賈 晶

(武漢商學院 機電工程與汽車服務學院，湖北 武漢 430056)

市民化趨勢下農(nóng)民工住房制度改革和政策研究

賈 晶

(武漢商學院 機電工程與汽車服務學院，湖北 武漢 430056)

本文通過分析進城農(nóng)民工市民化趨勢下的居住狀況，梳理住房制度發(fā)展和政策調(diào)控成效，提出住房制度改革對策：消除制度性障礙，大力推進公共住房體系建設，規(guī)劃“城中村”發(fā)展，完善住房保障資金政策，促進城鎮(zhèn)化均衡發(fā)展。

農(nóng)民工；市民化；住房制度改革

城鎮(zhèn)化的過程就是農(nóng)村人口向城市遷移的過程。1978 年至2012年是我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的時期，2012 年全國城鎮(zhèn)化率達到 52.57%。在當今中國，“人人享有適當?shù)淖》俊背蔀槊恳粦艏彝サ膲粝牒蛫^斗目標。但是農(nóng)民工數(shù)量眾多，其居住問題十分突出，城鎮(zhèn)住房制度和政策并沒有把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)住房體系和保障范圍內(nèi)?！熬诱哂衅湮荨笔寝r(nóng)民工市民化的落腳點，是社會公平的保證。解決農(nóng)民工的城市住房問題，使他們能夠穩(wěn)定長久地居住在城市，有利于為城市經(jīng)濟和文化建設提供保障，有利于帶動建筑業(yè)及相關(guān)行業(yè)的發(fā)展。

一、農(nóng)民工市民化受到住房問題阻礙

1.農(nóng)民工市民化促進了城鎮(zhèn)化進程

城市化是一個國家社會經(jīng)濟發(fā)展到一定程度而必然出現(xiàn)的歷史發(fā)展階段。按照美國地理學家諾瑟姆(Ray. M. Northam)提出的“諾瑟姆曲線”，城鎮(zhèn)化率在 30%～70% 的區(qū)間是快速發(fā)展的階段，中國目前仍然處在這個階段，預計未來幾年我國城鎮(zhèn)化率將每年提高0.8%～1%。保守估計，未來20到30年，中國新增城鎮(zhèn)人口約為2～3億，其中大部分是進城的農(nóng)民工。中國社科院《中國城鎮(zhèn)化質(zhì)量綜合評價報告》(2013)提出，今后我國將實現(xiàn)從低成本推進的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式向落實基本公共服務的質(zhì)量型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，推動農(nóng)民工融入城市，這是下一階段城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點內(nèi)容。

2.農(nóng)民工市民化受到住房問題阻礙

過去十年，中國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展以及人口激增產(chǎn)生了巨大的住房需求。城鎮(zhèn)住房建設與城鎮(zhèn)化水平之間存在著明顯的正相關(guān)關(guān)系，根據(jù)2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報顯示 ，全國居住在城鎮(zhèn)的人口為66557萬人，占總?cè)丝诘?9.68%，同2000年第五次全國人口普查相比，城鎮(zhèn)人口比重上升13.46個百分點?！俺擎?zhèn)化進程對擴大內(nèi)需影響”課題組對我國城鎮(zhèn)化率和城鎮(zhèn)人口進行了預測，分別按城鎮(zhèn)化率年均增長1%和 1.2%預測了2020年需要增加住宅面積分別為 42142.9萬平方米和 49135.6萬平方米。

高房價導致低收入農(nóng)民工群體住房困難。中國指數(shù)研究院發(fā)布《2013年12月中國房地產(chǎn)指數(shù)系統(tǒng)百城價格指數(shù)報告》顯示，2013年12月全國100個城市(新建)住宅平均價格為10833元/平方米，環(huán)比11月上漲0.70%，2013年國家統(tǒng)計局公布的我國外出打工的農(nóng)民工月收入2290元，房價遠遠超出農(nóng)民工群體的承受能力。由于城市化進程的加快，人口在市場經(jīng)濟規(guī)律主導資源配置的背景下高度、過快地集中于城鎮(zhèn)，不斷加速對城鎮(zhèn)用地和住房供應的巨大需求。由于城鎮(zhèn)土地資源的稀缺性，住房供給短期內(nèi)跟不上住房需求增長速度，城鎮(zhèn)住房供求失衡，推動土地價格和住房價格上漲，超越了低收入農(nóng)民工住房支付能力。

二、農(nóng)民工居住狀況分析

1.我國農(nóng)民工居住來源

我國農(nóng)民工居住條件整體較差，房屋供應不足，居住位置偏僻、環(huán)境差。國家統(tǒng)計局發(fā)布的2012年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告顯示，我國農(nóng)民工總數(shù)達到26261萬人。在農(nóng)民工居住情況方面，外出農(nóng)民工仍是以雇主或單位提供住宿為主，真正能夠在城市購買房子的農(nóng)民工是少數(shù)。一般農(nóng)民工的住房主要有以下幾種來源：工棚、集體宿舍、出租房、親戚朋友的家(見表1)。

表1 2012年中國農(nóng)民工居住來源情況統(tǒng)計 (數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局)

報告指出，近幾年外出農(nóng)民工居住情況呈現(xiàn)出與他人合租住房比重上升、獨立租賃住房比重下降的趨勢；另外，在務工地自購房比重下降、外地就業(yè)回家居住比重上升。與上年相比，由雇主或單位提供免費住宿的比重下降了0.4個百分點；不提供住宿但有住房補貼的比重提高了0.4個百分點(見表2)。

表2 2012年農(nóng)民工居住補貼情況統(tǒng)計(數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局)

2.農(nóng)民工的居住條件和空間分布

農(nóng)民工住房的獲得途徑單一，主要來源于市場，這導致農(nóng)民工住房條件差、居住擁擠和居住隔離等問題產(chǎn)生，負面影響顯著。由于農(nóng)民工的聚居，城鄉(xiāng)結(jié)合部很容易成為“貧民窟”，從而影響到人們生活的安全[1]。

農(nóng)民工居住區(qū)郊區(qū)化趨勢明顯，大都分布在城鎮(zhèn)邊緣地帶或者城鄉(xiāng)結(jié)合部，交通便利、基本生活功能俱全，社會管理松散，有大量廉價出租的房屋。一般農(nóng)民工集聚區(qū)主要包括四大類：(1)單位宿舍。大多數(shù)農(nóng)民工在制造業(yè)、建筑業(yè)等行業(yè)工作，很多都居住在企業(yè)宿舍或工棚里；(2)規(guī)?；鈦砣丝诩蹍^(qū)。多由政府建造，有相對有力的政府干預和管理；(3)農(nóng)村在集體建設用地上面向農(nóng)民工建造的集中式住宅。多在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或市郊，村集體參與管理，基礎(chǔ)設施可能相對落后，治安、消防、社區(qū)環(huán)境等問題突出；(4)“城中村”。城鎮(zhèn)農(nóng)民在自己的宅基地上建造的出租屋，農(nóng)民工的空間集聚密度提高，珠三角地區(qū)和長三角地區(qū)的城中村現(xiàn)象都屬于這種類型[2]。

三、我國住房制度發(fā)展歷程和政策調(diào)控成效

1.住房市場化改革探索和推進階段(1979-1993年)

1978年9月，鄧小平同志指出：“解決住房問題的政策能不能路子寬些，譬如允許私人建房或者私建公助，分期付，把私人手中的錢動員出來?！编囆∑酵镜闹v話打破了原有福利住房制度的傳統(tǒng)，為城鎮(zhèn)住房制度改革提供了基本思路。1986年，我國深入推進城鎮(zhèn)住房制度改革，成立了住房改革專門機構(gòu)，指導全國各地住房改革。1991年，國家提出合作建房、加快公房出售等多種改革思路，并強調(diào)通過住房制度改革緩解城鎮(zhèn)居民住房緊張，改善住房條件，逐歩實行住房商品化，形成了租售并舉的綜合措施思路[3]。

2.城鎮(zhèn)住房制度改革深化階段(1994-1997年)

1994年，國家發(fā)布了《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，明確了我國住房制度改革的目的及內(nèi)容，即“建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的新的城鎮(zhèn)住房制度，實現(xiàn)住房商品化、社會化；加快住房建設，改善居住條件，滿足城鎮(zhèn)居民不斷增長的住房需求”。我國住房改革方向的政策思路是建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的住房制度；在住房保障方面，將經(jīng)濟適用房建設提上日程，明確保障對象為城鎮(zhèn)中低收入群體，并提出在全國建立住房公積金制度等配套措施。

3.全面實行住房分配貨幣化階段(1998-2002年)

1998年，國務院發(fā)布的《關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革 加快住房建設的通知》確定了我國深化城鎮(zhèn)住房制度改革的總體目標：“停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化；建立和完善以經(jīng)濟適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應體系；發(fā)展住房金融，培育和規(guī)范住房交易市場?！?998年下半年開始停止住房實物分配，住房福利分配制度正式終結(jié)，宣告了住房全面貨幣化時代的到來。

4.加強宏觀調(diào)控、建立與強化住房保障制度階段(2003年至今)

2003年，國務院發(fā)布《國務院關(guān)于進一歩深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》，我國房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展進入快車道。但與此同時，房價的過快上漲超過了城鎮(zhèn)居民收入水平及購買力。2005年3月，國務院提出了八項措施平穩(wěn)房地產(chǎn)市場，調(diào)解住房市場供需平衡，抑制投資性住房，滿足居民基本住房需求，對住房投機嚴厲打擊。2007年8月，國務院發(fā)布的《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》中提出加快建設廉租住房，建立符合各收入階層的住房供應體系，宏觀調(diào)控重心轉(zhuǎn)移到對低收入家庭住房問題的解決上。2011年9月發(fā)布的《國務院辦公廳關(guān)于保障性安居工程建設和管理的指導意見》確立我國“十二五”期間住房建設重心為“加快住房保障市場發(fā)展，實現(xiàn)建成保障性住房3600萬套的目標”。

綜上所述，我國逐步建立起了以商品房為主的住房供應體系，房地產(chǎn)業(yè)成為支柱性產(chǎn)業(yè)，住房保障制度基本建立。住房和城鄉(xiāng)建設部數(shù)據(jù)顯示，我國城市人均住宅面積已經(jīng)從1978年的6.7平方米提高至目前30平方米以上。同時，不合理消費使得住房投機盛行，供應結(jié)構(gòu)失衡使得住房矛盾加劇，住房制度改革的重心發(fā)生轉(zhuǎn)移，這意味著我國住房保障制度實施階段的全面到來。

四、農(nóng)民工住房制度改革

住房是居民遮風避雨的物質(zhì)空間，決定城市居民的生活環(huán)境和社會交往空間，為社會民眾獲得各種城市資源、積累人力資本和社會資本、融入城市主流社會提供機會?，F(xiàn)階段，農(nóng)民工聚居區(qū)的基礎(chǔ)設施和公共服務上的缺位是農(nóng)民工群體福利水平低下和人力資本積累緩慢的重要原因。

1.消除制度性障礙，使農(nóng)民工在城市安居樂業(yè)

我國長期實行城鄉(xiāng)分割的二元制度，各級政府壟斷了農(nóng)村集體土地的征收和城市建設用地的供應，從而切斷了農(nóng)民宅基地和住房向城市流動的渠道。而城市住房也無法回流到農(nóng)村，這樣就形成了分割的城鄉(xiāng)二元住房體系[4]。政府應消除針對農(nóng)民工的各項制度性障礙，加快戶籍制度、土地制度、社會保障制度改革，保護農(nóng)民工的合法權(quán)益，給予農(nóng)民工平等的市民待遇，為農(nóng)民工順利融入城市提供基本的制度環(huán)境[5]。

2.大力發(fā)展國家公共住房體系建設

目前我國政府提供的公共住房主要包括經(jīng)濟適用房、廉租房、公共租賃住房等，而經(jīng)濟適用房和廉租房由于戶籍等各方面條件限制，都把農(nóng)民工排除在外。政府應承擔為中低收入農(nóng)民工家庭提供住房保障的職能和責任，提供公共服務和政策調(diào)控，以彌補市場的缺陷，并全面負責住房制度制定和政策規(guī)劃；建立以公共租賃房為主要保障的農(nóng)民工住房保障體系，完善住房保障制度。將公共住房建設與城市發(fā)展規(guī)劃結(jié)合，保障公共住房的質(zhì)量，避免公共住房演化成“貧民窟”。公共租賃住房要面向城鎮(zhèn)中等偏低收入住房困難家庭、新就業(yè)無房職工和在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來務工人員，解決進城農(nóng)民工群體住房困難。公共租賃住房的產(chǎn)權(quán)所有性質(zhì)是由政府或公共機構(gòu)擁有，個人沒有所有權(quán)。公共租賃住房的租用家庭用相對低于市場同等租用價格或者以承租家庭承受得起的比較優(yōu)惠的價格租用，獲得一定時間期限的居住權(quán)。所以從短期來看，公租房(如農(nóng)民工公寓)比較適合向非特別困難農(nóng)民工家庭出租居住[6]

3.妥善規(guī)劃“城中村”的發(fā)展

“城中村”與城鄉(xiāng)結(jié)合部房租房價低、交通便利，是農(nóng)民工在城市長期生活的一個重要選擇。實際上，流入城市的農(nóng)民工多數(shù)缺乏教育培訓和謀生技術(shù)，很難馬上獲得穩(wěn)定的工作和收入，只好聚集在“城中村”，因此，“城中村”的存在一定程度上是具有積極意義的。目前我國大部分城市提供給農(nóng)民工等低收入群體的公共租賃住房十分有限，而“城中村”廉價的房屋租金和便利的交通為農(nóng)民工提供了一個在城市中的基本棲身地。農(nóng)民工如因“城中村”改造而失去廉價的住房，無異于被驅(qū)逐，這不僅無法從根本上解決農(nóng)民工的居住問題，也不利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟的發(fā)展[7]。

目前我國“城中村”的治理和改造要避免單純從改善城市形象角度出發(fā)，急于實施大規(guī)模的“城中村”改造，而應好好規(guī)劃，充分考慮農(nóng)民工的居住需求，降低居住成本。要考慮城中村在吸納進城農(nóng)民工方面的獨特優(yōu)勢，將不同層面、不同類型的農(nóng)民工住房納入城中村改造規(guī)劃、設計和實施的全過程，切實為當?shù)剞r(nóng)民工提供住房保障，而不是通過大規(guī)模的拆遷將農(nóng)民工從“城中村”排除出去。

4.完善農(nóng)民工住房保障資金政策

公共住房資金的短缺是公共住房問題的核心原因。我國政府并沒有把住房保障清晰地納入公共財政體系，從而使其缺乏穩(wěn)定的資金渠道。第一，地方財政要將廉租住房保障資金納入年度預算安排。第二，適當提高土地出讓凈收益用于保障性住房保障資金的比例。第三，政府可以利用資本市場籌集住房保障資金，如發(fā)行債券，為保障性住房建設進行融資。第四，推動稅收制度改革。目前我國房地產(chǎn)領(lǐng)域稅收是“重流轉(zhuǎn)，輕保有”，推行保有環(huán)節(jié)的房產(chǎn)稅，使地方政府有穩(wěn)定的財政收入來源，降低“土地財政”的沖動，拿出更多的土地用于保障性住房。總之，政府應通過安排一定的財政資金支持住房保障，運用多種政策手段給予低收入群體不同的保障支持力度，幫助低收入群體獲得基本的住房，以實現(xiàn)“居者有其屋”。

5.促進城市化均衡發(fā)展，加快中小城鎮(zhèn)建設

我國農(nóng)民工住房問題存在很大的地區(qū)差異性。由于經(jīng)濟發(fā)展水平呈現(xiàn)較大的差距，東部城市產(chǎn)業(yè)聚集，大量農(nóng)民工涌入東部城市，人多地少的矛盾更加突出，城市住房價格快速上漲，農(nóng)民工住房問題更加嚴重。國家人口計生委發(fā)布的《中國流動人口發(fā)展報告2010》顯示向東部沿海地區(qū)人口聚集的趨勢有所弱化，出現(xiàn)了以省會城市為中心的流動態(tài)勢。企業(yè)也將向勞動力成本低的地區(qū)轉(zhuǎn)移，如富士康科技集團大規(guī)模遷往內(nèi)地。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移能引導人口遷移到中西部地區(qū)，有效緩解農(nóng)民工住房問題。在中小城鎮(zhèn)，農(nóng)民工本地就業(yè)將大幅降低住房成本，提高居住質(zhì)量。政府可以因勢利導，主動引導產(chǎn)業(yè)從發(fā)達地區(qū)向欠發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移，加快中小城鎮(zhèn)建設，讓更多農(nóng)民工離土不離鄉(xiāng)，更好地解決農(nóng)民工的住房問題，達到縮小差距、促進全國城市化均衡發(fā)展的效果[7]。

[1]龔迪.城市化進程中“農(nóng)民工”的住房問題探討——基于社會公平的角度[J].理論與當代，2011(7).

[2]丁成日，邱愛軍，王瑾.中國快速城市化時期農(nóng)民工住房類型及其評價[J].城市發(fā)展研究，2011(6).

[3]趙建福.公平視角下我國住房制度改革創(chuàng)新研究[D].武漢：華中師范大學，2012.

[4]呂萍，丁富軍，馬異觀.快速城鎮(zhèn)化過程中我國的住房政策[J].中國軟科學，2010(8).

[5]李晶.“農(nóng)民工”住房問題及市民化發(fā)展趨勢下的住房政策調(diào)研[J].現(xiàn)代經(jīng)濟探討，2008(9).

[6]張國勝，王征.農(nóng)民工市民化的城市住房政策研究——基于國別經(jīng)驗的比較[J].中國軟科學，2007(12).

[7]成德寧.我國進城農(nóng)民工的居住問題及其解決思路[J].中國人口資源與環(huán)境，2008(4).

2014-01-08

武漢商學院校級科研規(guī)劃項目(2013G002)。

賈 晶(1983- )，女，湖北武漢人，武漢商學院機電工程與汽車服務學院講師，華中科技大學博士研究生，從事房地產(chǎn)管理研究。

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2095-7602(2014)02-0038-04