阮文杰　李艷娜　奚亞一

摘 要：作為瀆職犯罪的一種，環(huán)境監(jiān)管失職行為的入刑，表明了中國對環(huán)境保護的重視與遠見。自環(huán)境監(jiān)管失職罪從1997年《刑法》修訂入刑適用至今，本罪在司法實踐中，已出現(xiàn)不少法律適用上的困惑與難題亟需妥善解決。主要從環(huán)境監(jiān)管失職罪的實施現(xiàn)狀、存在問題、國外的相關(guān)規(guī)定以及中國所應(yīng)采取的相關(guān)對策為視角，探求針對環(huán)境監(jiān)管失職犯罪實施的完善對策，以期為環(huán)境保護起到加強作用。

關(guān)鍵詞：環(huán)境監(jiān)管失職罪；現(xiàn)狀；入刑標準；措施

中圖分類號：D912.6 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）09-0289-05

一、環(huán)境監(jiān)管失職罪概述

環(huán)境監(jiān)管失職罪是指負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)的國家機關(guān)工作人員嚴重不負責(zé)任，不履行或不認真履行環(huán)境保護監(jiān)管職責(zé)，導(dǎo)致發(fā)生重大環(huán)境污染事故，致使公私財產(chǎn)遭受重大損失或者造成人身傷亡嚴重后果的行為[1]。

新《刑法》第408條規(guī)定，犯有環(huán)境監(jiān)管失職罪的，處三年以下有期徒刑或者拘役”。它是一種國家機關(guān)工作人員的瀆職犯罪，是1997年《刑法》修訂時，從原《刑法》規(guī)定的玩忽職守罪中分離出來單獨規(guī)定的。

長期以來，中國對環(huán)境違法行為追究對象只限于污染企業(yè)的自然人和單位，卻忽視了主管環(huán)境監(jiān)管工作的國家機關(guān)工作人員，在1997年刑法修訂以前，中國對監(jiān)管環(huán)境保護工作的主管人員，追究的責(zé)任也只是限于行政責(zé)任。但是環(huán)境污染后果的嚴重性與對環(huán)境責(zé)任人員尤其是環(huán)境監(jiān)管人員因瀆職所承擔(dān)的環(huán)境行政責(zé)任或者民事責(zé)任已嚴重不成比例。為嚴肅執(zhí)法、督促環(huán)境監(jiān)管人員依法履行其職責(zé)，1997年刑法增加了環(huán)境監(jiān)管失職罪，以發(fā)揮刑法的威懾作用，保護環(huán)境、懲治犯罪。

全國第一起環(huán)境監(jiān)管失職罪的判定發(fā)在2001年，山西省晉城市中級人民法院對一起環(huán)境監(jiān)管失職案件作出終審判決，陽城縣環(huán)保局原局長趙璋信和原副局長趙余庫因犯“ 環(huán)境監(jiān)管失職罪”，分別被判處有期徒刑6 個月和有期徒刑8 個月（緩刑一年）。

該案基本案情：2000 年4 月下旬，東峪莊村發(fā)生村民群體中毒現(xiàn)象。5 月初，陽城縣環(huán)保局對新聯(lián)友化工公司排放廢水取樣監(jiān)測，查明廢水COD 超標，下令該公司停產(chǎn)整頓。中毒事件中共有79 人出現(xiàn)中毒癥狀，先后有49 人住院診治，造成直接經(jīng)濟損失1 472 119.92 元。2000 年5 月4 日，衛(wèi)生部門對這一中毒事件作出了“隱匿性化中毒”的結(jié)論。經(jīng)國家衛(wèi)生部和省衛(wèi)生廳組織專家進行調(diào)查分析，東峪莊村民中毒事件系因東峪莊飲用水源被化學(xué)物污染引起的中毒事件；致病毒物為硫氰酸鹽[2]。事故發(fā)生后，省、市環(huán)境保護部門聯(lián)合組成了污染事故調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)組，投入大力人力進行調(diào)查，調(diào)查結(jié)果認定：東峪莊村民中毒事件是一起重大水污染事故。進過一審、二審審查，最終做出有罪判決。從上述基本案件可以簡單得出環(huán)境監(jiān)管失職罪的主要構(gòu)成要件。

二、環(huán)境監(jiān)管失職罪的構(gòu)成要件

（一）客體要件

本罪侵犯的客體是國家對保護環(huán)境防治污染的管理制度。環(huán)境是人類自身賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。保護環(huán)境是一切單位和每個公民應(yīng)盡的義務(wù)，更是環(huán)境保滬部門及其工作人員的職責(zé)。環(huán)境保護部門的工作人員，因嚴重不負責(zé)任，造成重大環(huán)境污染事故，導(dǎo)致公私財物重大損失或者人員傷亡的，是一種嚴重的瀆職行為，直接危害了環(huán)境保護部門的正常管理活動，因此，必須依法予以刑事制裁[3]。

（二）客觀要件

本罪在客觀表現(xiàn)出了嚴重不負責(zé)任的行為，造成了“重大環(huán)境污染事故”，“公私財產(chǎn)遭受重大損失或者造成人身傷亡嚴重后果”。具體表現(xiàn)為：

第一，環(huán)境監(jiān)管人員具有嚴重不負責(zé)任的行為。不負責(zé)任是指行為人具有國家《環(huán)境保護法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《海洋保護法》等法律及其他有關(guān)法律的相關(guān)規(guī)定的環(huán)境保護部門監(jiān)管人員具有保護環(huán)境的職責(zé)，而不認真履行相關(guān)義務(wù)的行為。

第二，出現(xiàn)了“重大環(huán)境污染事故”、“公私財產(chǎn)遭受重大損失或者造成人身傷亡嚴重后果。本罪是結(jié)果犯，必須以危害后果的發(fā)生作為定罪量刑的法律依據(jù)。根據(jù)1999年9月16日最高人民檢察院發(fā)布實施的《關(guān)于人民檢察院直接受理立案偵查案件立案標準的規(guī)定》（試行）的規(guī)定，涉嫌下列情形之一的環(huán)境監(jiān)管失職行為，應(yīng)予立案：造成直接經(jīng)濟損失30萬元以上的；造成人員死亡1人以上，或者重傷3人以上或者輕傷10人以上的；使一定區(qū)域內(nèi)的居民的身心健康受到嚴重損害的；其他致使公私財產(chǎn)遭受重大損失或者人身傷亡嚴重后果的情形。

第三，環(huán)境監(jiān)管人員的不負責(zé)任的行為與危害后果之間必須具有直接的因果聯(lián)系。

（三）主體要件

本罪主體是特殊主體，即是負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)的國家機關(guān)工作人員。具體是指在國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門、縣級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門從事環(huán)境保護工作的人員，以及在國家海洋行政主管部門、港務(wù)監(jiān)督、漁政漁港監(jiān)督、軍隊環(huán)境保護部門和各級公安、交通、鐵路、民航管理部門中，依照有關(guān)法律的規(guī)定對環(huán)境污染防治實施監(jiān)督管理的人員。此外，縣級以上人民政府的土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利行政主管部門中依照有關(guān)法律的規(guī)定對資源的保護實施監(jiān)督管理的人員，也可以構(gòu)成本罪的主體。負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)的國家機關(guān)，既包括對環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理工作的各級環(huán)境行政主管部門，也包括環(huán)境保護的協(xié)管部門，即依照有關(guān)法律規(guī)定對環(huán)境污染防治實施監(jiān)督管理的其他部門[4]。

以上可見，環(huán)境監(jiān)管失職罪的主體范圍很廣，并不局限于某一環(huán)境保護部門。只要負有對環(huán)境保護的職責(zé)義務(wù)就能夠構(gòu)成本罪主體。

（四）主觀方面特征

本罪的主觀方面包括故意和過失，故意形式主要表現(xiàn)為間接故意，即負有監(jiān)管責(zé)任的義務(wù)人明知或者應(yīng)該知道自己的行為會帶來一定危害后果而放任其發(fā)生，過失即是行為人針對發(fā)生重大環(huán)境污染事故，致使公私財產(chǎn)遭受重大損失或者造成人身傷亡的嚴重后果而言，是應(yīng)當(dāng)預(yù)見卻由于疏忽大意而沒有預(yù)見或者雖然預(yù)見但卻輕信能夠避免，以致發(fā)生了這種嚴重后果。endprint

三、環(huán)境監(jiān)管失職罪的實施現(xiàn)狀

雖然環(huán)境監(jiān)管失職罪在1997年已經(jīng)寫進《刑法》，但是對本罪的實施上，現(xiàn)實的做法有點束之高閣，一直以來以冷條款自居。2001年全國第一次開始實施環(huán)境監(jiān)管失職罪以來，隨著環(huán)境監(jiān)管失職罪的首次運用于，本罪逐漸被運用開來，直至2013年，中國典型的環(huán)境監(jiān)管失職案已有不少個，本文梳理了從北大法寶查找的僅被收錄的三個環(huán)境監(jiān)管失職罪精華案件以及最近的幾個案件，我們可能會發(fā)現(xiàn)某些環(huán)境監(jiān)管失職罪的問題。

從上述案件中可以看出，中國環(huán)境監(jiān)管失職罪適用時反映的幾個問題：

（一）環(huán)境監(jiān)管失職罪的使用主體過窄

從表格中可以看出，被告主體僅局限于環(huán)保官員，而對具有環(huán)境保護職責(zé)的其他部門的行政責(zé)任人員甚至是政府人員的行為則不管不問。從這一現(xiàn)象變相地縮小了環(huán)境監(jiān)管人員的主體范圍，嚴重背離法律的宗旨。中國的政治體制下，一向喜歡把黨員身份作為自己責(zé)任的緩和器，出現(xiàn)責(zé)任首先是黨內(nèi)處分，接著才是行政處分，最后是刑事責(zé)處罰?；蛟S這就是政府官員除了貪污罪外極少涉及到刑事責(zé)任的原因。

（二）環(huán)境監(jiān)管失職罪的處罰力度過輕

從上述內(nèi)容可以看出，中國的環(huán)境監(jiān)管失職罪判處的刑罰都比較輕，不但宣告刑比較輕，實行刑更輕。如上述表格中被判環(huán)境監(jiān)管失職罪的王某，其被判處有期徒刑6個月，但是他同時被宣告緩刑，所以，一般情況下，王某是不會被執(zhí)行有期徒刑的。而接下來的幾個案子，處罰最重是有期徒刑二年6個月，稍微有人表現(xiàn)出良好的認罪態(tài)度，具有自首情節(jié)，就會被判處緩刑。之所以如此，最主要的原因或許就是中國刑法規(guī)定的法定刑罰羈輕?？梢詮纳享摫砀裰锌闯?，環(huán)境監(jiān)管失職罪的最高刑只有三年。

另外，環(huán)境監(jiān)管失職罪處罰較輕還體現(xiàn)在它的立案標準方面。環(huán)境監(jiān)管失職罪作為典型的結(jié)果犯，必須造成重大的環(huán)境污染事故或者造成嚴重公私財產(chǎn)損害。作為一種起訴限制，沒有達到人民檢察院公布的環(huán)境監(jiān)管失職罪的立案標準，很多環(huán)境監(jiān)管人員都合理地置身事外。

（三）環(huán)境監(jiān)管失職罪這一罪名的適用力度不夠大

上述案雖然只是幾個精選的案件，卻具有較好的代表性。據(jù)不完全統(tǒng)計，2003年1月至2008年9月，全國檢察機關(guān)共查辦的環(huán)境瀆職犯罪331人之中，環(huán)境管失職案93人，并逐年呈上升趨勢[8]。值得注意的是，五年之中被判處環(huán)境監(jiān)管失職罪的是93人，扣除不移交起訴的，五年內(nèi)每年就幾個環(huán)境監(jiān)管失職案。所以，由此可見，環(huán)境監(jiān)管失職罪適用頻率之低。

四、法律應(yīng)對

為了更好地貫徹保護環(huán)境政策、做好環(huán)境保護的事前預(yù)防工作與事后懲治工作全方位的威懾環(huán)境犯罪行為人，環(huán)境監(jiān)管失職罪的立法完善與依法實施是我們做好環(huán)境法治的的必備工作。針對上述的環(huán)境監(jiān)管失職罪的實施問題，本文覺得以下對策是有必要實施的。

（一）立法完善環(huán)境監(jiān)管失職罪主體

1.各級地方人民政府

從上文已經(jīng)得知，實踐中，環(huán)境監(jiān)管失職罪的主體只有環(huán)保局官員被適用，但是根據(jù)法律規(guī)定，環(huán)境監(jiān)管失職罪適用于任何跟環(huán)境報護工作有關(guān)的行政官員。所以政府工作人員應(yīng)當(dāng)被納入環(huán)境監(jiān)管失職罪主體范圍。這不僅在理論上是可行的，而且在實踐上必要的。

（1）將地方政府納入環(huán)境監(jiān)管失職罪主體具有法律上的合法性

首先，根據(jù)《刑法》第408 條的規(guī)定，環(huán)境監(jiān)管失職罪是指負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)的國家機關(guān)工作人員嚴重不負責(zé)任，導(dǎo)致發(fā)生重大環(huán)境污染事故，致使公私財產(chǎn)遭受重大損失或者造成人身傷亡的嚴重后果的行為。由此可見，環(huán)境監(jiān)管失職罪的主體是國家機關(guān)工作人員，而不限于環(huán)保部門的工作人員。

根據(jù)中國國家體制，環(huán)保局隸屬于是地方政府，只是環(huán)保局的職能專業(yè)化了。但是環(huán)保局作為政府的專業(yè)化部門行使保護環(huán)境的、治理環(huán)境污染的責(zé)任。但是從邏輯上看來，環(huán)保局的作用就是政府權(quán)力義務(wù)的一部分，所以，各級地方政府官員也是環(huán)境保護的部門，負有環(huán)境保護的義務(wù)，符合環(huán)境監(jiān)管失職罪的主體構(gòu)成要件。

其次，《環(huán)境保護法》第16條規(guī)定，地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量。1996年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護若干問題的決定》規(guī)定，地方各級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)干部不得違反國家有關(guān)建設(shè)項目環(huán)境保護管理法規(guī)，擅自批準建設(shè)未經(jīng)環(huán)境影響評價的項目，凡違反規(guī)定的，必須追究有關(guān)審批機關(guān)和審批人員的責(zé)任[9]。

（2）將地方政府納入環(huán)境監(jiān)管失職罪主體具有事實上的合理性

環(huán)保局或者是其他具有環(huán)境保護職能的部門，都是隸屬于各級地方政府的，都是為了實現(xiàn)地方政府的行政職能的。但是這種隸屬性、這種尷尬的地位使得環(huán)保局人微言輕。很多情況下，當(dāng)?shù)卣疄榱艘M外資增加本地GDP，不惜以環(huán)境利益為代價，即使環(huán)保局的環(huán)評結(jié)果具有現(xiàn)實的危險性性。甚至在某種情況下，政府官員還會充當(dāng)環(huán)保局的說客來發(fā)展經(jīng)濟，提升自己在任期間的業(yè)績。所以在某種情況下，環(huán)境事故的根源不只是環(huán)保局的監(jiān)管不力，某種情況下，是與政府部門分不開的。典型案件就是發(fā)生在去年的云南曲靖鉻渣污染事件中“癌癥村”的出現(xiàn)。

云南曲靖陸良化工企業(yè)要在陸良縣興隆村建廠時，當(dāng)?shù)卣畧?zhí)意堅持引進該化工廠的原意就是為了提升本地經(jīng)濟GDP增長，縣政府領(lǐng)導(dǎo)和縣環(huán)保局副局長親自到到當(dāng)?shù)卣f服村支書，最終造成30多人死于癌癥。不幸的是，當(dāng)?shù)丨h(huán)保局和縣政府領(lǐng)導(dǎo)人都沒有被提起刑事訴訟。在這類案件中，環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的準確性與達標排放是不能保證污染不發(fā)生的，因為環(huán)境污染是一個由量變到質(zhì)變的過程。所以要想真正預(yù)防此類案件的發(fā)生，政府的態(tài)度是很重要的。一旦出了事故，只追究環(huán)保局的責(zé)任是不能從根源上解決問題的。

所以，把環(huán)境監(jiān)管失職罪適用主體延伸到政府領(lǐng)域公務(wù)人員，具有法律上的合法性又具有中國特色下的事實上的合理性。

2.降低環(huán)境監(jiān)管失職罪的立案標準，提高環(huán)境監(jiān)管失職罪的法定刑endprint