?huì)生產(chǎn)力發(fā)展的有限性導(dǎo)致對(duì)這些科目沒有需求。[4]當(dāng)人類歷史進(jìn)入工業(yè)化時(shí)期后，市場(chǎng)權(quán)力對(duì)高等教育的影響則達(dá)到了前所未有的程度。高等教育機(jī)構(gòu)的專業(yè)設(shè)置、學(xué)科體系建設(shè)、招生人數(shù)、教師招聘、結(jié)構(gòu)布局甚至經(jīng)費(fèi)來源都被市場(chǎng)權(quán)力深刻地介入。今天的高等教育已很難做到真正意義上的學(xué)術(shù)自治，甚至自身的存在也產(chǎn)生了分化和變革。市場(chǎng)權(quán)力在高等教育的學(xué)科體系劃分中，也產(chǎn)生了巨大的作用。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求專業(yè)化的管理人才，于是管理學(xué)就出現(xiàn)了。生產(chǎn)力的發(fā)展，要求工科專業(yè)更具創(chuàng)新性，培養(yǎng)更多的人才，于是工學(xué)就在高等教育的學(xué)科體系中獲得了很高的地位。學(xué)科本身即代表了未來的經(jīng)濟(jì)效益。因而，掌握著市場(chǎng)權(quán)力的社會(huì)需求在高等教育領(lǐng)域中發(fā)揮作用便成為一種實(shí)然性，但同時(shí)亦是一種應(yīng)然性。高等教育的社會(huì)服務(wù)功能，要求高等教育機(jī)構(gòu)學(xué)術(shù)的存在和人才的培養(yǎng)都要符合社會(huì)需要，而不是成為因自我欣賞而化作水仙花的“那瑟西斯”。脫離社會(huì)需要的純粹學(xué)術(shù)研究和人才培養(yǎng)，必定缺乏創(chuàng)新的來源和動(dòng)力，是脫離現(xiàn)實(shí)的空中樓閣，沒有存在的根基，不利于知識(shí)的再生產(chǎn)和再創(chuàng)造，最終導(dǎo)致社會(huì)文化發(fā)展的停滯。市場(chǎng)權(quán)力是掌握在社會(huì)手中的權(quán)力，存在于高等教育機(jī)構(gòu)的外部，卻對(duì)高等教育發(fā)展產(chǎn)生深刻影響，因而高等教育管理領(lǐng)域中市場(chǎng)權(quán)力掌握在社會(huì)需要手中便具有了應(yīng)然性。

事實(shí)上，在市場(chǎng)化高度發(fā)達(dá)和文化價(jià)值多元化的今天，高等教育的公共權(quán)力系統(tǒng)必定無法由學(xué)術(shù)權(quán)力或政治權(quán)力中的某一家完全占領(lǐng)，實(shí)現(xiàn)一家獨(dú)大，恰恰相反，如果高等教育權(quán)力系統(tǒng)試圖在推動(dòng)高等教育體系發(fā)展的過程中發(fā)揮首要的和核心的作用，實(shí)現(xiàn)公共治理的目的，并確保高等教育體系發(fā)展的健康穩(wěn)定，就必須保證其自身多因素構(gòu)成的協(xié)調(diào)一致，使得政治、學(xué)術(shù)以及市場(chǎng)三者形成均衡、合理地分享高等教育公共權(quán)力的態(tài)勢(shì)。

三、第三部門——公權(quán)分治的高等教育管理的契合點(diǎn)

（一）力促政治權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡

高等教育管理受到政治權(quán)力、市場(chǎng)權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的相互影響和制約，其中，政治權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力實(shí)現(xiàn)權(quán)力的動(dòng)態(tài)平衡是高等教育管理效率提高的重要基礎(chǔ)。政治權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的對(duì)立統(tǒng)一是高等教育客觀存在的現(xiàn)象，大學(xué)自身的發(fā)展邏輯和政府的利益需求存在一定的差異性，但是大學(xué)要走向社會(huì)、走向個(gè)人是一直存在的。政治權(quán)力需要考慮大學(xué)的發(fā)展和社會(huì)發(fā)展的關(guān)系、大學(xué)的進(jìn)步和個(gè)人的進(jìn)步的關(guān)系等等。學(xué)術(shù)權(quán)力是大學(xué)獲得自身發(fā)展的基礎(chǔ)性權(quán)力，大學(xué)只有獨(dú)立性地獲得了學(xué)術(shù)權(quán)力才能煥發(fā)大學(xué)的創(chuàng)造性進(jìn)步功能。

但大學(xué)不能脫離社會(huì)，不能脫離國(guó)家，這就決定了政府必須以管理者的姿態(tài)融入于大學(xué)的生活之中。政府對(duì)高等教育進(jìn)行財(cái)政支撐，維護(hù)高等教育產(chǎn)品的準(zhǔn)公共屬性，保證高等教育面向國(guó)家和社會(huì)以及個(gè)人。[5]從這個(gè)角度來說，高等教育必須受到政府權(quán)力的干涉，這在當(dāng)今知識(shí)社會(huì)尤為如此。但是高等教育強(qiáng)調(diào)學(xué)術(shù)創(chuàng)造和自由作為大學(xué)發(fā)展的根基，強(qiáng)調(diào)學(xué)術(shù)創(chuàng)新必須具有自由和獨(dú)立作為支撐，在精神層面來說，必須尊重大學(xué)學(xué)術(shù)的無功利性和“無政府狀態(tài)”。但是大學(xué)的實(shí)際運(yùn)行結(jié)構(gòu)卻是“有組織的無政府狀態(tài)”，結(jié)構(gòu)化是大學(xué)高效運(yùn)行的條件，大學(xué)也像政府一樣具有科層制。

科層制是政治權(quán)力存在的結(jié)構(gòu)性基礎(chǔ)，但卻不是高等教育發(fā)展的最重要的因素。大學(xué)首先是作為學(xué)術(shù)組織存在的，然后才是以一定程度的科層制來運(yùn)轉(zhuǎn)的，學(xué)術(shù)權(quán)力不太需要科層制作為發(fā)展機(jī)制，相反，大學(xué)更需要自由的學(xué)術(shù)權(quán)力。大學(xué)具有較高的學(xué)術(shù)自由權(quán)力來對(duì)教學(xué)活動(dòng)和科學(xué)研究進(jìn)行安排，而不是受到政府權(quán)力的干涉而淪為政府權(quán)力的附庸。所以，高等教育必須發(fā)展自己的學(xué)術(shù)自由權(quán)力結(jié)構(gòu)，方能在權(quán)力系統(tǒng)中和政治權(quán)力形成動(dòng)態(tài)平衡的關(guān)系。

（二）統(tǒng)籌兼顧社會(huì)公平與市場(chǎng)效率

高等教育產(chǎn)品的準(zhǔn)公共性決定了其必須要兼顧好社會(huì)公平和市場(chǎng)效率。就目前的爭(zhēng)論來說，公平和效率的優(yōu)先順序問題一直都沒有解決，但是，兼顧二者是社會(huì)共識(shí)。高等教育管理的兩極是社會(huì)公平和市場(chǎng)效率，兼顧二者是高效進(jìn)行高等教育管理的基本原則。在當(dāng)今高等教育快速發(fā)展的今天，政府權(quán)力并不是統(tǒng)籌兼顧社會(huì)公平和市場(chǎng)效率的唯一主體，第三部門的力量開始發(fā)揮其積極作用。

高等教育的學(xué)術(shù)自由和政府權(quán)力的博弈是非平衡性的，也不一定非要處于零和對(duì)策的狀態(tài)，因?yàn)榻^對(duì)履行政府命令和絕對(duì)大學(xué)自治的大學(xué)管理模式是不存在的，前者會(huì)使得大學(xué)淪為大學(xué)的一個(gè)附庸工具，后者使得大學(xué)忽略大學(xué)的社會(huì)責(zé)任并且會(huì)失去從市場(chǎng)結(jié)構(gòu)中吸取積極能量的機(jī)會(huì)。所以，高等教育能夠統(tǒng)籌兼顧社會(huì)公平和市場(chǎng)效率必須在責(zé)任限度和自治限度方面進(jìn)行設(shè)定。高等教育需要妥善地進(jìn)行大學(xué)責(zé)任和自治策略的安排，同時(shí)需要保持責(zé)任和自治邊界的動(dòng)態(tài)發(fā)展?fàn)顟B(tài)，從而實(shí)現(xiàn)與時(shí)俱進(jìn)的發(fā)展。此外，也需要妥善地處理好政府制定的關(guān)于大學(xué)公共屬性的策略，準(zhǔn)確地把握好高等教育公共屬性的定義以及發(fā)展訴求。[6]高等教育的社會(huì)公平訴求使得政府權(quán)力有時(shí)候會(huì)放大高等教育的社會(huì)責(zé)任的外在效應(yīng)，從而使得高等教育承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任；但高等教育的效率訴求有時(shí)候會(huì)使得大學(xué)更加強(qiáng)調(diào)自己的學(xué)術(shù)自由和創(chuàng)新能力的發(fā)展，過度的自治使得大學(xué)不能很好地承擔(dān)起應(yīng)有的社會(huì)責(zé)任。

（三）致力政府宏觀管理與社會(huì)微觀辦學(xué)的績(jī)效雙贏

什么制度都不是萬能的，政府存在失靈，市場(chǎng)亦是，“以志愿求公益”也存失靈，從而導(dǎo)致學(xué)術(shù)權(quán)力失靈。大政府或小政府，大市場(chǎng)或小市場(chǎng)，都會(huì)導(dǎo)致學(xué)術(shù)權(quán)力失靈或者失效。學(xué)術(shù)自由權(quán)力和政府權(quán)力之間必須撒下第三部門的“以志愿求公益”的柔化劑。所以，高等教育管理必須考慮到政府的有限權(quán)力，避免傷害大學(xué)的學(xué)術(shù)自由和創(chuàng)新能力的發(fā)展；同時(shí)，必須考慮到高等教育的學(xué)術(shù)權(quán)力的公益性，避免高等教育發(fā)展失去社會(huì)公平。

要實(shí)現(xiàn)上述的理想，就必須構(gòu)建優(yōu)良的制度化環(huán)境和可以操作的行動(dòng)框架。這就要求：第一，政府和大學(xué)都需要具有組織優(yōu)化的意識(shí)，積極發(fā)展組織文化，提高績(jī)效管理的意識(shí)；第二，構(gòu)建一套高效的績(jī)效評(píng)估方案，需要涵蓋大學(xué)整體發(fā)展的各個(gè)指標(biāo)；第三，要高效監(jiān)督，尤其是對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督，避免其權(quán)力膨脹而導(dǎo)致的市場(chǎng)主體、學(xué)校主體的本體萎縮，杜絕尋租和貪污腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。通過這樣的制度安排，致力于實(shí)現(xiàn)政府宏觀管理和社會(huì)微觀辦學(xué)的績(jī)效雙贏。

四、通往高等教育管理優(yōu)化之路——三維公權(quán)在高等教育權(quán)力系統(tǒng)中的分治構(gòu)建思路

（一）確保學(xué)術(shù)權(quán)力的有限性存在

作為高深知識(shí)創(chuàng)造機(jī)構(gòu)的高等教育系統(tǒng)，毫無疑問的是學(xué)者所掌握的學(xué)術(shù)權(quán)力是高等教育的天然存在，是大學(xué)自誕生之日起便與其相伴相生的孿生兄弟，是高深知識(shí)賴以生存的氧氣。被賦予了學(xué)術(shù)權(quán)力的學(xué)者實(shí)現(xiàn)了學(xué)術(shù)生命的創(chuàng)造和升華，擁有了自主參與學(xué)術(shù)事務(wù)，進(jìn)行學(xué)術(shù)研究，做出有關(guān)學(xué)術(shù)發(fā)展決策的權(quán)力，保障這種權(quán)力是高等教育系統(tǒng)存在和發(fā)展的前提。但是這并不意味著學(xué)術(shù)權(quán)力可以包辦高等教育中的一切事務(wù)，更不代表其是學(xué)術(shù)霸權(quán)可以合理存在的前提。高等教育機(jī)構(gòu)是具有特定目標(biāo)、執(zhí)行特定職能、擁有資源分配和任務(wù)分派的特定社會(huì)系統(tǒng)，它不是分散的學(xué)者團(tuán)體，平等、效率、自由、約束同樣是其存在的基本價(jià)值取向。盡管學(xué)者自身是獨(dú)立的個(gè)體，有特殊的需要以及獨(dú)立的價(jià)值觀，但是分散、無效的行為和獨(dú)裁不經(jīng)商議的決定依然是不被允許和承認(rèn)的。從這個(gè)意義來講，高等教育系統(tǒng)學(xué)術(shù)權(quán)力中的決策權(quán)是屬于學(xué)者群體的權(quán)力，而不是學(xué)者個(gè)人的權(quán)力，這種權(quán)力范圍的確認(rèn)，并非削減學(xué)者的學(xué)術(shù)權(quán)力，恰恰是學(xué)術(shù)權(quán)力能夠完善執(zhí)行的前提。因?yàn)槿绻麑W(xué)術(shù)權(quán)力肯定個(gè)體的決策權(quán)，那么學(xué)術(shù)研究體制則易被個(gè)別學(xué)術(shù)權(quán)威綁架，形成一些人的“一言堂”，基層學(xué)者對(duì)學(xué)術(shù)事務(wù)的參與權(quán)就會(huì)遭到剝奪。[7]其次，學(xué)術(shù)權(quán)力也需在公共權(quán)力的合理范圍內(nèi)劃定，學(xué)者群體有理由決定設(shè)置什么學(xué)科，研究什么學(xué)術(shù)，投多少經(jīng)費(fèi)，但是學(xué)者群體顯然也沒有權(quán)力決定向誰(shuí)征收經(jīng)費(fèi)，是否需要取消自己所認(rèn)為無用的學(xué)科。如果賦予學(xué)者群體這一權(quán)力，那么學(xué)者未必會(huì)根據(jù)人類社會(huì)普遍需求的真理和信仰的需要行事，相反，他們同樣可能被經(jīng)濟(jì)利益所誘導(dǎo)和驅(qū)使，拋棄自身對(duì)知識(shí)本身的熱愛和追求，又或者純粹基于對(duì)知識(shí)和信仰的熱愛，不顧市場(chǎng)的需要，盲目消滅社會(huì)需要的學(xué)科和專業(yè)，從而失去社會(huì)的支持和信任，危及自身的發(fā)展。此外，學(xué)術(shù)權(quán)力并不是教師的專利，高等教育的對(duì)象——學(xué)生同樣是學(xué)術(shù)權(quán)力的重要參與者，他們有權(quán)力對(duì)高等教育體系中的任課教師、課程體系提出咨詢、評(píng)價(jià)與建議。

（二） 規(guī)制政治權(quán)力的合理范圍

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，高等教育的管理形式正在發(fā)生深刻變革。有限政府理論的興起，為政府在高等教育中掌握的政治權(quán)力的有限性提供了參照。在高等教育管理系統(tǒng)中，有限政府的實(shí)質(zhì)是弱化政治權(quán)力，削減政府在高等教育中的無限控制權(quán)，引入市場(chǎng)力量并聯(lián)合大學(xué)自身實(shí)現(xiàn)高等教育的分權(quán)治理，這就需要?jiǎng)澢宀⒁?guī)制政治權(quán)力在高等教育系統(tǒng)中的合理范圍。事實(shí)上，政治權(quán)力的弱化并非政府管理權(quán)力在數(shù)量上的簡(jiǎn)單減少，而是政府權(quán)力在高等教育系統(tǒng)運(yùn)行過程中的權(quán)力重構(gòu)，是政府權(quán)力從集權(quán)走向分權(quán)的過程。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府集中了從宏觀舉辦到微觀管理的一切權(quán)力，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善，高等教育機(jī)構(gòu)將需要更多的自主權(quán)，而市場(chǎng)也有了參與高等教育管理權(quán)力的需求和能力。政府理應(yīng)與高校合理分權(quán)，賦予其相當(dāng)范圍的辦學(xué)自主權(quán)，并將管理權(quán)適當(dāng)交給高校，同時(shí)向市場(chǎng)放權(quán)，積極引進(jìn)社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)參與高校的管理事務(wù)，自身承擔(dān)“掌舵”的責(zé)任，將“劃槳”的責(zé)任下放。政府在某些管理領(lǐng)域下放權(quán)力后，可能暫時(shí)出現(xiàn)權(quán)力性空白，在權(quán)力交接未完成之時(shí)，可能造成管理混亂。為避免這種情況的出現(xiàn)，在一定范圍內(nèi)，強(qiáng)化政府權(quán)力是必要的。在高等教育領(lǐng)域內(nèi)，強(qiáng)化政府權(quán)力所應(yīng)包含的是強(qiáng)化行政立法權(quán)、宏觀調(diào)控權(quán)以及監(jiān)督權(quán)。治理理論的觀點(diǎn)在于公共事務(wù)的管理者應(yīng)以法律為基礎(chǔ)進(jìn)行協(xié)商，因此高等教育的治理應(yīng)在法制的基礎(chǔ)上進(jìn)行。政府通過制定法律來保證社會(huì)、高校以及其自身在高等教育運(yùn)行過程中各自負(fù)有的權(quán)利和責(zé)任。政府實(shí)施對(duì)高等教育的宏觀管理，應(yīng)制定高等教育的總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，掌握高等教育的總體發(fā)展規(guī)模與速度，保證高等教育的經(jīng)費(fèi)投入等。此外，政府應(yīng)建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)大學(xué)和市場(chǎng)參與高等教育管理行為進(jìn)行監(jiān)督，避免高校、市場(chǎng)在權(quán)力運(yùn)行過程中所產(chǎn)生的瀆職行為。

（三）激發(fā)市場(chǎng)權(quán)力的創(chuàng)造性

通常情況下，高等教育機(jī)構(gòu)中的學(xué)者對(duì)真理有著信仰般的忠誠(chéng)，但是顯然，高等教育的存在卻無法脫離社會(huì)環(huán)境和市場(chǎng)需要的影響，社會(huì)為高等教育提供了存在的物質(zhì)基礎(chǔ)，就必然會(huì)對(duì)其運(yùn)行過程產(chǎn)生滿足市場(chǎng)需要的欲望?！罢l(shuí)付賬誰(shuí)點(diǎn)唱”決定了市場(chǎng)有合法參與高等教育管理并分享高等教育系統(tǒng)公共權(quán)力的權(quán)利。高等教育系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)肯定并歡迎市場(chǎng)權(quán)力的介入。首先，大眾化高等教育的發(fā)展趨勢(shì)促進(jìn)了高等教育的層次分級(jí)，也肯定了投資來源主體的多樣化，這就要求高等教育機(jī)構(gòu)的舉辦權(quán)應(yīng)適當(dāng)分與社會(huì)。其次，高等教育機(jī)構(gòu)辦學(xué)權(quán)同樣應(yīng)有市場(chǎng)權(quán)力的介入。市場(chǎng)權(quán)力通過對(duì)有意向的高等教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資，參與高等教育機(jī)構(gòu)的設(shè)立，是高等教育機(jī)構(gòu)的決策者之一，有權(quán)參與提出高等教育系統(tǒng)建設(shè)的大政方針，同時(shí)間接對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)的宏觀發(fā)展施加影響，使高等教育系統(tǒng)的發(fā)展不至于脫離為社會(huì)服務(wù)的軌道。[8]再次，隨著高等教育市場(chǎng)化的形成，高等教育系統(tǒng)的管理權(quán)也需要市場(chǎng)權(quán)力的參與。在一些純粹實(shí)用性專業(yè)的開設(shè)過程中，毫無疑問，必須考慮社會(huì)的需要，其課程體系、講授方式以及招生分配都應(yīng)由市場(chǎng)權(quán)力做決定，否則必定脫離現(xiàn)實(shí)，失去存在的根基。最后，市場(chǎng)權(quán)力在參與高等教育公共權(quán)力分配中，除在高等教育機(jī)構(gòu)的舉辦權(quán)、辦學(xué)權(quán)和管理權(quán)中應(yīng)發(fā)揮重大作用，更為重要的一點(diǎn)是應(yīng)當(dāng)發(fā)揮監(jiān)督權(quán)，通過設(shè)立委員會(huì)對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)的整體組織、運(yùn)行過程提出建議、咨詢，甚至可以對(duì)嚴(yán)重脫離社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的行為進(jìn)行質(zhì)詢，這也是解決目前高校畢業(yè)生就業(yè)難問題的途徑之一。此外，市場(chǎng)權(quán)力的行使應(yīng)始終在合法的框架內(nèi)進(jìn)行，這種框架是政治權(quán)力所預(yù)先制定和行使的，這樣才可避免高等教育走入唯利是圖的歧途。因而，市場(chǎng)權(quán)力也是政治權(quán)力的下位權(quán)力。

高等教育作為一項(xiàng)普遍存在的人類活動(dòng)，其管理活動(dòng)是具有權(quán)力結(jié)構(gòu)的。高等教育管理系統(tǒng)中公共權(quán)力分享的過程事實(shí)上是一個(gè)分治的過程但同時(shí)也是一種共治的過程，這種過程強(qiáng)調(diào)政府、高校以及社會(huì)分別以政治權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力以及市場(chǎng)權(quán)力的形式參與高等教育機(jī)構(gòu)的管理。這種管理并非傳統(tǒng)意義上的管控，而是共同治理，強(qiáng)調(diào)各方的協(xié)商與溝通，強(qiáng)調(diào)民主化的雙向交流方式。在這一過程中，顯而易見的是，無論是學(xué)者所掌握的學(xué)術(shù)權(quán)力還是社會(huì)所掌握的市場(chǎng)權(quán)力均是政府所掌握的政治權(quán)力的下位權(quán)力，其原因在于學(xué)術(shù)權(quán)力和市場(chǎng)權(quán)力的行使無論有多大的影響，都要在合法的前提下進(jìn)行，而法律的制定是由政府手中所掌握的政治權(quán)力來完成的。學(xué)術(shù)權(quán)力、政治權(quán)力和市場(chǎng)權(quán)力必須在某個(gè)點(diǎn)上形成融通之勢(shì)，這個(gè)點(diǎn)就是第三部門。必須在這個(gè)點(diǎn)上找到通往高等教育管理優(yōu)化之路。

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（責(zé)任編輯 劉第紅）