□周旭霞

“撤市設(shè)區(qū)”背景下的社會(huì)融入＊
——基于杭州蕭山、余杭的實(shí)證分析

□周旭霞

對(duì)于“撤市設(shè)區(qū)”背景下的社會(huì)融入問題，選取了杭州蕭山、余杭“撤市設(shè)區(qū)”居民社會(huì)融入作為研究對(duì)象，采用問卷調(diào)查與案例相結(jié)合的研究方法，對(duì)“撤市設(shè)區(qū)”后居民社會(huì)融入的現(xiàn)狀進(jìn)行了探討，并分析了“同城同待遇”難以實(shí)現(xiàn)的原因，最后提出“撤市設(shè)區(qū)”社會(huì)融入的建議。

撤市設(shè)區(qū) 社會(huì)融入 蕭山 余杭 杭州

一、引 言

城市的發(fā)展，既依賴于它對(duì)周邊區(qū)域人口和經(jīng)濟(jì)因素的集聚，也依賴于它對(duì)周邊區(qū)域的輻射和擴(kuò)張。行政區(qū)劃作為國(guó)之大政，是一個(gè)國(guó)家地方政府設(shè)置和完善的基礎(chǔ)，本質(zhì)上是國(guó)家權(quán)力再分配的基本形式，是政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、民族、習(xí)俗等各種要素在地域空間上的客觀反映。城市又是公共權(quán)力集聚的空間，所以，行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)城市發(fā)展具有重大的影響和作用，通過行政區(qū)劃的調(diào)整，可以從上層建筑的角度打破城市化的障礙，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。

1990年代中期以來，隨著分權(quán)化、市場(chǎng)化和全球化進(jìn)程的不斷深入，我國(guó)城市也出現(xiàn)了類似于西方國(guó)家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)重構(gòu)——行政區(qū)劃調(diào)整。隨著政府主導(dǎo)型的快速城市化，“撤市（縣）設(shè)區(qū)”行政區(qū)劃調(diào)整較為頻繁（見表1）。

2001年2月2日，經(jīng)國(guó)務(wù)院和浙江省政府批準(zhǔn)，杭州市政府正式對(duì)外宣布，撤銷蕭山市和余杭市，同時(shí)設(shè)立蕭山區(qū)和余杭區(qū)，與杭州市原六個(gè)區(qū)構(gòu)成一個(gè)新杭州。行政區(qū)劃的調(diào)整不僅從根本上解決了杭州市區(qū)的發(fā)展空間問題，極大地增強(qiáng)了杭州作為區(qū)域中心城市的集聚輻射功能，同時(shí)加快了蕭山、余杭從“縣域經(jīng)濟(jì)”向“城市經(jīng)濟(jì)”戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移的步伐，為兩地全面融入杭州都市區(qū)發(fā)展創(chuàng)造了條件。全面融入是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程，十多年過去了，兩地在就業(yè)安置、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、住房補(bǔ)貼政策和公交、公園的特殊人群減免規(guī)定等政策待遇方面尚未完全接軌，生活在蕭山、余杭的市民“同城同待遇”①所謂“同城同待遇”，是指根據(jù)《中共杭州市委、杭州市人民政府關(guān)于加速蕭山余杭區(qū)融入大都市的若干意見》的要求，在就業(yè)安置、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、住房補(bǔ)貼政策和公交、公園對(duì)特殊人群減免規(guī)定等政策待遇方面逐步實(shí)現(xiàn)與杭州老城區(qū)的同城同待遇。的呼聲日益高漲，杭州市政協(xié)委員也提出了《關(guān)于蕭山余杭兩區(qū)和杭州五城區(qū)實(shí)行同城同待遇的建議》的提案。當(dāng)前，杭州正處于“打造東方品質(zhì)之城”的關(guān)鍵時(shí)期，順應(yīng)民意、提高市民滿意度，是構(gòu)建幸福和諧杭州的必然選擇，如何讓蕭山、余杭市民真正融入杭州尤為重要。

表1 我國(guó)縣（市）與市轄區(qū)數(shù)量的變動(dòng)（1995—2012）①資料來源：中國(guó)行政區(qū)劃網(wǎng)。表中統(tǒng)計(jì)的“縣”還包括了自治縣與旗。

二、文獻(xiàn)綜述

社會(huì)融入指不同個(gè)體或群體與某個(gè)群體的內(nèi)聚性（Cohesiveness），表征的是個(gè)體在某個(gè)群體中的參與程度和認(rèn)同程度及群體成員之間相互依賴程度。②SCHWARZWELLER,“H.K.Parental Family Ties and Social Integration of Rural to Urban Migrants,”Journal of Marriage and the Family,1964, 26(4),PP.410-416.③SCOTT,“R.A.Deviance,Sanctions,and Social Integration in Small-Scale Societies,”Social Forces,1976,54(3),PP.604-620.一般認(rèn)為，社會(huì)融入是個(gè)體和個(gè)體之間、不同群體之間或不同文化之間互相配合、互相適應(yīng)的過程，并以構(gòu)筑和諧的社會(huì)為目標(biāo)。④任遠(yuǎn),鄔民樂：《城市流動(dòng)流動(dòng)人口的社會(huì)融合：文獻(xiàn)述評(píng)》，《人口研究》，2006年第3期。社會(huì)融入作為一個(gè)社會(huì)政策概念起源于歐洲學(xué)者對(duì)社會(huì)排斥的研究。由于被社會(huì)排斥群體通常是脆弱群體，又往往是處于社會(huì)的最底層，社會(huì)排斥常常表現(xiàn)為不同階層之間的排斥與疏離以及存在于人與人之間、群體與群體之間的社會(huì)距離。社會(huì)融入理論一般劃分為宏觀、中觀和微觀三個(gè)層次，即社會(huì)融入的宏大敘事、族群模式和心理建構(gòu)。

十多年來，我國(guó)農(nóng)村流入城市的人口規(guī)模龐大，農(nóng)民工群體遷入城市后能否順利實(shí)現(xiàn)社會(huì)融入，關(guān)系著社會(huì)安定與和諧。因而，遷移人口的社會(huì)融入問題引起國(guó)內(nèi)學(xué)者的廣泛重視。

社會(huì)融入是一個(gè)具有多維度的綜合概念。楊菊華以經(jīng)濟(jì)整合、行為適應(yīng)、文化接納和身份認(rèn)同四個(gè)維度為框架，以就業(yè)機(jī)會(huì)、價(jià)值觀念、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、心理距離等具體指標(biāo)為經(jīng)絡(luò)，以就業(yè)現(xiàn)狀、婚育理念、交往模式、身份認(rèn)知等若干變量為血肉，構(gòu)建了農(nóng)村—城鎮(zhèn)流動(dòng)人口在流入地社會(huì)融入的指標(biāo)體系。⑤楊菊華：《流動(dòng)人口在流入地社會(huì)融入的指標(biāo)體系——基于社會(huì)融入理論的進(jìn)一步研究》，《人口與經(jīng)濟(jì)》，2010年第2期。李培林、田豐對(duì)中國(guó)農(nóng)民工社會(huì)融入進(jìn)行了代際比較，研究發(fā)現(xiàn)：新生代農(nóng)民工社會(huì)融入狀況與老一代農(nóng)民工相比并沒有根本差異；影響社會(huì)融入的人力資本因素更顯著地體現(xiàn)在農(nóng)民工的工作技能上；政策制度對(duì)農(nóng)民工社會(huì)融入具有重要影響；農(nóng)民工社會(huì)融入的經(jīng)濟(jì)—社會(huì)—心理—身份四個(gè)層次不存在遞進(jìn)關(guān)系，經(jīng)濟(jì)層次的融入并不必然帶來其他層次的融入。⑥李培林、田豐：《中國(guó)農(nóng)民工社會(huì)融入的代際比較》，《社會(huì)》，2012年第5期。從區(qū)域社會(huì)融入的視角，張文宏、雷開春運(yùn)用2007年上海城市新移民調(diào)查數(shù)據(jù)，對(duì)城市新移民社會(huì)融合的結(jié)構(gòu)及其現(xiàn)狀進(jìn)行了探討。結(jié)果表明，要實(shí)現(xiàn)新移民與本地居民的高度融合，需要新移民、本地居民和政府等多方行動(dòng)者的共同努力。⑦張文宏、雷開春：《城市新移民社會(huì)融合的結(jié)構(gòu)、現(xiàn)狀與影響因素分析》，《社會(huì)學(xué)研究》，2008年第5期。

綜合上述，學(xué)者主要聚焦于農(nóng)民工、新生代農(nóng)民工、農(nóng)民工子女的社會(huì)融入，“撤市設(shè)區(qū)”后的社會(huì)融入研究成果還較為鮮見。本文以社會(huì)融入理論為研究基點(diǎn)，采用問卷調(diào)查法和訪談法對(duì)蕭山、余杭市民融入杭州的現(xiàn)狀進(jìn)行了實(shí)證分析，并提出相關(guān)政策建議。

三、蕭山、余杭“撤市設(shè)區(qū)”的政策效應(yīng)

（一）“撤市設(shè)區(qū)”帶來的發(fā)展成就

“撤市設(shè)區(qū)”行政區(qū)劃的調(diào)整不僅從根本上解決了杭州市區(qū)的發(fā)展空間問題，同時(shí)也極大地增強(qiáng)了杭州作為區(qū)域中心城市的集聚輻射功能，實(shí)現(xiàn)了杭州的大都市之夢(mèng)。

1.對(duì)杭州中心城市的積極作用

“撤市設(shè)區(qū)”擴(kuò)大了杭州城市的發(fā)展空間，優(yōu)化了資源配置，增強(qiáng)了集聚輻射功能，提高了城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力。

（1）提高了杭州城市競(jìng)爭(zhēng)力。行政區(qū)劃調(diào)整為杭州城市發(fā)展贏得了一定的空間，為實(shí)現(xiàn)從西湖時(shí)代向錢塘江時(shí)代空間結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。杭州大都市品牌效應(yīng)彰顯，投資環(huán)境改善，促進(jìn)了都市區(qū)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，如2012年杭州GDP總量為7803.98億元，比2000年增長(zhǎng)了466%，經(jīng)濟(jì)外向度顯著提高，2003年實(shí)際利用外資是2000年的11.51倍。

（2）統(tǒng)籌了都市產(chǎn)業(yè)發(fā)展。杭州自然與人文資源眾多，如何在保護(hù)與發(fā)展中取舍、如何協(xié)調(diào)旅游與工業(yè)的關(guān)系一直是十分棘手的問題。行政區(qū)劃的調(diào)整，為統(tǒng)籌解決杭州大都市區(qū)自然與人文環(huán)境的保護(hù)問題提供了重要保障，也為杭州產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重組提供了寶貴的契機(jī)。第二產(chǎn)業(yè)逐步向下沙城、江南城、臨平城及外圍組團(tuán)轉(zhuǎn)移，主城區(qū)增強(qiáng)了經(jīng)濟(jì)國(guó)際化及綜合服務(wù)功能，發(fā)展成為產(chǎn)業(yè)集聚、輻射和創(chuàng)新中心。

（3）優(yōu)化了城市空間布局。原來杭州市以舊城為核心的團(tuán)塊狀布局，轉(zhuǎn)變?yōu)橐藻X塘江為軸線的跨江、沿江網(wǎng)絡(luò)化組團(tuán)式布局，杭州確立了“城市東擴(kuò)、旅游西進(jìn)、沿江開發(fā)、跨江發(fā)展”的城市建設(shè)目標(biāo)，形成“一主三副、雙軸六大組團(tuán)、六條生態(tài)帶”的開放式空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃藍(lán)圖?！俺肥性O(shè)區(qū)”緩解了主城區(qū)交通等各方面的承載壓力，優(yōu)化了城市空間布局，如蕭山的空港新城和大江東工業(yè)園區(qū)，承接了杭州工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)移和人口轉(zhuǎn)移，減輕了杭州主城區(qū)公共設(shè)施負(fù)荷。

2.對(duì)蕭山、余杭區(qū)的積極作用

區(qū)劃調(diào)整后，蕭山、余杭兩區(qū)的發(fā)展層次和地位得到提升，兩區(qū)的城市化水平逐步提高，城市體系日益合理，城市功能不斷完善。

（1）開始從農(nóng)村到城市的跨越?！俺肥性O(shè)區(qū)”加快了蕭山、余杭從“縣域經(jīng)濟(jì)”向“城市經(jīng)濟(jì)”的轉(zhuǎn)型步伐。投資規(guī)?？涨皵U(kuò)大，從2000年至2012年，蕭山固定資產(chǎn)投資額從101.72億元增長(zhǎng)到616.93億元，增加了6.06倍；余杭的增幅為11.32倍。基礎(chǔ)設(shè)施日益完善，杭州市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也從都市區(qū)的層面進(jìn)行考慮，如地鐵一號(hào)線開通運(yùn)營(yíng)，蕭山、余杭步入“地鐵時(shí)代”。蕭山、余杭積極開展大規(guī)模的道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以接軌中心城區(qū)。非農(nóng)人口迅速增加，2000至2012年，蕭山非農(nóng)人口占比由21.09%上升到42.50%，余杭則從22.52%增加到55.39%。城市發(fā)展日新月異，兩區(qū)堅(jiān)持實(shí)施“城市化引領(lǐng)”戰(zhàn)略，城市框架進(jìn)一步拉開，截止2012年，余杭建城區(qū)面積達(dá)到52.54平方公里，建城區(qū)實(shí)有城市道路面積為675.52萬平方米；2012年蕭山完成基礎(chǔ)設(shè)施投資162.41億元，城市面貌煥然一新。

（2）開始從縣域到都市的轉(zhuǎn)型。蕭山、余杭原來屬于典型的城郊市，主要以農(nóng)村和集鎮(zhèn)地域?yàn)橹?，空間發(fā)展較為散亂。借助區(qū)劃調(diào)整提供的契機(jī)，從縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型為都市經(jīng)濟(jì)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)快速轉(zhuǎn)型，2000年，蕭山一產(chǎn)占比為9.6%，到2012年，下降到3.5%，二產(chǎn)則由55.5%增加到61.4%；余杭一產(chǎn)由2000年的12.8%下降為2012年的5.7%，三產(chǎn)從31.9%上升為43.9%，工業(yè)化城市化主導(dǎo)型的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已經(jīng)形成。對(duì)外貿(mào)易發(fā)展迅速，兩區(qū)出口基本形成了外貿(mào)企業(yè)、外商投資企業(yè)、生產(chǎn)自營(yíng)企業(yè)三路大軍并進(jìn)的多形式、多渠道、多層次的新格局；余杭已與100多個(gè)國(guó)家和地區(qū)建立了貿(mào)易關(guān)系，遍布世界六大洲。利用外資日益擴(kuò)大，到2012年兩區(qū)外資企業(yè)總數(shù)超過千家。

（3）實(shí)現(xiàn)從弱縣到強(qiáng)區(qū)的跨越。蕭山、余杭提升了整體發(fā)展層次，參與更高層面的競(jìng)爭(zhēng)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力快速增加，2012年，蕭山區(qū)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值1611.72億元，是2000年的7.11倍；余杭區(qū)的生產(chǎn)總值也從2000年的137.70億元增加到2012年的834.94億元，增長(zhǎng)了6.06倍。財(cái)政實(shí)力不斷增強(qiáng)，2012年，蕭山區(qū)全年完成財(cái)政總收入230.68億元，是2000年的13.28倍，余杭區(qū)的財(cái)政綜合實(shí)力在全省躍居前列。

3.蕭山、余杭實(shí)現(xiàn)“同城同待遇”的案例

案例1：話費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)“同城同待遇”

2008年7月1日，取消杭州、蕭山、余杭三地互打區(qū)間電話通話費(fèi)，統(tǒng)一執(zhí)行市話費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。區(qū)間通話和區(qū)內(nèi)通話對(duì)應(yīng)著不同的通話資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。杭州主城區(qū)、蕭山、余杭三地固定電話互打一直以來實(shí)行的是區(qū)間通話費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。 [2008]58號(hào)《關(guān)于調(diào)整蕭山、余杭區(qū)固定電話營(yíng)業(yè)區(qū)間通話費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的通知》實(shí)施后，除了取消了區(qū)間通話費(fèi)，蕭山、余杭的用戶，享受中國(guó)電信杭州分公司提供的移機(jī)不改號(hào)、同城辦理業(yè)務(wù)、同城繳費(fèi)等服務(wù)。

案例2：推進(jìn)城鄉(xiāng)公交一體化

公共交通是關(guān)系人民群眾切身利益的重大民生問題，也是推進(jìn)“同城同待遇”中普遍遇到的難題。2008年，杭州市公交集團(tuán)組建了余杭客運(yùn)公交有限公司、蕭山公共交通有限公司，完成了余杭、蕭山與主城區(qū)的公交一體化工作。杭州市主城區(qū)和余杭區(qū)公交實(shí)現(xiàn)一體化經(jīng)營(yíng)，公交IC卡互聯(lián)互通。真正為老百姓出行提供了便利，基本實(shí)現(xiàn)了一體化經(jīng)營(yíng)、同城同待遇。

（二）“撤市設(shè)區(qū)”帶來的問題分析

“撤市設(shè)區(qū)”其根本目的是在城市化過程中更好地利用當(dāng)?shù)氐墓逃邪l(fā)展優(yōu)勢(shì)，釋放地方自然、人文等各類資源的巨大潛力，使之成為本區(qū)域健康發(fā)展的有機(jī)力量?！俺肥性O(shè)區(qū)”為城市發(fā)展拓展優(yōu)化了發(fā)展空間的問題，并通過強(qiáng)制的手段進(jìn)行區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)，大幅度提升了區(qū)域整體發(fā)展層次和水平。但作為一種集權(quán)式的都市區(qū)治理手段，由“撤市設(shè)區(qū)”所造成的問題也極為明顯。

1.對(duì)杭州中心城市的消極影響

（1）城市發(fā)展邊界難以鎖定?！俺肥性O(shè)區(qū)”容易造成城市不斷向外蔓延，城市邊緣區(qū)的大片耕地被侵占，耕地資源大面積銳減。通常以近郊區(qū)最為劇烈，大片農(nóng)田被征用而轉(zhuǎn)為城市用地。

（2）配套設(shè)施政策難以跟進(jìn)。受傳統(tǒng)發(fā)展理念影響及地方財(cái)政限制，我國(guó)“市”級(jí)發(fā)展重點(diǎn)在主城區(qū)，在整個(gè)市級(jí)財(cái)政有限、還不能全面鋪開建設(shè)、“均衡發(fā)展”的情況下，新設(shè)區(qū)很容易成為市級(jí)財(cái)政忽略的對(duì)象。同時(shí)，由于管理權(quán)限上收、自治能力受到限制，利民政策、便民設(shè)施難以跟進(jìn)，新設(shè)區(qū)很有可能成為“沒有父母照顧的孩子”。

（3）城市化的局面難以形成?！俺肥性O(shè)區(qū)”的行政調(diào)整，名義上城區(qū)人口、空間規(guī)模急劇擴(kuò)大，但大面積的城區(qū)內(nèi)仍然是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村人口、農(nóng)村管理體制，這就易形成一種虛假、被動(dòng)的城市化?！班l(xiāng)還是那個(gè)鄉(xiāng)、村還是那個(gè)村”，那么這種僅僅停留在統(tǒng)計(jì)數(shù)字上的、名稱上的“城市化”就是毫無意義的。

2.對(duì)蕭山、余杭區(qū)的影響分析

“撤市設(shè)區(qū)”將行政權(quán)力高度集中，固然可以使得政令暢通，政府權(quán)威得到加強(qiáng)，但也增加了行政干預(yù)，損害地方發(fā)展的積極性、主動(dòng)性和靈活性。

（1）削弱了原行政單元的自主自治能力。區(qū)政府職能是管理區(qū)內(nèi)環(huán)境、設(shè)施、治安和公共福利事業(yè)等，縣或縣級(jí)市自主權(quán)和綜合決策權(quán)比市轄區(qū)要大。行政區(qū)劃調(diào)整后行政級(jí)別提高，部分管理和審批權(quán)限勢(shì)必會(huì)上收，使得原市（縣）級(jí)行政單元失去獨(dú)立的決策權(quán)。

（2）同城而不同待遇的矛盾凸現(xiàn)。蕭山、余杭原屬于縣域經(jīng)濟(jì)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)保障體系不很健全。特別是主城區(qū)到蕭山、余杭兩區(qū)的主要干道、教育、衛(wèi)生、防洪等重大項(xiàng)目建設(shè)相對(duì)滯后，社會(huì)保障不對(duì)接，公交、出租車進(jìn)入主城區(qū)不能享受同城待遇。由于財(cái)政體制與管理權(quán)限的障礙，各利益主體從各自既得利益出發(fā)，給公共服務(wù)設(shè)施的共建共享、特殊需要項(xiàng)目的規(guī)劃建設(shè)帶來了諸多困難。

（3）行政體系不一，易產(chǎn)生管理矛盾。“撤市設(shè)區(qū)”后，形成中心城區(qū)行政區(qū)劃體系“市—區(qū)—街道辦事處—居民委員會(huì)”與新區(qū)“市—區(qū)—鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）—村民委員會(huì)”并存的兩種行政區(qū)劃體系。主城區(qū)與新區(qū)之間，在城市性質(zhì)功能、產(chǎn)業(yè)與就業(yè)結(jié)構(gòu)、土地制度、行政體制等方面，都有很大的差別，如市政府以管轄主城區(qū)功能為主，而新區(qū)作為典型的地域行政區(qū)，其重要職能是對(duì)農(nóng)村的管理。

3.蕭山、余杭“同城同待遇”的期盼要求

2008年，杭州市政協(xié)委員黃炳元、呂勝平、祝騎云等提出了《關(guān)于蕭山余杭兩區(qū)和杭州五城區(qū)實(shí)行同城同待遇的建議》，蕭山、余杭居民“同城同待遇”的呼聲也比較強(qiáng)烈，主要與老城區(qū)存在未接軌的系列待遇問題（見表2）。

表2 全面接軌、基本接軌和未接軌項(xiàng)目梳理①用電價(jià)格、成品油價(jià)格、區(qū)直屬醫(yī)院的藥品招投標(biāo)價(jià)格、九年制義務(wù)教育收費(fèi)、固定電話通話費(fèi)、有線電視價(jià)格、職工基本生活品價(jià)格補(bǔ)貼、液化氣價(jià)格目前都已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了全部接軌。

實(shí)現(xiàn)全面接軌和基本接軌 優(yōu)于老城區(qū) 與老城區(qū)未接軌余杭1、職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)2、農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)3、職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)4、企業(yè)退休人員門診醫(yī)療5、農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)6、城鎮(zhèn)老年居民保障7、工傷保險(xiǎn)8、生育保險(xiǎn)9、失業(yè)保險(xiǎn)10、幫困助學(xué)政策11、住房公積金12、廉租住房13、固定電話通話費(fèi)14、公交一體化1、城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療保險(xiǎn)2、醫(yī)療救助辦法3、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)4、固定電話月租費(fèi)等1、征地農(nóng)轉(zhuǎn)非養(yǎng)老保障2、生均公用經(jīng)費(fèi)3、住房補(bǔ)貼4、經(jīng)濟(jì)適用房5、戶籍遷移政策

四、蕭山、余杭融入杭州的實(shí)證調(diào)研

本文主要采用問卷調(diào)查法和個(gè)案訪談法對(duì)蕭山、余杭市民融入杭州的現(xiàn)狀進(jìn)行實(shí)證分析。

（一）蕭山、余杭社會(huì)融入的問卷調(diào)查

調(diào)研問卷發(fā)放分兩個(gè)時(shí)間段進(jìn)行，一是2012年9月至11月期間；另一個(gè)是2013年5月至7月期間。共發(fā)放問卷650份，回收497份，實(shí)際問卷有效率為76.46%。問卷是隨機(jī)發(fā)放，地點(diǎn)集中于蕭山、余杭和杭州主城區(qū)，發(fā)放的對(duì)象含蓋杭州主城區(qū)居民、蕭山居民、余杭居民和在三地的外來務(wù)工人員。由于樣本不多，問卷調(diào)查對(duì)年齡結(jié)構(gòu)、性別比例、學(xué)歷、個(gè)人年收入、職業(yè)等基礎(chǔ)信息沒有細(xì)分。

在問卷調(diào)研部分，將影響蕭山、余杭融入杭州的因素分為文化融入、地域融入、地位融入、群體融入和職業(yè)融入五個(gè)方面（見表3）。

表3 蕭山、余杭社會(huì)融入評(píng)估統(tǒng)計(jì)

（1）文化融入。文化融入從“喜歡xx的風(fēng)俗習(xí)慣”和“經(jīng)常與xx的親朋好友走動(dòng)”兩方面進(jìn)行評(píng)估。從“喜歡xx的風(fēng)俗習(xí)慣”來看，有11%的蕭山居民、17%的余杭居民喜歡杭州風(fēng)俗習(xí)慣，但主城區(qū)居民分別只有5%和8%的人喜歡蕭山和余杭的風(fēng)俗習(xí)慣。蕭山居民、余杭居民很認(rèn)同本地的風(fēng)俗習(xí)慣，但對(duì)彼此的風(fēng)俗習(xí)慣認(rèn)可度并不高。從接受價(jià)值方面來看，有超過一半的蕭山、余杭居民會(huì)與杭州居民交往，但總的來說，三地居民與本地居民的交往明顯多于異地。當(dāng)然，這種現(xiàn)象與交通、親朋好友所在地等因素有關(guān)，同時(shí)也表明三地居民對(duì)本地文化認(rèn)同有固化傾向。

（2）地域融入。地域融合方面主要表現(xiàn)為“期望子女在xx發(fā)展”和“有在xx添置房產(chǎn)”兩方面。從表3中可以看到，有78%的被訪蕭山居民、65%的被訪余杭居民“期望子女在杭州（或其他國(guó)家、大城市）發(fā)展”，但“期望子女在蕭山、余杭發(fā)展”的被訪杭州居民幾乎為零，反映出人往高處走的思想。在自己未來的定居打算上，被訪杭州居民中，23%的有在余杭添置房產(chǎn)的意愿，打算在蕭山添置房產(chǎn)的只有1%。而考慮在杭州（或其他大城市）添置房產(chǎn)的蕭山、余杭居民均超過一半，表明融入杭州的意愿較強(qiáng)。

（3）地位融入。在進(jìn)行問卷調(diào)查時(shí)將在大都市社會(huì)綜合地位分為“較高”、“中層”、“較低”三個(gè)層次。表3中列出了居民地位認(rèn)同的分布情況。認(rèn)同為“較高”的只有2%，且均為杭州居民；有65%的杭州居民認(rèn)為自己屬于“中層”，而蕭山、余杭居民的地位認(rèn)同“中層”的分別只有25%、18%；歸類為“較低”的蕭山、余杭居民均超過了七成。

（4）群體融入。群體認(rèn)同的測(cè)量上采用的是自我歸類的方法，從表3中三大群體認(rèn)同分布狀況可以看出，只有21%的蕭山居民認(rèn)同自己是“杭州人”，余杭居民的認(rèn)同感稍微強(qiáng)一點(diǎn)，比蕭山居民高出3點(diǎn)5個(gè)百分點(diǎn)。超過五成的蕭山、余杭居民堅(jiān)持自己是“蕭山（余杭）人”，將自己和杭州人劃分開來。由此可以看出，兩地居民對(duì)大都市的歸屬感還不強(qiáng)，群體融合度并不高。

（5）職業(yè)融入。本研究中職業(yè)認(rèn)同的測(cè)量上只采用了一個(gè)問題，即職業(yè)滿意度。蕭山居民“對(duì)職業(yè)的滿意度較高”的最多，達(dá)到23%；有56%的杭州居民對(duì)職業(yè)滿意度持中等態(tài)度；“對(duì)職業(yè)的滿意度較低”的是余杭居民，占39%。蕭山、余杭居民職業(yè)滿意度普遍處于中等偏上，這個(gè)結(jié)果與杭州居民差異不大。

（二）蕭山、余杭社會(huì)融入的個(gè)案訪談

本課題選取了6個(gè)訪談個(gè)案，對(duì)象包括2名蕭山籍、2名余杭籍、1名老杭州人和1名新杭州人。被訪者身份有普通保安、農(nóng)民、教師、公務(wù)人員等。

訪談個(gè)案1：余杭人，男，47歲，民營(yíng)企業(yè)主

我自己在辦個(gè)小廠，余杭這十多年發(fā)展快，杭州畢竟大家都知道，我們做銷售時(shí)這個(gè)名字比余杭管用。不過蕭山人比余杭人精明，得到的比余杭人多。當(dāng)初的蕭山機(jī)場(chǎng)原本選址余杭（方山到吳山），蕭山人腦子聰明，土地白給，結(jié)果機(jī)場(chǎng)就選址在蕭山了。是不是杭州人，每個(gè)人看法不同，我和一些朋友，把房子買在杭州，小孩初中、高中都在杭州讀的，不買房還只能在臨平讀。余杭有錢的話，福利可以比杭州搞得更好，關(guān)鍵還是經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

點(diǎn)評(píng)：品牌效應(yīng)很重要。經(jīng)濟(jì)實(shí)力是福利的基礎(chǔ)。

訪談個(gè)案2：余杭閑林人，女，68歲，在家務(wù)農(nóng)

我在家種點(diǎn)菜，前幾年也到廠里上班，現(xiàn)在不去了。杭州人、余杭人對(duì)我來說，一樣的，不過年輕人喜歡做杭州人?，F(xiàn)在公交車比以前多了很多，十分方便。

點(diǎn)評(píng)：好一個(gè)“年輕人喜歡做杭州人”?！俺肥校h）設(shè)區(qū)”符合年輕人的意愿，也符合時(shí)代的潮流。

訪談個(gè)案3：蕭山人，男，15歲，初中學(xué)生

我們老師上課經(jīng)常講杭州的學(xué)校怎么怎么樣，杭州的重點(diǎn)高中怎么怎么樣。中考我們考蕭山一中、二中，但還是希望能讓我們考杭州的高中，考杭二中、考學(xué)軍中學(xué)。

點(diǎn)評(píng)：同一個(gè)城市，孩子總希望有同樣的機(jī)會(huì)。

訪談個(gè)案4：蕭山人，男，49歲，公務(wù)人員

我認(rèn)為蕭山、余杭“撤市（縣）設(shè)區(qū)”后，發(fā)展是非常明顯的。一是增強(qiáng)了心理預(yù)期。杭州城市名聲、品牌效應(yīng)延伸到蕭山、余杭。蕭山、余杭交通更加便捷，環(huán)境更加優(yōu)美。人們紛紛看好大都市，對(duì)杭州的發(fā)展前景充滿信心。二是樹立了嶄新形象。區(qū)劃調(diào)整后，蕭山、余杭都在緊鑼密鼓地按照新的城市規(guī)模加快進(jìn)行規(guī)劃和建設(shè)，拉開了新一輪城市建設(shè)的大框架和主骨架，展示出大力推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化、城市現(xiàn)代化的蓬勃生機(jī)。三是隨著城市硬件向近郊的延伸和城市文明向近郊的輻射，區(qū)劃調(diào)整還帶來了人們思想觀念的深刻變化，昔日的鄉(xiāng)下人變成了城里人，農(nóng)民逐步成了市民，人的精神境界得到了升華，自豪感油然而生?！巴峭觥毙枰o政府一定的時(shí)間。

點(diǎn)評(píng)：實(shí)現(xiàn)“同城同待遇”只是時(shí)間問題?！俺肥性O(shè)區(qū)”讓鄉(xiāng)下人變成了城里人，讓農(nóng)民逐步成了市民，提升了人的精神境界，這可是巨大的社會(huì)進(jìn)步。

訪談個(gè)案5：杭州人，女，52歲，大學(xué)教師

杭州人真應(yīng)該感謝余杭、蕭山，否則，杭州的房?jī)r(jià)真不知漲到什么價(jià)格了。我住在城西，十多年來，城西生活配套已經(jīng)比較成熟。外地務(wù)工人員也很多，大家對(duì)籍貫不是很在意。不過，既然是同一個(gè)城市，還是要盡量公平。

點(diǎn)評(píng)：公平永遠(yuǎn)不能忽視。

訪談個(gè)案6：新杭州人，男，34歲，公司職員

我老家貴州，因?yàn)樵诤贾萆系拇髮W(xué)，很喜歡這個(gè)“人間天堂”?，F(xiàn)在城西一家電腦公司上班，平時(shí)倒也從沒關(guān)心蕭山、余杭和杭州的關(guān)系。前兩年看中了余杭閑林的一個(gè)樓盤，樓盤價(jià)格比較合適，而且和工作單位之間交通也比較便利。我的公積金一直交在省公積金中心，可聽朋友說，如果是省公積金，購買余杭樓盤申請(qǐng)不到公積金貸款，最后也賴得煩，就放棄買那個(gè)樓盤的房子。不過，倒是想過，都一個(gè)城市了，還不“直線接軌”？

點(diǎn)評(píng)：在浙江省和杭州市公積金管理中心繳存公積金的市民買余杭、蕭山的房子，在政策上是允許申請(qǐng)公積金貸款的。但在貸款額度上，要執(zhí)行當(dāng)?shù)卣撸瑯拥睦U存額，能申請(qǐng)到的貸款額度要低于杭州市。

調(diào)研結(jié)果顯示，蕭山、余杭“撤市設(shè)區(qū)”后能較好融入杭州，但社會(huì)融合度還有待提高。

五、推進(jìn)蕭山、余杭融入杭州的政策建議

（一）實(shí)現(xiàn)社會(huì)融入的三方策略

社會(huì)融入理解為兩種取向：一是把社會(huì)融入理解為人與社會(huì)的和諧狀態(tài)，可稱為社會(huì)融入狀態(tài)；二是把社會(huì)融入理解為實(shí)現(xiàn)人與社會(huì)和諧的過程，可稱為社會(huì)融入過程。社會(huì)融入不僅包括流動(dòng)人口的主動(dòng)融入，也包括流入地對(duì)流動(dòng)人口的接納。蕭山、余杭完全融入杭州，不僅僅是蕭山、余杭人完全適應(yīng)同化杭州，同時(shí)也是主城區(qū)市民接納和接受蕭山、余杭人，達(dá)到兩者和諧的過程?；谏鲜霈F(xiàn)狀，本文對(duì)政府部門、蕭山余杭居民群體、杭州居民群體提出如下建議：

1.給政府部門的建議

健全完善政策，繼續(xù)提高蕭山余杭居民的社會(huì)保障權(quán)利，促進(jìn)福利統(tǒng)一；鼓勵(lì)各地方部門積極開展地方文化活動(dòng)，比如：開展社會(huì)文藝匯演，棋牌競(jìng)技活動(dòng)，郊游等。加強(qiáng)蕭山、余杭居民群體和杭州居民之間的交集，引導(dǎo)蕭山、余杭群體融入杭州生活；弘揚(yáng)團(tuán)結(jié)友愛的良好傳統(tǒng)，鼓勵(lì)電視臺(tái)等新聞媒體發(fā)掘和報(bào)道正面案例，發(fā)揮正能量，從心理層面上淡化隔閡。

2.給蕭山、余杭居民的建議

主動(dòng)融入勝過被動(dòng)接受。應(yīng)主動(dòng)融入杭州大都市生活，從心理上放下排斥感，主動(dòng)接受，才能更好融入；樹立正確的交際態(tài)度，不驕不躁，不卑不亢，相互尊重；堅(jiān)持學(xué)習(xí)，提高自身文化素養(yǎng)，堅(jiān)持自力更生，發(fā)揮群體的正能量。

3.給杭州居民的建議

樹立正確的交際態(tài)度，不因杭州人的身份而對(duì)蕭山、余杭居民產(chǎn)生偏見。杭州大都市的和諧不只是蕭山、余杭居民單方，還有本地居民對(duì)待蕭山、余杭居民的態(tài)度與觀念；發(fā)揮主人翁的作用，予人玫瑰，積極幫助在生活上存在困難的蕭山、余杭群體，營(yíng)造和諧的人文氛圍。

（二）實(shí)現(xiàn)完全融入的體制改革

要實(shí)現(xiàn)“同城同待遇”，關(guān)鍵在于政策因地制宜、量體裁衣，突破財(cái)政體制上的融入障礙。

1.建立財(cái)政體制改革的目標(biāo)

合理劃分政府各層級(jí)事權(quán)與支出責(zé)任，妥善處理原“省管縣”財(cái)政體制遺留下來的利益調(diào)整可能出現(xiàn)的新問題，達(dá)到市級(jí)政府管理層次與管理幅度動(dòng)態(tài)平衡，把“同城同待遇”作為行政體制和財(cái)政管理體制改革的“急先鋒”，理順市、區(qū)政府行政和財(cái)政關(guān)系，均衡蕭山、余杭兩區(qū)政府財(cái)權(quán)和事權(quán)，合理配置區(qū)財(cái)政能力，形成包括完善的稅收政策、科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付制度、規(guī)范的收入支出責(zé)任在內(nèi)的，科學(xué)化、精細(xì)化，有利于實(shí)現(xiàn)蕭山、余杭“同城同待遇”的公共服務(wù)均等化供給的財(cái)政體系。

2.確立財(cái)政體制改革的原則

（1）與轉(zhuǎn)變政府職能相結(jié)合。用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理念，重新定位市、區(qū)兩級(jí)政府理應(yīng)承擔(dān)的事權(quán)，重新劃分各級(jí)政府的支出責(zé)任。構(gòu)建以公共產(chǎn)品供給為目的，促進(jìn)公共服務(wù)均等化的地方公共財(cái)政體系。

（2）處理好各方利益重新調(diào)整。市級(jí)政府應(yīng)準(zhǔn)確度量對(duì)區(qū)級(jí)政府的約束尺度；制定激勵(lì)約束機(jī)制，消除區(qū)級(jí)政府對(duì)改革可能采取的抵觸情緒；區(qū)級(jí)政府應(yīng)增強(qiáng)管理與服務(wù)能力。

（3）促進(jìn)各城區(qū)發(fā)展橫向均衡。市級(jí)政府應(yīng)集中財(cái)力向經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的城區(qū)傾斜，增強(qiáng)弱區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增加收入的能力，提高弱區(qū)公共產(chǎn)品的供給水平，以達(dá)到縮小新舊城區(qū)的橫向財(cái)力差距，為全市新舊城區(qū)公共產(chǎn)品供給均等化、實(shí)現(xiàn)“同城同待遇”創(chuàng)造條件。

3.探索財(cái)政體制改革的路徑

（1）科學(xué)界定市、區(qū)政府間事權(quán)關(guān)系，構(gòu)建明晰的事權(quán)財(cái)權(quán)關(guān)系。蕭山、余杭兩區(qū)事權(quán)重心下移而財(cái)權(quán)重心上移，使兩權(quán)更加缺乏呼應(yīng)，基層困難加重。事權(quán)分工要確保市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政的主要職能轉(zhuǎn)移到積極消除新舊城區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)的保障差異，提高市、區(qū)兩級(jí)政府的事權(quán)運(yùn)行效率上來。

（2）著力改進(jìn)不同支付渠道，提供公共財(cái)政均衡保障。建議加大“因素法”為主要方式的均等化轉(zhuǎn)移支付的力度，建立以一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為重點(diǎn)、有條件轉(zhuǎn)移支付相配合、特殊專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為補(bǔ)充的復(fù)合型轉(zhuǎn)移支付體系，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，增加“三農(nóng)”投入和改善民生支出的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，切實(shí)減輕兩區(qū)財(cái)政負(fù)擔(dān)，確保兩區(qū)基本公共產(chǎn)品和服務(wù)均等化提供。

（3）設(shè)立“新天堂”公共服務(wù)建設(shè)基金，助推兩區(qū)實(shí)現(xiàn)“同城同待遇”。除政府投資外，若能將閑散民間資本，以及國(guó)內(nèi)外其他地區(qū)有增值愿望的資金引導(dǎo)為直接投資，設(shè)立“新天堂”公共服務(wù)建設(shè)基金不失為一個(gè)最具優(yōu)勢(shì)的選擇。其優(yōu)勢(shì)在于減輕地方財(cái)政的壓力。

（4）強(qiáng)化兩區(qū)財(cái)政預(yù)算管理，提高財(cái)政資金運(yùn)作效能，完善財(cái)政管理的激勵(lì)約束機(jī)制。新一輪財(cái)政體制應(yīng)按照《預(yù)算法》等規(guī)定，制定和完善蕭山、余杭兩區(qū)財(cái)政預(yù)算管理制度，加強(qiáng)制度建設(shè)和基礎(chǔ)管理，建立健全體制運(yùn)行保障機(jī)制。預(yù)算管理堅(jiān)持量人為出、統(tǒng)籌兼顧、突出重點(diǎn)的原則。優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)資金監(jiān)管，不斷提高財(cái)政資金使用效率，防止資金浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)城區(qū)內(nèi)自主發(fā)展和自求平衡。

（三）實(shí)現(xiàn)完全融入的機(jī)制創(chuàng)新

在現(xiàn)行的體制下，通過機(jī)制創(chuàng)新助推蕭山、余杭的完全融入。

1.都市協(xié)調(diào)整合的總體策略

（1）理念——由被動(dòng)融入到目標(biāo)導(dǎo)向。市政府應(yīng)通過示范導(dǎo)向、規(guī)劃導(dǎo)向、政策導(dǎo)向、服務(wù)導(dǎo)向、重大活動(dòng)導(dǎo)向及輿論導(dǎo)向等來不斷加深人們對(duì)“杭州大都市”理念的理解，建立起各方都能認(rèn)同的目標(biāo)，讓群眾在各個(gè)層面上切實(shí)感受到大都市的價(jià)值與實(shí)惠，實(shí)現(xiàn)雙向互動(dòng)、共生共贏。

（2）方向——由空間擴(kuò)張到內(nèi)涵提升。杭州在大都市框架初步形成之后，亟待全方位整合與內(nèi)涵提升。必須優(yōu)化杭州大都市區(qū)空間結(jié)構(gòu)形態(tài)，明確各區(qū)功能定位與布局，加快合理的產(chǎn)業(yè)分工，妥善保護(hù)自然與人文資源，解決和處理好各種管理體制和政策性因素的阻礙，形成良好的區(qū)域協(xié)作機(jī)制，促成蕭山區(qū)、余杭區(qū)與主城區(qū)從多元磨合到整合一體。

（3）模式——由權(quán)利博弈到分權(quán)管治。伴隨著政治與經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深入，政府更多的是充當(dāng)城市公共物品的提供者和調(diào)節(jié)者，而非社會(huì)經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)者。其協(xié)調(diào)機(jī)制、手段、組織方式也必須與時(shí)俱進(jìn)，不斷創(chuàng)新。杭州各級(jí)政府應(yīng)掙脫權(quán)力博弈與利益爭(zhēng)奪的狹隘立場(chǎng)與思維的束縛，積極探索合理分權(quán)、利益共享、遵循法制、順應(yīng)市場(chǎng)、協(xié)調(diào)融合、效能并存的新都市管治架構(gòu)。

（4）途徑——由局部突破到系統(tǒng)創(chuàng)新。杭州都市協(xié)調(diào)整合進(jìn)程應(yīng)堅(jiān)持全局利益與局部利益相統(tǒng)一、穩(wěn)定性和靈活性相結(jié)合、合理性和可行性相銜接，力求在保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)、較快發(fā)展的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)最佳的社會(huì)、環(huán)境、文化耦合。在重大管理權(quán)限調(diào)整、區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制及平臺(tái)構(gòu)筑、產(chǎn)業(yè)協(xié)作分工、重要公共設(shè)施布局、基礎(chǔ)設(shè)施共建共享、同城同待遇等方面取得突破；同時(shí)，應(yīng)加快制度創(chuàng)新，系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)政府職能、地方財(cái)政稅收體制、地方政府績(jī)效考核體制、都市管治模式等的重大變革。

2.都市協(xié)調(diào)整合的機(jī)制創(chuàng)新

（1）把握政策的對(duì)接。行政級(jí)別的改變，給區(qū)域帶來了不安定因素，影響行政干部的積極性，加劇上下層級(jí)之間權(quán)利博弈。需要政府將“利民、惠民”政策放在首位的同時(shí)，充分考慮干部和民眾在生活上、情感上的過渡。

（2）充分挖掘資源優(yōu)勢(shì)。蕭山、余杭與杭州市區(qū)相比擁有環(huán)境、空間資源等方面的優(yōu)勢(shì)，在充分挖掘資源優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，避免為爭(zhēng)取盡快啟動(dòng)地區(qū)的開發(fā)而以犧牲環(huán)境、品質(zhì)為代價(jià)的開發(fā)行為。增進(jìn)公眾在城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、管理上的知情權(quán)、參與權(quán)和管理權(quán)，廣泛吸引公眾參與現(xiàn)代城鄉(xiāng)管理。

（3）加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌理念日漸深入人心，縮小城鄉(xiāng)生活水平差距、合理轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力是杭州市政府的首要任務(wù)。余杭區(qū)農(nóng)業(yè)人口、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)比例仍相當(dāng)大，應(yīng)引導(dǎo)分散農(nóng)戶從小規(guī)模生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)楹献骰⑵髽I(yè)化的“基地+農(nóng)戶+公司”的社會(huì)化大生產(chǎn)，建立農(nóng)業(yè)特色基地、農(nóng)業(yè)科技園區(qū)。依據(jù)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)效應(yīng)，在中心村建立農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)藏和粗加工點(diǎn)，轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化。

責(zé)任編輯：孫艷蘭

＊本文系浙江社科規(guī)劃課題“財(cái)政科技投入產(chǎn)出效應(yīng)及優(yōu)化研究”（13NDJC02YBM）和2012年杭州市發(fā)改委委托課題“突破蕭山、余杭融入杭州的體制機(jī)制障礙研究”的階段性成果。

作者周旭霞，女，杭州市社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所研究員（杭州 310006）。