龍桂珍

如今，國家正在大力推進(jìn)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，完善與職工養(yǎng)老保險的銜接辦法，健全與完善農(nóng)民工社保檔案的管理，對社會、對用人單位、對參保農(nóng)民工都具有重要意義。

1 完善農(nóng)民工社保檔案管理的意義

社會保險檔案全面反映了參保人履行繳費(fèi)義務(wù)，享受社保待遇的真實(shí)情況。管好用好社保檔案，既能促進(jìn)勞動者合理、有序、良性流動，又能有效解決勞動者由“單位人”向“社會人”的過渡。在檔案機(jī)構(gòu)、社保機(jī)構(gòu)指導(dǎo)下，以用工單位為主體建立健全農(nóng)民工的社保檔案管理體系，其積極意義主要體現(xiàn)為：

1.1 優(yōu)化社會管理，為政府科學(xué)決策提供參考。農(nóng)民工社保檔案作為民生檔案的重要組成部分，是黨和政府保障民生、改善民生的很好幫手。依法為農(nóng)民工繳納社會保險并做好社保檔案的建檔、管理工作，是用工單位的義務(wù)和責(zé)任。做好這項工作，有利于維護(hù)黨和政府的威信，有利于維護(hù)公民權(quán)益，有利于維護(hù)社會穩(wěn)定，促進(jìn)社會主義和諧社會建設(shè)。

建立健全農(nóng)民工社會保險檔案，不僅可為用工單位的決策管理提供科學(xué)依據(jù)，同時還可為政府相關(guān)部門的政治決策、經(jīng)濟(jì)決策等提供依據(jù)，用第一手資料為優(yōu)化社會管理、促進(jìn)社會穩(wěn)定、完善社會保障體系、規(guī)范人力資源管理等工作服務(wù)，確保黨和國家的惠民政策得到具體落實(shí)。

1.2 切實(shí)保護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益。民生檔案作為人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)利益問題的原始記錄，作為維護(hù)群眾權(quán)益的原始憑證，發(fā)揮了獨(dú)特而又不可替代的作用。僅就維護(hù)農(nóng)民工的社保權(quán)益而言，我國的《勞動法》、《勞動合同法》、《社會保險法》以及相關(guān)法規(guī)和政策，為與各種所有制企業(yè)、事業(yè)單位、行政單位建立勞動關(guān)系的農(nóng)民工參加社會保險掃清了政策障礙，使其可以和“城市人”、“單位在編人員”等一樣依法參保并享受相關(guān)待遇，但在實(shí)踐中由于農(nóng)民工的就業(yè)具有流動性、短期性等特點(diǎn)，即便他們參加了社保，在從開始繳費(fèi)到享受待遇的漫長過程中通常也會遭遇很多變數(shù)，比如，如果參保人一旦跨統(tǒng)籌地區(qū)轉(zhuǎn)移到其他地區(qū)就業(yè)，就可能遇到社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)難、不能及時享受參保待遇等問題。再比如，人社部門計發(fā)養(yǎng)老金待遇時會嚴(yán)格審核參保人的年齡，由于農(nóng)民工沒有人事檔案，而不少農(nóng)村對戶口本、身份證的管理水平不高，容易導(dǎo)致參保農(nóng)民工社保登記表、身份證上的年齡不符。更有甚者，這兩者都和參保人的實(shí)際年齡不符，直接影響參保人享受待遇或者導(dǎo)致待遇縮水。而且，大部分農(nóng)民工文化程度不高，平時不太注意保存勞動合同、工資條等物品，當(dāng)其社保權(quán)益受損需要和用工單位、社保經(jīng)保機(jī)構(gòu)對簿公堂時往往舉證無力。由此可見，建立健全翔實(shí)、完整的農(nóng)民工社保檔案，不僅便于其社保關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)、社保待遇的及時足額兌現(xiàn)，還有利于其依法維權(quán)，是把好事做實(shí)、切實(shí)保護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的重要舉措。

1.3 保護(hù)用工單位的合法權(quán)益。從用工單位角度看，建立健全農(nóng)民工社保檔案，首先，充分體現(xiàn)了對勞動者合法權(quán)益的尊重，是平等對待各種身份勞動者的表現(xiàn)，可以顯著增強(qiáng)農(nóng)民工的歸屬感、安全感，是一種特別有效的人才激勵機(jī)制。其次，能夠有效降低因為社保繳納和管理所引發(fā)的法律風(fēng)險、道德風(fēng)險、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。如今，勞動者依法維權(quán)的意識普遍增強(qiáng)，我國的勞動立法傾向于對勞動者的保護(hù)，在舉證責(zé)任分配方面特別規(guī)定了“因用人單位作出的開除、除名、辭退、解除勞動合同、減少勞動報酬、計算勞動者工作年限等決定而發(fā)生的勞動爭議，用人單位負(fù)舉證責(zé)任”，農(nóng)民工因為社保問題與用工單位對簿公堂的案例也越來越多，有些用工單位因為人事管理混亂而不能舉出對己有利的證據(jù)，最終只能按法律規(guī)定承擔(dān)不利后果。如果用工單位及時建立起農(nóng)民工檔案或者農(nóng)民工社保檔案，做到有檔可查，情形可能大不一樣。

1.4 為建立覆蓋全體城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險制度做好基礎(chǔ)性工作。日前，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，人社部有關(guān)負(fù)責(zé)人就《意見》答記者問時明確指出：“對于農(nóng)民工這樣的城鄉(xiāng)流動就業(yè)群體，應(yīng)積極引導(dǎo)其參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，這既是使用農(nóng)民工的單位的法定義務(wù)，同時也有利于這一群體將來獲得更高水平的保障?！笨梢灶A(yù)計，未來參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農(nóng)民工會越來越多，需要跨統(tǒng)籌地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)的農(nóng)民工參保人員也會越來越多，用工單位建立健全農(nóng)民工社保檔案意義重大，是在為建立覆蓋全體城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險制度做好基礎(chǔ)性工作。

2 農(nóng)民工社保檔案建設(shè)中存在的主要問題

2.1 用工單位存在觀念誤區(qū)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是農(nóng)民工問題的體制性根源，城市人口和農(nóng)村人口在戶籍、教育、勞動就業(yè)、醫(yī)療、社會保障等方面待遇差別顯著。這種差別在建檔管理方面體現(xiàn)得也很明顯，至今還很少有地方或單位真正重視農(nóng)民檔案、農(nóng)民工檔案的建設(shè)和管理。我國的用工單位長期以來對勞動者實(shí)行的主要是身份管理，而不是崗位管理。對農(nóng)民工這一體制外的特殊群體的社保檔案，用工單位的普遍觀點(diǎn)是“由社保部門建檔管理就可以了”。甚至認(rèn)為農(nóng)民工是“二等公民”，單位為其繳納社保已是天大的恩賜，無須再花費(fèi)人力物力為其建立體制內(nèi)人員才有的檔案。還有些用工單位認(rèn)為農(nóng)民工流動性強(qiáng)，信息素養(yǎng)不強(qiáng)，更換工作時或者不會帶走社保檔案，或者新單位不愿意接收其社保檔案。即便本單位為其建立了檔案，最終也可能變成“死檔”，建檔不建檔結(jié)果都一樣。在一些檔案工作者心目中，“重事輕人”、“重典型人物輕普通人物”等傳統(tǒng)檔案觀念還大行其道，導(dǎo)致對農(nóng)民工檔案這一重要民生檔案內(nèi)容的輕視。

2.2 制度環(huán)境不健全。檔案管理是一項法制性、政策性很強(qiáng)的工作，目前對農(nóng)民工的社保檔案尚缺乏規(guī)范的制度和統(tǒng)一的國家標(biāo)準(zhǔn)。比如，我國企業(yè)對職工檔案的管理，目前執(zhí)行的還是原勞動部、國家檔案局于1992年6月出臺的《企業(yè)職工檔案管理工作規(guī)定》，條款本身就很原則、籠統(tǒng)，加之中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)生滄桑巨變，導(dǎo)致用工單位無法套用該《規(guī)定》來規(guī)范農(nóng)民工檔案管理。農(nóng)民工雖是“流動人員”，但顯然又不是《流動人員人事檔案管理暫行規(guī)定》的調(diào)整對象。為順應(yīng)新形勢的需要，一些省市近年來相繼出臺了有關(guān)農(nóng)民工檔案的地方性規(guī)定，但規(guī)制力比較有限。

3 對完善農(nóng)民工社保檔案管理的建議

如今，國家正在大力推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，制約農(nóng)民、農(nóng)民工平等享受“國民待遇”的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)正在逐步瓦解，保障農(nóng)民工合法權(quán)益被提到了前所未有的高度。筆者認(rèn)為，改進(jìn)和加強(qiáng)對農(nóng)民工社保檔案的管理，是保障農(nóng)民工合法權(quán)益的題中應(yīng)有之義。

據(jù)人社部統(tǒng)計，到2013年年末我國已有農(nóng)民工2.69億人。要從根本上完善對這一龐大人群的社會管理和社會服務(wù)，提高管理和服務(wù)的績效，筆者認(rèn)為當(dāng)務(wù)之急是要建立起完整的農(nóng)民工檔案，而社保信息是農(nóng)民工檔案的一個組成部分。

3.1 構(gòu)建全面系統(tǒng)的農(nóng)民工檔案管理制度。公共項目管理績效改善實(shí)際上是一個管理技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新相結(jié)合的過程。從制度環(huán)境剖析，我國目前尚未建立國家層級的有關(guān)農(nóng)民工檔案問題的制度措施，一些省市的地方性制度雖然強(qiáng)調(diào)要做好這項工作，但缺乏相應(yīng)的強(qiáng)制措施和具體要求。為此筆者建議，有關(guān)部門應(yīng)通過修改《企業(yè)職工檔案管理工作規(guī)定》、《流動人員人事檔案管理暫行規(guī)定》等規(guī)章，將農(nóng)民工列為調(diào)整對象，明確農(nóng)民工檔案的建檔內(nèi)容、管理標(biāo)準(zhǔn)、管理模式以及信息分享規(guī)則，以便有針對性地指導(dǎo)、規(guī)范用工單位等的工作，使農(nóng)民工檔案的管理納入制度化、規(guī)范化的軌道。待條件成熟，可由國家檔案局會同農(nóng)業(yè)部、人社部等部委出臺專門的農(nóng)民工檔案管理辦法，更好方便農(nóng)民工自由就業(yè)，維護(hù)其合法權(quán)益。

3.2 創(chuàng)新農(nóng)民工檔案管理模式。由于缺乏統(tǒng)一規(guī)定，農(nóng)民工檔案多頭分散管理的狀況非常明顯，據(jù)筆者調(diào)查，人社部門、工會、用工單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府及其勞務(wù)派遣公司手上都保存有農(nóng)民工檔案，基本上處于“誰建檔，誰保管”的無序狀態(tài)，造成了管理混亂、可信度差、使用率低的局面。筆者認(rèn)為，農(nóng)民工檔案應(yīng)歸口于人社部門下屬的人才交流中心集中管理，這樣做的優(yōu)點(diǎn)是查詢、使用方便；而且由于是具有政府背景的第三方托管，其檔案的可信度、權(quán)威性都較高，農(nóng)民工用來從事維權(quán)等活動時具有較強(qiáng)的法律效力。

目前我國農(nóng)民工檔案管理的監(jiān)管體系不健全，檔案行政管理部門對農(nóng)民工檔案管理工作重視程度不夠，業(yè)務(wù)指導(dǎo)力度不大，各立檔主體和管理部門之間溝通交流較少，缺乏統(tǒng)一的管理標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管規(guī)范，亟須通過制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新來改進(jìn)。

3.3 完善農(nóng)民工社保檔案的建檔內(nèi)容。從一些地區(qū)和單位已經(jīng)建立起來的農(nóng)民工檔案來看，在建檔內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)格式、歸檔范圍、管理模式等方面缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，主觀性、隨意性強(qiáng)，信息共享不暢通。根據(jù)檔案法等的規(guī)定，結(jié)合農(nóng)民工就業(yè)的實(shí)際，筆者認(rèn)為其社保檔案應(yīng)至少包括如下建檔內(nèi)容：

（1）勞動合同。勞動合同是勞資雙方確立勞動關(guān)系、明確彼此權(quán)利和義務(wù)的重要憑證，也是用人單位為農(nóng)民工辦理社會保險的法定依據(jù)。完整的勞動合同應(yīng)明確約定合同期限、工作內(nèi)容和工作地點(diǎn)、工作時間和休息休假、勞動報酬、社會保險、勞動保護(hù)、勞動條件和職業(yè)危害防護(hù)等法定條款，是勞動者維護(hù)合法權(quán)益的重要法律依據(jù)。

（2）社會保險個人信息登記表。按照社保經(jīng)辦部門的規(guī)定，首次參加社會保險者要填寫統(tǒng)一印制的社會保險個人信息登記表。社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)將所填信息錄入系統(tǒng)，建立參保人賬戶，所以參保人要認(rèn)真、準(zhǔn)確地填寫這份表格。用工單位最好能將這份表格復(fù)印下來裝進(jìn)員工檔案保存。

（3）社會保險權(quán)益記錄。按照《社會保險法》規(guī)定，依法繳納社會保險費(fèi)的用人單位和個人有權(quán)查詢繳費(fèi)記錄、個人權(quán)益記錄。不少農(nóng)民工不注意權(quán)益記錄查詢和查詢清單的保存，用人單位應(yīng)幫其做好這項工作，并將權(quán)益記錄定期體現(xiàn)于檔案記載。

（4）做好工傷保險、失業(yè)保險待遇記載。如果參保農(nóng)民工有過享受工傷保險、失業(yè)保險待遇的情形，其檔案中應(yīng)做好詳細(xì)記載。

（5）個人健康記錄。農(nóng)民工主要集中在勞動強(qiáng)度大、技術(shù)含量低的崗位就業(yè)，加之健康意識差、經(jīng)濟(jì)收入有限等原因，不太重視個人身體狀況，用工單位或者社會組織要對其充滿人文關(guān)懷，經(jīng)常關(guān)注其身心健康，最好是在農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工之初就對其健康狀況進(jìn)行常規(guī)普查，建檔保存，并和以后的體檢報告等資料一并為農(nóng)民工建立起健康檔案。健康檔案對職業(yè)病防治與鑒定、保護(hù)農(nóng)民工的身心健康等作用巨大。

（作者單位：鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院工商管理學(xué)院 來稿日期：2014-04-18）