田浩辰

摘 要：主要是在城鄉(xiāng)一體化的大背景下，通過文獻(xiàn)檢索中一些理論性的依據(jù)的閱讀，得出農(nóng)村宅基地退出的必要性，通過對蘇州、嘉興、南京進(jìn)行一系列的實(shí)地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)宅基地退出中集中出現(xiàn)的社會(huì)保障制度問題和補(bǔ)償制度問題，并以經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展與宅基地退出之間的關(guān)系分析，制度機(jī)制分析和供需關(guān)系分析。最終針對推進(jìn)宅基地退出提出三條對策：政府加大政策性資金投入，完善宅基地退出的配套措施，建立以農(nóng)民為本的補(bǔ)償安置模式。

關(guān)鍵詞：宅基地退出；社會(huì)保障；補(bǔ)償制度；經(jīng)濟(jì)角度

中圖分類號(hào)：F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）10-0029-02

一、宅基地退出的重要性以及相關(guān)理論研究探索

目前在中國村莊建設(shè)用地中有80%以上的住宅用地，但是在這其中宅基地閑置面積高達(dá)10%～15%。以南京市為例來看，常年從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)力不足30萬人，僅占全市200多萬農(nóng)村人口的15%，農(nóng)村人口的大量流失造成村莊人走屋空、外實(shí)內(nèi)虛的現(xiàn)象特別嚴(yán)重，進(jìn)而表現(xiàn)為南京市老五縣人均宅基地面積高達(dá)167平方米，是城市居民住房面積的5倍，嚴(yán)重浪費(fèi)土地資源。因此將宅基地進(jìn)行有效合理的退出成為了城鄉(xiāng)一體化的先決條件。

近年來，各地都在積極探索農(nóng)村閑置宅基地有償退出機(jī)制和途徑，有效促進(jìn)了農(nóng)村土地向規(guī)模集中，提升了土地利用效率。當(dāng)前，已有文獻(xiàn)對土地可持續(xù)開發(fā)問題，村落廢棄后的土地利用整理，農(nóng)村宅基地拓展的驅(qū)動(dòng)力，農(nóng)村土地開發(fā)利用及其實(shí)證分析，合理統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃，注重地方政府科學(xué)決策對有效管理農(nóng)村宅基地拓展的重要性等進(jìn)行了大量研究。國內(nèi)學(xué)者意識(shí)到農(nóng)村土地退出改革的重要性，認(rèn)為建立激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制為核心的農(nóng)村土地退出機(jī)制，是解決中國當(dāng)前農(nóng)村宅基地利用存在問題的有效途徑。學(xué)者們從分析農(nóng)村宅基地和宅基地退出的障礙入手，揭示農(nóng)村土地退出難的原因，總結(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村土地退出的實(shí)踐，初步建立了農(nóng)村土地退出機(jī)制的構(gòu)想。

二、宅基地退出問題的集中體現(xiàn)

在各地進(jìn)行的宅基地退出探索和實(shí)踐中，以成都市對集體土地“確權(quán)發(fā)證”，實(shí)現(xiàn)“還權(quán)賦能”的實(shí)踐，以及蘇州市的“三置換”、“三集中”，嘉興市的“兩分兩換”這三例相對比較典型，因此調(diào)查組以蘇嘉兩地為例進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研。調(diào)查結(jié)果顯示宅基地退出的主要阻礙問題為社會(huì)保障制度和補(bǔ)償制度。

（一）社會(huì)保障制度

根據(jù)兩地260份問卷的調(diào)查數(shù)據(jù)中約有70%的農(nóng)民對退出以后的社會(huì)保障制度方面出現(xiàn)否定。生活費(fèi)用方面，通過走訪我們發(fā)現(xiàn)，許多農(nóng)戶覺得進(jìn)入城鎮(zhèn)以后食物來源由原來的自給自足變成了購買方式，無疑是加大了生活的壓力，而搬至城鎮(zhèn)以后許多農(nóng)戶遠(yuǎn)離了自己的農(nóng)田，這使得每日的工作強(qiáng)度也有所增加。保險(xiǎn)方面，我們主要是以農(nóng)民對于新型農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)方面入手。首先在問及新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)時(shí)，大部分農(nóng)戶表示不甚了解，甚至出現(xiàn)了根本不知道的情況，足見宣傳工作開展不到位；其次農(nóng)戶不信任政府，對于政府提出的新型醫(yī)療保險(xiǎn)政策持猶豫甚至否定的態(tài)度；最后新型農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)是為了防止農(nóng)民因病返鄉(xiāng)、因病致貧，只能保障到村民的部分生活，對于推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，消除二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)只是一個(gè)輔助。

（二）補(bǔ)償制度

目前現(xiàn)行的宅基地退出補(bǔ)償制度主要是貨幣補(bǔ)償和安置補(bǔ)償，但是并沒有明確的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際情況中往往存在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，引發(fā)農(nóng)民生存危機(jī)。根據(jù)現(xiàn)行土地的補(bǔ)償原則，遵循“使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平”的目的，但是并沒有考慮到農(nóng)民退出宅基地進(jìn)入城鎮(zhèn)的過渡階段。以南京市溧水縣為例，該地進(jìn)行的宅基地退出政策為以貨幣方式退出，再由村民自行購買新住村民小區(qū)房屋，而貨幣補(bǔ)償具體數(shù)額是由法律或地方政府制定的，在當(dāng)?shù)卮迕癯霈F(xiàn)了舊房拆干凈、新房買不起的無奈現(xiàn)象。再以嘉興余新鎮(zhèn)為例，當(dāng)?shù)卦S多農(nóng)戶反映原來在農(nóng)村宅基地中建設(shè)比較好，住房面積多的有400平方米，少的也有200平方米，退出宅基地以后，由于城市小區(qū)居民樓的限制，最多的一戶房子只有135平方米，相比較以前的住房存在很大的局限性，同時(shí)由于退出以后再次搬入新住處有一段時(shí)間落差，使得退出實(shí)驗(yàn)點(diǎn)出出現(xiàn)了舊房已拆、新房未建的尷尬局面。因此合理補(bǔ)償制度的建立成為了宅基地退出最頭疼的問題。

三、以經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析宅基地退出中存在的問題

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展與宅基地退出之間的關(guān)系

土地作為生產(chǎn)性要素，對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有巨大的作用，它是各類生產(chǎn)活動(dòng)進(jìn)行的基礎(chǔ)物質(zhì)條件，因而土地開發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在有相互制約、相互推動(dòng)的關(guān)系，農(nóng)村宅基地作為土地中閑置的一大塊，成為了土地開發(fā)的首要問題，這一經(jīng)濟(jì)學(xué)的宏觀分析決定了農(nóng)村宅基地退出的歷史必然性。農(nóng)村宅基地退出以后所產(chǎn)生的土地被集約利用，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展，根據(jù)馬斯洛的需求理論，此時(shí)人類需求層次也開始向較高層次發(fā)生需求轉(zhuǎn)變，要求住到更加舒適的房子里去，而此時(shí)該地區(qū)就會(huì)開始向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施完善工作傾斜。

（二）制度機(jī)制分析

經(jīng)濟(jì)增長帶來制度性服務(wù)供求變動(dòng)，因此會(huì)產(chǎn)生新的制度并以此為創(chuàng)始來捕捉在新制度下的獲利機(jī)會(huì)，所以社會(huì)發(fā)展必然會(huì)帶來社會(huì)制度的變遷，由此新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)運(yùn)而生，就是用主流經(jīng)濟(jì)學(xué)方法研究制度經(jīng)濟(jì)學(xué)，在打破制度均衡的條件下，為獲得潛在利潤而開創(chuàng)新的制度。該種分析方法中主要是強(qiáng)制性和誘致性兩類方法。誘致性制度變遷是指人們?yōu)闋幦～@利機(jī)會(huì)自發(fā)倡導(dǎo)和組織實(shí)施對現(xiàn)行制度安排的變更或替代，是自下而上的；強(qiáng)制性制度變遷是由政府命令和法律引入和實(shí)行，是自上而下的。

中國正處在全面建設(shè)小康社會(huì)、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的重要轉(zhuǎn)型時(shí)期，本質(zhì)上講就是一個(gè)制度變遷的過程，而其中宅基地退出制度作為一種新制度的產(chǎn)生非常適合應(yīng)用制度分析的方法。目前來看中國宅基地退出政策主要是強(qiáng)制性的制度變遷，要是想要產(chǎn)生誘致性制度變遷就要求制度變遷存在潛在收益，這樣代表微觀經(jīng)濟(jì)主體的農(nóng)民就會(huì)產(chǎn)生制度需要，就會(huì)主動(dòng)去進(jìn)行宅基地的退出，也就是說想要宅基地退出順利進(jìn)行就必須要求農(nóng)民對宅基地退出的制度有制度需求。endprint

（三）供需關(guān)系

首先分析保障制度的問題。生活基本費(fèi)用方面，由于農(nóng)村是糧食等生活基本物質(zhì)的生產(chǎn)地，屬于供過于求，相反城鎮(zhèn)的狀態(tài)為供不應(yīng)求，因此就出現(xiàn)了城市的生活費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村的現(xiàn)象，這在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中是農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民的一個(gè)不可消除的影響因素，只能通過基本生活補(bǔ)助進(jìn)行影響因素的降低。新型農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)方面，可以假設(shè)農(nóng)民在自己的財(cái)富狀態(tài)下總能達(dá)到自己最大的效用，根據(jù)效用函數(shù)符合邊際效用遞減，隨著農(nóng)民財(cái)富增加，單位增加的效用是逐漸減小的，因此當(dāng)農(nóng)民認(rèn)為持有一筆確定財(cái)富的效用大于風(fēng)險(xiǎn)條件下的期望效用，這時(shí)候農(nóng)民才會(huì)進(jìn)行新型農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)的購買。

其次就是補(bǔ)償制度的問題。通過對于蘇嘉兩地的走訪發(fā)現(xiàn)安置補(bǔ)償制度方面需求情況主要有兩點(diǎn)：一是以置換方式退出宅基地的方法通過影響村民生活成本的變化間接影響著農(nóng)民的日常生活，導(dǎo)致農(nóng)民收入低于消費(fèi)的現(xiàn)象嚴(yán)重；二是農(nóng)民通過宅基地退出進(jìn)入城鎮(zhèn)后新增各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，包括沒有農(nóng)業(yè)以外的技能而無法建立長效的解決方法。供給方面情況相應(yīng)也有兩個(gè)：一是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，南京市溧水縣退出中更是出現(xiàn)了低補(bǔ)高賣情景；二是在補(bǔ)償制度層面有多種創(chuàng)新的補(bǔ)償安置途徑，但由于缺少相應(yīng)的配套制度和地區(qū)局限性，導(dǎo)致仍是單一的貨幣補(bǔ)償或者住房補(bǔ)償。

四、推進(jìn)宅基地退出的對策

（一）政府加大政策性資金投入

不管是保障制度還是補(bǔ)償制度，前提都是需要大量的政府資金支持。就保障制度方面來講政府應(yīng)對退出宅基地的農(nóng)戶予以每個(gè)月的生活補(bǔ)貼，具體參照當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)，同時(shí)政府應(yīng)重視社會(huì)資本的積累，改進(jìn)政府形式作風(fēng)，增加農(nóng)民對于政府的信任程度。補(bǔ)償制度方面，各地應(yīng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并建立起新的補(bǔ)償體系，參照嘉興的兩分兩換和蘇州的三置換的成功案例，我們可以退光住房補(bǔ)償和貨幣補(bǔ)償相結(jié)合的方式，在補(bǔ)償住房的同時(shí)對于住房面積差額進(jìn)行貼補(bǔ)，這就需要政府對于政策性資金的投入加大。

（二）完善宅基地退出的配套措施

首先是就業(yè)扶持制度的實(shí)施，農(nóng)民在宅基地退出之前往往都是從事農(nóng)業(yè)活動(dòng)，而退出宅基地搬入城鎮(zhèn)以后生活技能缺乏，因此需要在宅基地退出之前先完善就業(yè)扶持，當(dāng)農(nóng)民掌握一項(xiàng)能在城市生活的工作技能時(shí)，進(jìn)入城市的愿望就越大，退出就會(huì)越順利。其次就是完善土地登記制度，宅基地使用權(quán)是一種用益物權(quán)，根據(jù)物權(quán)的公示公信原則，不動(dòng)產(chǎn)應(yīng)以登記方式進(jìn)行公示，完善宅基地登記制度要解決好超占面積宅基地登記等問題，確認(rèn)宅基地的實(shí)際情況，完善宅基地的檔案，宅基地退出時(shí)可以根據(jù)有效面積進(jìn)行補(bǔ)償。最后應(yīng)當(dāng)健全醫(yī)療保障制度，確保農(nóng)民老有所養(yǎng)，打消農(nóng)民的養(yǎng)老難問題。

（三）建立以農(nóng)民為本的補(bǔ)償安置模式

農(nóng)民作為宅基地退出的微觀經(jīng)濟(jì)個(gè)體，深深影響了宅基地退出的可能性，因此滿足農(nóng)民的需求是進(jìn)行宅基地退出的補(bǔ)償核心。目前退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式等問題與市場之間沒有聯(lián)動(dòng)關(guān)系，應(yīng)當(dāng)是以市場為基礎(chǔ)，全面、動(dòng)態(tài)地對宅基地退出的農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，綜合考慮宅基地的區(qū)位和宅基地退出以后的農(nóng)民生活費(fèi)用等問題，按市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律進(jìn)行補(bǔ)償。完善監(jiān)督和公眾參與制度，通過電視、廣播、政府網(wǎng)站等形式，及時(shí)向農(nóng)民和社會(huì)各界客觀、真實(shí)地提供與之相關(guān)的法律依據(jù)及宅基地退出的相關(guān)政策和補(bǔ)償措施。

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