晉海

自美國《清潔水法》實施以來，美國工業(yè)污水排放量大幅度下降，濕地面積不斷減少的趨勢得到有效控制，在一些地區(qū)，濕地面積甚至不降反升。盡管生活在設(shè)有污水處理廠的城市人口已經(jīng)翻了一番，但是，城市生活污水負(fù)荷卻下降了近50%。原先許多已被嚴(yán)重污染、魚蝦絕跡的河流、湖泊，也恢復(fù)了往昔的清澈?！肚鍧嵥ā返念C布與實施，在美國水環(huán)境的保護與改善中發(fā)揮了巨大的作用。

一、美國《清潔水法》的立法目的

美國《清潔水法》在美國水環(huán)境保護立法體系中處于龍頭法的地位。在這部龍頭法中，美國水環(huán)境保護立法的立法目的、目標(biāo)和國家政策得到了清晰闡述。《清潔水法》第101條雄心勃勃地宣布了其立法目的、目標(biāo)和五項國家政策。該法的立法目的是“恢復(fù)和維護國家水域化學(xué)的、物理的、生物的完整性”，為實現(xiàn)上述目的，該法宣布了兩項國家目標(biāo)和五項國家政策。兩項國家目標(biāo)：一是到1983年7月1日，實現(xiàn)關(guān)于保護魚類、水生貝殼類和野生動物繁殖和人類水上娛樂活動的中期水質(zhì)目標(biāo)。二是到1985年，消除對通航水體排放污染物。五項國家政策是：①禁止過量排放有毒物質(zhì)；②對公共污染處理廠的建設(shè)提供聯(lián)邦財政援助；③制訂并實施區(qū)域性的廢物處理管理規(guī)劃；④努力發(fā)展水污染排放控制技術(shù)；⑤盡快制訂并實施控制非點源污染的計劃。

二、美國《清潔水法》的主要管理制度

美國《清潔水法》為實現(xiàn)其宏偉的立法目標(biāo)，構(gòu)建了一個體系龐大的制度體系。在這一制度體系中，其核心制度包括現(xiàn)有直接點源污染物排放控制制度、新源直接點源污染物排放控制制度、間接排放點源的預(yù)處理制度、國家消除污染物排放制度、面源污染排放控制制度等。下面對上述幾項核心制度的內(nèi)容作一簡要介紹。

1. 現(xiàn)有直接點源污染物排放控制制度?！肚鍧嵥ā芬?guī)定，在1977年7月1日之前，除公共水污染處理廠以外的所有現(xiàn)有點源，應(yīng)達(dá)到應(yīng)用最佳可行控制技術(shù)（BPT）為基礎(chǔ)的出水限度。BPT技術(shù)被定義為“每一種或每一類工業(yè)中運行良好的工廠現(xiàn)在執(zhí)行的最佳平均值”。該技術(shù)僅強調(diào)排放管道終端的處理。1989年3月31日之前，所有排放有毒污染物和非常規(guī)污染物的現(xiàn)有直接排放點源應(yīng)達(dá)到經(jīng)濟上可實現(xiàn)的最佳可得控制技術(shù)（BAT）為基礎(chǔ)的出水限度；公共污染處理廠除外的排放常規(guī)污染物的點源，應(yīng)達(dá)到以最佳常規(guī)污染物控制技術(shù)（BCT）為基礎(chǔ)的出水限度。BAT技術(shù)是指“已經(jīng)或者可能達(dá)到的最佳控制和處理措施”，它包括未端處理措施之外的工廠內(nèi)部的工藝革新。在一般情況下，現(xiàn)有直接點源應(yīng)遵守上述各類出水限度，但是，如果點源能夠證明改變了的出水限度將代表在點源的經(jīng)濟能力限度之內(nèi)最大限度地應(yīng)用控制技術(shù)和向消除污染物排放的方向的合理的進步，該點源可提出修改BCT和BAT出水限度的申請。

2.新源直接點源污染物排放控制制度。新源是指法律規(guī)定了新源執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)條例公布之后開始興建的污染物排放源。美國國會認(rèn)為，嚴(yán)格控制新源污染的經(jīng)濟代價比控制現(xiàn)有源的代價小得多，因此主張嚴(yán)格控制新源污染?！肚鍧嵥ā芬?guī)定，新源直接點源排放污染物應(yīng)執(zhí)行新源執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)（NSPS），新源執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)反映了通過應(yīng)用“經(jīng)證實了的最佳可得控制技術(shù)（BADT）所能達(dá)到的最大出水削減，包括零排放。新源不得以經(jīng)濟代價為由要求改變有關(guān)的新源執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。這是新源執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)同前述BCT和BAT出水限度的一個區(qū)別。

3.間接排放點源的預(yù)處理制度。所謂“間接排放”，指的是將污染物排入污水處理廠而非直接排入環(huán)境的排放行為。為預(yù)防污水干擾公共污水處理設(shè)施的正常運轉(zhuǎn)和降低公共處理設(shè)施的出水質(zhì)量，《清潔水法》對間接排入點源規(guī)定了預(yù)處理標(biāo)準(zhǔn)。預(yù)處理標(biāo)準(zhǔn)要求點源在將污水排入公共污水處理廠之前對污水進行一定程度的凈化處理。

4.國家消除污染物排放制度。國家消除污染物排放制度是《清潔水法》實施各項點源排放標(biāo)準(zhǔn)的重要制度。它的核心是污染物排放許可證（NPDES許可證）。美國聯(lián)邦環(huán)境保署制定了關(guān)于NPDES許可證的專門條例，該條例規(guī)定頒發(fā)NPDES許可證，申請者須滿足兩類條件：一般條件和特定條件。前者指所有申請者須遵守的一般性義務(wù)，如：遵守許可證規(guī)定條件的義務(wù)、接受檢查的義務(wù)、監(jiān)測和記錄的義務(wù)、報告義務(wù)等。后者指針對于申請人的法律義務(wù)，如出水限度或標(biāo)準(zhǔn)、通知水平、最佳管理慣例、達(dá)標(biāo)計劃等。此外，該條例還對NPDES許可證的申請和審批的程序和要求作出了具體規(guī)定。

5.面源污染排放控制制度。鑒于面源污染問題的日益嚴(yán)重性，1987年《清潔水法》修正案首次要求各州識別因沒有面源污染控制措施而不能達(dá)到水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的水體，各州應(yīng)針對這些水體制定管理計劃。這些計劃應(yīng)包括最佳管理實踐和措施、實施方案和期限等內(nèi)容，并向聯(lián)邦環(huán)保署提交報告。

三、美國《清潔水法》的實施機制

“徒法不足以自行”。為了保證美國聯(lián)邦《清潔水法》的相關(guān)制度能夠得到切實執(zhí)行，該法還系統(tǒng)地對其實施機制作了明確的規(guī)定。美國《清潔水法》的實施機制，對于我國許多難以得到切實貫徹落實的環(huán)境立法來說，具有重要的啟示意義。美國《清潔水法》的實施機制主要從以下幾個方面來構(gòu)筑。

（一）通過規(guī)定嚴(yán)厲的刑事責(zé)任保證企業(yè)排污申報制度的有效運轉(zhuǎn)

美國《清潔水法》管理著35萬多個排放數(shù)百種不同污染物質(zhì)的點源。只有有限人力和物力的行政機關(guān)面臨著對污染源進行監(jiān)察以及及時發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法行為的巨大難題。為此，《清潔水法》對排污企業(yè)規(guī)定了自我監(jiān)測和主動申報排污情況的排污申報制度?！肚鍧嵥ā芬?guī)定，“任何點源的所有者或操作者應(yīng)當(dāng)：①建立并保護監(jiān)測記錄；②制作該報告；③裝設(shè)、使用并保持該監(jiān)測設(shè)備或方法；④取樣調(diào)查排水；⑤提供需要的其他信息。”為保證企業(yè)真實申報排污情況，該法還規(guī)定，管理機構(gòu)有權(quán)進入排放源所在地點或記錄所在地點，可“在合理的時間接觸并復(fù)印各種記錄，視察監(jiān)測設(shè)備或方法，并取樣調(diào)查該企業(yè)排水。” 同時，該法還對違法者規(guī)定了嚴(yán)格的刑事責(zé)任：“故意作虛假記錄、報告、計劃或其他上報或保存文件者，或者故意偽造、破壞、篡改監(jiān)測設(shè)施和方法者，經(jīng)審判會被處以10000美元以下罰金或2年以下監(jiān)禁，或者二者并罰。對于累犯者，處以每違法日20000美元以下罰金或4年以下監(jiān)禁，或者二者并罰”。

（二）建立了企業(yè)員工保護制度，鼓勵員工揭露企業(yè)違法行為

即使通過嚴(yán)厲的刑事責(zé)任，有時也難以保證企業(yè)能真實地申報排污情況。為了彌補該制度的不足，《清潔水法》建立了企業(yè)員工保護制度，鼓勵員工揭露企業(yè)違法行為。該法規(guī)定，不許給予為環(huán)境保護管理機構(gòu)或環(huán)保團體提供企業(yè)違法信息的企業(yè)員工不平等待遇。認(rèn)為自己因此而被企業(yè)解雇或被不平等對待的任何員工，可以在30天內(nèi)向勞工部長申請復(fù)核該解雇行為或指控的不平等待遇。勞工部長若查明違章行為確有發(fā)生，就應(yīng)作出裁定，要求違章行為的一方當(dāng)事人必須采取勞工部長認(rèn)為適當(dāng)?shù)拇_認(rèn)行為停止該違章行為，包括但不限于使該雇員被重新聘用或恢復(fù)原職，并且給予補償。

（三）建立了“按日計罰”的處罰制度和黑名單制度，加大了企業(yè)的違法成本

為了進一步引導(dǎo)與促進企業(yè)自覺遵守環(huán)境法規(guī)，除實現(xiàn)環(huán)境審計政策外，美國水環(huán)境立法還建立了按日計罰的處罰制度和黑名單制度。《清潔水法》規(guī)定，對于因過失而違反排放限額的任何人，可處以每違法日2500美元以上、25000美元以下的罰金；對于故意違法，可處以每違法日5000美元以上、50000美元以下的罰金。按日計罰的處罰制度使違法者不可能因為違法而“獲利”。而黑名單制度的建立，則進一步加大了企業(yè)違反環(huán)境法規(guī)的成本。《清潔水法》規(guī)定，對于已被證明違反清潔水法相關(guān)規(guī)定，并且主觀上存在過錯（包括過失和故意）的人，任何聯(lián)邦機構(gòu)都不得與其簽訂任何協(xié)議以取得貨物、原材料以及服務(wù)。環(huán)保局局長應(yīng)當(dāng)建立向所有的聯(lián)邦機構(gòu)提供對執(zhí)行上述規(guī)定必需的通知程序。上述兩項制度的建立，對于促進企業(yè)自覺守法具有重要意義。

（四）授予環(huán)境管理機構(gòu)廣泛的執(zhí)行權(quán)

即使企業(yè)的環(huán)境違法行為被發(fā)現(xiàn)，法律的執(zhí)行仍然十分耗時費力，并且充滿不確定性。企業(yè)擁有的各項程序性權(quán)利，使得執(zhí)法機關(guān)在承擔(dān)舉證責(zé)任時面臨著高昂的成本。為了推動環(huán)境執(zhí)法，環(huán)境法律為環(huán)境管理機構(gòu)規(guī)定了不同舉證責(zé)任、程序要求和嚴(yán)厲程度的執(zhí)法方案：民事、行政和刑事執(zhí)法。一般而言，對于追究違法者刑事責(zé)任，舉證責(zé)任要求最高、訴訟程序復(fù)雜，但是，處罰力度最大，對違法者可判處監(jiān)禁和刑事罰款。對于故意制造危險犯可處25萬美元以下罰款，或15年以下監(jiān)禁，或二者并處。如違法者系法人，則可處以100萬美元以下罰款。如違法者系累犯，則刑罰幅度應(yīng)在原基礎(chǔ)上翻一番。對于違反行政命令的違法者，環(huán)保局局長可提起民事訴訟以尋求適當(dāng)救濟，包括永久禁令、臨時禁令，并可處于25000美元以下的罰金；也可要求其遵守許可證規(guī)定，并處以行政罰款（分為一級罰款和二級罰款，數(shù)額一般低于民事罰款數(shù)額），前者的程序要求及舉證責(zé)任更為嚴(yán)格。

（五）建立公民訴訟制度，督促企業(yè)和行政機關(guān)履行法定義務(wù)

充分發(fā)揮公民在環(huán)境法律實施中的作用，是保障美國環(huán)境法律成功實施的重要因素之一。根據(jù)《清潔水法》之規(guī)定，任何公民均可以對違法排放污染的企業(yè)提起民事訴訟，要求其遵守法律或追究其法律責(zé)任，或者對環(huán)境行政保護機構(gòu)提起訴訟，要求行政機關(guān)依照環(huán)境法律法規(guī)規(guī)定作為或不作為。為了推動公民訴訟，《清潔水法》還規(guī)定，法院“可以裁定由任何占優(yōu)勢或主要占優(yōu)勢的當(dāng)事人承擔(dān)訴訟費用（包括律師和專家證人的合理費用）。

毫無疑問，美國《清潔水法》是一部較為成功的水環(huán)境保護立法。美國聯(lián)邦《清潔水法》的成功經(jīng)驗可簡單歸納為：立法目標(biāo)具體明確，內(nèi)容詳盡且具有很強可操作性，實施機制科學(xué)、完備等。經(jīng)過30多年的建設(shè)，我國水環(huán)境保護立法體系已基本健全，但是，在制度構(gòu)架、制度的可操作性與科學(xué)性及其實施機制的設(shè)計上仍存在不少問題。借鑒美國《清潔水法》的成功經(jīng)驗，通過制度設(shè)計進一步加大企業(yè)的環(huán)境違法成本，引導(dǎo)與鼓勵企業(yè)自覺守法；建立公民訴訟制度，積極發(fā)揮環(huán)保團體和司法機關(guān)在水環(huán)境保護中的作用等，無疑是我國今后環(huán)境立法中必須予以重視的問題。另外，值得指出的是，美國水環(huán)境保護法律制度之所以取得了巨大的成功，不僅與其較完善的水環(huán)境保護立法有關(guān)，也與其雄厚的各種“社會資本”密切相關(guān)。