閔行區(qū)人大工作研究會(huì)

督辦好代表書(shū)面意見(jiàn)是保障代表權(quán)利、激發(fā)代表履職積極性的重要因素，也是增強(qiáng)人大工作實(shí)效、推動(dòng)解決人民群眾切身利益問(wèn)題的一個(gè)重要抓手。近年來(lái)，如何有效辦理好代表書(shū)面意見(jiàn)，越來(lái)越受到各級(jí)人大及人大代表的關(guān)注。本文試圖以閔行區(qū)的代表書(shū)面意見(jiàn)辦理工作為樣本，對(duì)代表書(shū)面意見(jiàn)辦理過(guò)程中存在的問(wèn)題及其原因進(jìn)行分析，并提出可行性建議，為普遍提升這項(xiàng)工作的水平和成效提供參考。

一、當(dāng)前代表書(shū)面意見(jiàn)辦理過(guò)程中存在的主要問(wèn)題及原因分析

當(dāng)前，在代表書(shū)面意見(jiàn)辦理過(guò)程中，普遍存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：一是辦理過(guò)程不規(guī)范，工作不到位；二是辦理實(shí)效不明顯；三是辦理工作呈現(xiàn)出碎片化和隨意性的特點(diǎn)；四是督辦效果不佳。

這些問(wèn)題的產(chǎn)生，既有客觀條件的限制，也有承辦單位主觀方面的問(wèn)題，同時(shí)還有外部監(jiān)督方面的因素。

（一）客觀因素

一是代表書(shū)面意見(jiàn)本身的質(zhì)量問(wèn)題。從當(dāng)前的情況來(lái)看，書(shū)面意見(jiàn)質(zhì)量參差不齊。書(shū)寫(xiě)不規(guī)范，表述不清楚，意見(jiàn)建議不具體、不可行等問(wèn)題普遍存在，影響了書(shū)面意見(jiàn)的解決率。

二是資金問(wèn)題。不少書(shū)面意見(jiàn)的辦理都涉及到財(cái)政資金的支出，如代表普遍反映的道路交通問(wèn)題等。這些問(wèn)題，由于財(cái)政資金短缺，或者當(dāng)年沒(méi)有預(yù)算等，年內(nèi)或短期內(nèi)難以解決。

三是權(quán)限問(wèn)題。一些意見(jiàn)涉及法律法規(guī)的修改完善，或者屬于市級(jí)層面解決的問(wèn)題，區(qū)政府及其職能部門在客觀上難以解決。

四是問(wèn)題本身的復(fù)雜性。如一些歷史遺留問(wèn)題，以及群租、社會(huì)治安、教育質(zhì)量等方面的問(wèn)題，產(chǎn)生的原因比較復(fù)雜，解決的難度非常大，承辦部門往往只能留作參考。

五是缺乏具體明確的制度規(guī)范。首先，對(duì)書(shū)面意見(jiàn)辦理階段的具體工作，如部門之間的協(xié)調(diào)、所需資金如何解決、與代表的溝通反饋、責(zé)任追究等都缺乏規(guī)范性要求。不僅法律沒(méi)有規(guī)定，市、區(qū)兩級(jí)人大、政府也均無(wú)明確規(guī)定。其次，對(duì)辦理質(zhì)量的好壞，缺乏具體明確的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

（二）主觀因素

一是由于信息不對(duì)稱，意見(jiàn)是否解決很大程度上取決于承辦部門的主觀意愿和責(zé)任感。書(shū)面意見(jiàn)是應(yīng)該“解決”還是“留作參考”，沒(méi)有具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)，承辦部門的自由裁量權(quán)很大。而且存在信息不對(duì)稱，選民和代表可能只了解問(wèn)題的表面現(xiàn)象，對(duì)于問(wèn)題的根本原因、解決問(wèn)題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)等信息往往由承辦部門、科室甚至個(gè)人壟斷，形成外行監(jiān)督內(nèi)行的局面。信息不對(duì)稱不僅發(fā)生在人大和政府、代表和政府之間，甚至發(fā)生在政府系統(tǒng)內(nèi)部，科長(zhǎng)敷衍局長(zhǎng)、局長(zhǎng)敷衍區(qū)長(zhǎng)，會(huì)辦敷衍主辦，委辦局敷衍區(qū)府辦的情況也都一定程度存在。

二是決策與執(zhí)行的一體化，導(dǎo)致承辦部門趨易避難。目前的辦理體制下，絕大部分書(shū)面意見(jiàn)的主辦部門既是決策部門也是將來(lái)的執(zhí)行部門，甚至于決策者和執(zhí)行者是同一科室、同一個(gè)經(jīng)辦人。因此其在決策時(shí)，必然更多地考慮執(zhí)行的難易程度，只要執(zhí)行的困難較大，他們決策時(shí)自然傾向于“留作參考”。

三是問(wèn)責(zé)和激勵(lì)機(jī)制不完善。目前代表書(shū)面意見(jiàn)的辦理質(zhì)量對(duì)承辦部門、領(lǐng)導(dǎo)、經(jīng)辦人的利益不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。雖然有考核機(jī)制，但僅僅考核答復(fù)階段的工作，真正決定辦理成效的執(zhí)行階段工作還沒(méi)有納入。

（三）外部監(jiān)督方面的因素

外部監(jiān)督主要是指區(qū)人大常委會(huì)對(duì)代表書(shū)面意見(jiàn)的督辦。從以往的情況來(lái)看，影響督辦效果的因素主要有以下幾個(gè)方面。

一是督辦工作的目標(biāo)不夠明確。比如，哪些書(shū)面意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)解決，其判斷標(biāo)準(zhǔn)或篩選機(jī)制是什么？督辦工作應(yīng)注重對(duì)程序的監(jiān)督還是對(duì)結(jié)果的監(jiān)督？督辦的重點(diǎn)是什么，如何確定督辦重點(diǎn)？督辦是否有定性或定量目標(biāo)？等等。在督辦過(guò)程中都不是很明確。

二是監(jiān)督能力不足。由于書(shū)面意見(jiàn)數(shù)量較多，督辦工作的人手和時(shí)間有限，目前人大對(duì)相關(guān)信息的收集和處理是較為粗糙的。同時(shí)，督辦工作要求督辦人員對(duì)相關(guān)部門的工作有相當(dāng)大程度的了解，并能夠判斷其工作質(zhì)量和過(guò)失所在。但人大有時(shí)即便調(diào)查后，也無(wú)法判斷承辦部門是否有過(guò)失，因?yàn)樵S多問(wèn)題具有專業(yè)性，或者是歷史遺留問(wèn)題，情況錯(cuò)綜復(fù)雜，因此督辦的結(jié)果往往是不了了之。

三是督辦機(jī)制不健全。代表如果對(duì)承辦部門的態(tài)度、答復(fù)或辦理結(jié)果不滿意的，通過(guò)什么途徑及時(shí)獲得支持？對(duì)于代表和承辦部門，或者區(qū)人大常委會(huì)、代表和承辦部門之間認(rèn)識(shí)不一致的意見(jiàn)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)什么方式解決？都沒(méi)有明確規(guī)范。在監(jiān)督手段上，監(jiān)督的剛性和權(quán)威需要進(jìn)一步提升。在監(jiān)督力量的整合方面，主要是以人事代表工委為主，其他工作機(jī)構(gòu)、代表組的力量沒(méi)有得到有效整合和利用。

三、關(guān)于提高代表書(shū)面意見(jiàn)辦理實(shí)效的思考與建議

（一）把好書(shū)面意見(jiàn)的入口關(guān)

書(shū)面意見(jiàn)的質(zhì)量與整個(gè)辦理工作的實(shí)效密切相關(guān)。建議采取幾個(gè)方面的具體措施，把好書(shū)面意見(jiàn)入口關(guān)。一是可以進(jìn)一步完善書(shū)面意見(jiàn)撰寫(xiě)指南和規(guī)范，讓代表明確書(shū)面意見(jiàn)的具體要求和提交程序。二是要加強(qiáng)對(duì)代表的服務(wù)保障，代表提交書(shū)面意見(jiàn)前，可以委托代表組工作人員或選區(qū)內(nèi)基層組織進(jìn)行調(diào)查，以確保書(shū)面意見(jiàn)所反映內(nèi)容的客觀真實(shí)。三是可以建立代表組合議制，代表提交書(shū)面意見(jiàn)前，先在代表組進(jìn)行集體討論，以集思廣益，避免隨意性。四是區(qū)人大常委會(huì)可以探索對(duì)提交的代表書(shū)面意見(jiàn)進(jìn)行初步審查，對(duì)于形式或內(nèi)容上存在欠缺或疑問(wèn)的書(shū)面意見(jiàn)，建議代表進(jìn)行修改或主動(dòng)撤回。

（二）推動(dòng)政府完善書(shū)面意見(jiàn)辦理機(jī)制

一是要完善辦理規(guī)范。第一，書(shū)面意見(jiàn)的答復(fù)和結(jié)案報(bào)告應(yīng)當(dāng)由主要負(fù)責(zé)人簽字，以示負(fù)責(zé)。第二，凡是答復(fù)“計(jì)劃解決”和“留作參考”的書(shū)面意見(jiàn)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)承辦部門的專題會(huì)議討論，做到?jīng)Q策與執(zhí)行適度分離。第三，各承辦部門應(yīng)根據(jù)區(qū)人大常委會(huì)和區(qū)政府有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本部門實(shí)際制訂或完善書(shū)面意見(jiàn)辦理的具體流程和規(guī)范要求。

二是要加大協(xié)調(diào)力度。代表書(shū)面意見(jiàn)涉及跨部門的綜合性問(wèn)題越來(lái)越多，辦理過(guò)程中協(xié)調(diào)難度加大。區(qū)政府應(yīng)進(jìn)一步完善協(xié)調(diào)機(jī)制，提高內(nèi)部協(xié)調(diào)能力，以有效推進(jìn)跨部門意見(jiàn)的辦理。

三是要加大考核力度。要建立關(guān)于代表書(shū)面意見(jiàn)辦理的考核制度和問(wèn)責(zé)制度。同時(shí)，各部門內(nèi)部應(yīng)建立或完善代表書(shū)面意見(jiàn)辦理的考核和激勵(lì)機(jī)制。

（三）改進(jìn)書(shū)面意見(jiàn)督辦機(jī)制

一是要明確督辦重點(diǎn)。當(dāng)前，人大還沒(méi)有足夠的力量對(duì)每件書(shū)面意見(jiàn)進(jìn)行跟蹤督辦。建議選擇以下幾類書(shū)面意見(jiàn)作為督辦重點(diǎn)：（1）代表對(duì)答復(fù)或辦理結(jié)果不滿意的；（2）連續(xù)兩年以上提出的書(shū)面意見(jiàn)；（3）多名代表同時(shí)提出內(nèi)容類似的書(shū)面意見(jiàn)；（4）區(qū)人大常委會(huì)認(rèn)為群眾反響強(qiáng)烈，需要重點(diǎn)督辦的書(shū)面意見(jiàn)。其次，區(qū)人大常委會(huì)每年可以選擇一到兩個(gè)承辦部門，對(duì)其辦理工作進(jìn)行專門檢查和評(píng)估，督促其提高認(rèn)識(shí)、完善制度，提高辦理質(zhì)量。

二是要整合督辦力量。首先，要鼓勵(lì)代表本人進(jìn)行跟蹤監(jiān)督。其次，要整合區(qū)人大常委會(huì)各工作機(jī)構(gòu)的力量。每個(gè)工委每年要承擔(dān)部分書(shū)面意見(jiàn)的督辦任務(wù)，把書(shū)面意見(jiàn)督辦和其他監(jiān)督工作有機(jī)結(jié)合起來(lái)。第三，要發(fā)揮好代表組的作用。對(duì)一些在一定區(qū)域范圍內(nèi)影響較大的書(shū)面意見(jiàn)，代表組可以采取專題視察或調(diào)研，以及同承辦部門專題溝通的方式進(jìn)行督辦。這樣既有利于推進(jìn)書(shū)面意見(jiàn)的督辦，也有利于豐富代表小組的活動(dòng)形式和內(nèi)容。

三是要完善調(diào)查和協(xié)調(diào)機(jī)制。代表對(duì)答復(fù)結(jié)果不滿意的，承辦部門應(yīng)當(dāng)專門研究分析，并向代表說(shuō)明原因。如果代表仍然不滿意，人大常委會(huì)相關(guān)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)介入并啟動(dòng)調(diào)查程序，分別聽(tīng)取承辦部門和代表本人的意見(jiàn)，了解不滿意的原因，并進(jìn)行協(xié)調(diào)。區(qū)人大常委會(huì)相關(guān)工作機(jī)構(gòu)無(wú)法協(xié)調(diào)解決的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)常委會(huì)主任會(huì)議討論，并將討論結(jié)果向區(qū)政府反饋，建議區(qū)政府辦公會(huì)議專題研究。

四是要綜合運(yùn)用多種監(jiān)督手段。第一，可以通過(guò)座談會(huì)或個(gè)別走訪，聽(tīng)取代表和承辦部門的意見(jiàn)，以了解相關(guān)情況。第二，可以由區(qū)人大常委會(huì)相關(guān)工作機(jī)構(gòu)或代表組對(duì)書(shū)面意見(jiàn)落實(shí)情況組織專題視察和評(píng)議。第三，區(qū)人大常委會(huì)可以就某個(gè)部門或某件書(shū)面意見(jiàn)的辦理情況進(jìn)行專門調(diào)查和溝通。第四，區(qū)人大常委會(huì)主任會(huì)議可以專門聽(tīng)取某個(gè)部門或重點(diǎn)意見(jiàn)辦理情況的報(bào)告。第五，區(qū)人大常委會(huì)會(huì)議在審議相關(guān)報(bào)告時(shí)，可以更多地安排專題詢問(wèn)。第六，舉行公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，利用第三方的力量來(lái)推動(dòng)書(shū)面意見(jiàn)的辦理。第七，對(duì)于辦理工作存在嚴(yán)重問(wèn)題的部門可以啟動(dòng)質(zhì)詢等剛性監(jiān)督手段。

五是要提高書(shū)面意見(jiàn)辦理工作的透明度?？梢蕴剿髟囆袝?shū)面意見(jiàn)內(nèi)容和答復(fù)、辦理結(jié)果在選區(qū)公開(kāi)的做法，讓選民監(jiān)督代表的履職行為和承辦部門的工作。也可以探索在網(wǎng)上把代表書(shū)面意見(jiàn)的提交、答復(fù)、落實(shí)內(nèi)容全程公開(kāi)的做法，提高人大和政府工作的透明度。