韓琦

摘 要：上?！耙蝗沼巍笔袌?chǎng)混亂，形式多樣，損害游客利益，妨礙了旅游市場(chǎng)的健康發(fā)展，必須加強(qiáng)綜合執(zhí)法力度，加強(qiáng)教育，增強(qiáng)執(zhí)法成效。

關(guān)鍵詞：上海“一日游”；行政執(zhí)法；有效治理

中圖分類號(hào)：F590 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）10-0226-02

伴隨著旅游市場(chǎng)的日趨繁榮，在不法利益的誘惑下，非法“一日游”這一頑疾仍未得到徹底根除，黑車、黑社、虛假小廣告等現(xiàn)象依舊存在，這不僅使上海的城市形象大打折扣，更嚴(yán)重威脅到廣大游客的合法權(quán)益，導(dǎo)致城市旅游環(huán)境日趨惡化，有必要進(jìn)行整治。

一、“一日游”的定義及非法“一日游”的特征

“一日游”是指具有合法旅游經(jīng)營(yíng)資格的機(jī)構(gòu)組織旅游者以團(tuán)隊(duì)或者集中散客的形式，利用旅游交通工具，前往城市轄區(qū)或周邊景區(qū)（點(diǎn)）觀光游覽，并于當(dāng)日返回出發(fā)地的旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)[1]。非法“一日游”則是指一些不具有《旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證》的非法經(jīng)營(yíng)者，冒用正規(guī)知名旅游企業(yè)的名義或聘用有證導(dǎo)游，通過(guò)派發(fā)虛假小廣告或線上低價(jià)虛假宣傳的方式，誘騙游客報(bào)名，隨后與“黑票提”、“黑旅館”、“黑車”等相互勾結(jié)，擅自改變行程增加自費(fèi)項(xiàng)目或購(gòu)物點(diǎn)，強(qiáng)制游客進(jìn)行消費(fèi)，以牟取非法收益[2]。非法“一日游”不僅攪亂了正常的旅游市場(chǎng)秩序，造成了市場(chǎng)的惡性競(jìng)爭(zhēng)，更是嚴(yán)重侵害到正規(guī)旅行社以及廣大旅游者的合法權(quán)益，對(duì)上海的城市形象造成了惡劣的負(fù)面影響。

二、“一日游”常見(jiàn)的違法經(jīng)營(yíng)行為

1.無(wú)證旅行社冒名非法攬客

無(wú)證旅行社冒用正規(guī)旅行企業(yè)的名義非法招徠游客是“一日游”市場(chǎng)的主要亂象之一，違法經(jīng)營(yíng)者主要聚集在陸家嘴、人民廣場(chǎng)、上?；疖囌镜纫恍┲穆糜尉包c(diǎn)周圍，打著“春秋國(guó)旅”、“中青旅”等知名旅行社的幌子，通過(guò)在公交站牌張貼小廣告、在交通地圖中加增小廣告以及街頭散發(fā)的小廣告等手段，進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)非法攬客；亦或在線上以低價(jià)團(tuán)費(fèi)、贈(zèng)送景點(diǎn)為噱頭，誘騙游客報(bào)名參團(tuán)。通過(guò)這種“貍貓換太子”的盜用行徑，非法經(jīng)營(yíng)者們不僅可以利用知名旅企的名牌效應(yīng)，伺機(jī)多攬游客獲取超額利潤(rùn)，更得以因此掩人耳目，隱藏其非法身份，混淆游客視聽(tīng)，逃避執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政處罰。

2.導(dǎo)游人員不合格上崗或有證導(dǎo)游私自接團(tuán)

隨著執(zhí)法部門整治力度的加強(qiáng)以及各景點(diǎn)出票流程管理的日益規(guī)范，無(wú)證導(dǎo)游帶團(tuán)的現(xiàn)象逐漸減少，但在對(duì)正規(guī)旅游團(tuán)隊(duì)的檢查過(guò)程中，仍發(fā)現(xiàn)存在導(dǎo)游人員非法上崗的行為，主要表現(xiàn)在導(dǎo)游證過(guò)期未換發(fā)、未參加或未通過(guò)年審就接客帶團(tuán)；抑或在人手不足或有證導(dǎo)游臨時(shí)脫崗的情況下，未經(jīng)游客同意，擅自將團(tuán)隊(duì)交由無(wú)證人員管理等等。這種違法經(jīng)營(yíng)行為及其隱蔽，只有一一查驗(yàn)每位帶團(tuán)導(dǎo)游的導(dǎo)游證方能發(fā)現(xiàn)，執(zhí)法要求較高、難度較大。

另一種非法導(dǎo)游的行為表現(xiàn)在有證導(dǎo)游私自與無(wú)關(guān)聯(lián)旅社合作，或者私下接受無(wú)證旅行社的聘用，非法帶團(tuán)以賺取“人頭費(fèi)”。非法經(jīng)營(yíng)者試圖利用團(tuán)體票與散客票價(jià)之間的巨大價(jià)差，通過(guò)部分讓利給游客的優(yōu)惠措施，吸引游客參團(tuán)，同時(shí)賺取部分差價(jià)，牟取利潤(rùn)。雖然今年來(lái)上海市進(jìn)一步規(guī)范了各景點(diǎn)的出票流程管理，在東方明珠等景點(diǎn)嚴(yán)格執(zhí)行一張導(dǎo)游證一天只能購(gòu)買一次團(tuán)隊(duì)票的規(guī)定，但介于價(jià)差的利潤(rùn)誘惑以及外省市導(dǎo)游的大量涌入，這一亂象仍呈現(xiàn)愈演愈烈之勢(shì)。

3.擅自變更行程，強(qiáng)迫游客購(gòu)物消費(fèi)

這是近年來(lái)接受游客投訴最集中的違法行為之一，也是有關(guān)執(zhí)法部門的治理重點(diǎn)與難點(diǎn)所在。非法旅行社以低價(jià)團(tuán)費(fèi)誘騙游客上車后，為了彌補(bǔ)經(jīng)營(yíng)成本，擅自變更旅游行程，餐飲服務(wù)以次充好，自行增加自費(fèi)項(xiàng)目，或者未經(jīng)游客同意，擅自縮減觀光景點(diǎn)游覽時(shí)間，欺騙甚至脅迫游客到指定的購(gòu)物點(diǎn)進(jìn)行消費(fèi)，用所得“回扣”彌補(bǔ)虧空賺取收入，直接侵犯了游客的自身權(quán)益，損害了整個(gè)旅游業(yè)的行業(yè)形象。

4.旅游合同欠缺或不規(guī)范

由于“一日游”以散客居多，多為現(xiàn)場(chǎng)或線上臨時(shí)組團(tuán)，加上游客自我保護(hù)意識(shí)較差，致使很多旅行社在從事“一日游”業(yè)務(wù)時(shí)不與游客簽訂旅游合同，抑或?yàn)榱藨?yīng)付檢查，隨意擬定合同條款草簽，此類合同大多內(nèi)容含糊不清，責(zé)任界定模糊，無(wú)法真正保障旅游者的合法權(quán)益。對(duì)于游客而言，這種信息不對(duì)稱、權(quán)利義務(wù)不對(duì)等的非法經(jīng)營(yíng)行為危害極大，一旦旅行過(guò)程中出現(xiàn)意外或損失，無(wú)憑無(wú)據(jù)投訴無(wú)門，維權(quán)難度較大，造成精神物質(zhì)雙重?fù)p失。

三、“一日游”市場(chǎng)亂象的成因分析

1.臨時(shí)一次性消費(fèi)屬性與信息不對(duì)稱

與常規(guī)旅游團(tuán)的經(jīng)營(yíng)模式不同，“一日游”市場(chǎng)最大的特征就在于其臨時(shí)性與一次性。旅行社以經(jīng)營(yíng)散客為主，大多采取現(xiàn)場(chǎng)臨時(shí)組團(tuán)的形式，隨機(jī)性較大，因此對(duì)于“一日游”業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)者而言，客戶的回頭率與再訪率并不是主要的關(guān)注目標(biāo)，如何進(jìn)一步降低經(jīng)營(yíng)成本則成為“首要任務(wù)”。在這種“一次性消費(fèi)”觀念的驅(qū)使之下，各種“利潤(rùn)至上”的非法經(jīng)營(yíng)行為層出不窮。

另一方面，經(jīng)營(yíng)者與消費(fèi)者之間的信息不對(duì)稱也是推波助瀾的主要禍因之一，“一日游”多為散客參團(tuán)，停留時(shí)間較短，對(duì)景點(diǎn)的情況不甚了解，加上短途出行事先功課往往沒(méi)有做足，因此面對(duì)非法旅行社臨時(shí)“換點(diǎn)”、“加點(diǎn)”的違法行為，也只能忍氣吞聲，全盤接受。同時(shí)，由于整個(gè)團(tuán)隊(duì)是由全國(guó)各地不同省市的游客臨時(shí)組成，彼此間不甚了解，很難形成一個(gè)共同的利益群體，維權(quán)難度過(guò)大。信息的嚴(yán)重不對(duì)稱不僅無(wú)法保障處于弱勢(shì)地位的游客的合法利益，更嚴(yán)重破壞了市場(chǎng)供求平衡，打亂了正常的市場(chǎng)秩序，造成“劣幣驅(qū)逐良幣”的惡劣局面。

2.政府公共服務(wù)不到位

如果說(shuō)“流動(dòng)性顧客群”與“一次性消費(fèi)觀”是非法“一日游”產(chǎn)生的誘因，那么政府公共服務(wù)不到位、配套實(shí)施不健全則是其賴以生存的“土壤”，是其“野火燒不盡，春風(fēng)吹又生”的根本癥結(jié)所在。與其他形式的旅游形式相比，“一日游”對(duì)于政府的公共服務(wù)要求更高，尤其是相應(yīng)配套的各種信息服務(wù)產(chǎn)品、旅游短途交通等方面。一旦政府提供的旅游服務(wù)不足以滿足市場(chǎng)的真實(shí)需求，各類“黑車”、“黑社”、“黑旅館”便乘機(jī)而入，欺騙游客，牟取暴利。以上海陸家嘴景區(qū)的“黑票提”為例，由于目前尚無(wú)統(tǒng)一的“一日游”任務(wù)單格式范本，導(dǎo)游僅憑無(wú)證旅行社提供的手寫(xiě)任務(wù)單和自己的導(dǎo)游證即可在“三高”景點(diǎn)購(gòu)買團(tuán)體票，而團(tuán)體票的價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于散客票，甚至為散客票價(jià)的一半，如此巨大的價(jià)差為無(wú)證旅行社的非法經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造了相當(dāng)可觀的利潤(rùn)收入，誘使他們無(wú)視法律法規(guī)，鋌而走險(xiǎn)。

3.執(zhí)法力量薄弱，監(jiān)督管理乏力

非法“一日游”經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的管理，長(zhǎng)期以來(lái)僅僅依賴于市旅游局、市行政執(zhí)法大隊(duì)等少數(shù)部門，面對(duì)非法“一日游”背后復(fù)雜而完整的利益鏈，單靠幾十個(gè)執(zhí)法人員的力量不免捉襟見(jiàn)肘，效率低下。由于整個(gè)“一日游”活動(dòng)涉及票務(wù)、交通、餐飲、旅社等各個(gè)環(huán)節(jié)，而不同的環(huán)節(jié)又分屬不同的部門監(jiān)管，單憑一個(gè)執(zhí)法部門的努力如同“杯水車薪”，無(wú)法起到實(shí)質(zhì)打擊作用。

四、非法“一日游”的對(duì)策分析

1.促進(jìn)部門區(qū)域合作，形成監(jiān)管合力

“一日游”背后是一條復(fù)雜且分工詳細(xì)的利益鏈條，這就要求相關(guān)部門間要通力合作，統(tǒng)一指揮，形成合力，齊心協(xié)力共同打擊非法經(jīng)營(yíng)行為。以上海旅游行政執(zhí)法大隊(duì)為主體，建立信息共享平臺(tái)與信息通報(bào)制度，落實(shí)聯(lián)席會(huì)議制度，及時(shí)交流執(zhí)法過(guò)程中碰到的難點(diǎn)疑點(diǎn)，共同磋商，尋求最佳解決方案；在黃金周、重大節(jié)假日期間，加強(qiáng)與工商、公安、城管等部門的合作，開(kāi)展聯(lián)合專項(xiàng)執(zhí)法，重點(diǎn)打擊“四黑三亂”，一旦發(fā)現(xiàn)任何非法經(jīng)營(yíng)行為，嚴(yán)懲不貸。同時(shí)，針對(duì)目前越來(lái)越多的“聘用有證導(dǎo)游+掛靠外省市旅行社”的非法經(jīng)營(yíng)行為，上海市政府要進(jìn)一步深化區(qū)域間合作，充分利用好“滬蘇浙皖旅游一體化聯(lián)合機(jī)制”，建立覆蓋四地旅游市場(chǎng)的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，健全“事前引導(dǎo)、事中監(jiān)管、事后處理”的監(jiān)管體系，推進(jìn)聯(lián)合辦案，同心協(xié)力，堵源截流。

2.扶持正規(guī)旅游機(jī)構(gòu)，完善旅游公共服務(wù)：信息公開(kāi) 便捷服務(wù)

“一日游”亂象背后所反映的真正問(wèn)題是政府供給無(wú)法滿足市場(chǎng)游客巨大的需求，政府公共服務(wù)的“缺位”、“錯(cuò)位”為各種非法經(jīng)營(yíng)行為創(chuàng)造了生存的空間，使得“黑社”、“黑車”、“黑旅館”等非法機(jī)構(gòu)得以乘虛而入，牟取不正當(dāng)收益。因此，如何進(jìn)一步完善公共旅游服務(wù)，滿足市場(chǎng)需求則成為整頓市場(chǎng)的當(dāng)務(wù)之急。一方面，政府要加大對(duì)于正規(guī)旅游企業(yè)的扶持力度，給予價(jià)格等優(yōu)惠支持，幫助正規(guī)機(jī)構(gòu)走進(jìn)市場(chǎng)，完善旅行社誠(chéng)信認(rèn)證機(jī)制，借助手機(jī)短信、現(xiàn)場(chǎng)大屏幕宣傳以及微博微信等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)多渠道全方位的向游客發(fā)布正規(guī)旅游信息，提醒警示游客切勿上當(dāng)受騙；另一方面，政府及相關(guān)部門要針對(duì)多樣化的游客需求，適時(shí)推出相應(yīng)的旅游產(chǎn)品，在全市范圍內(nèi)增設(shè)旅游咨詢亭或旅游服務(wù)小站等類似機(jī)構(gòu)，同時(shí)加強(qiáng)完善配套的旅游交通服務(wù)，在全市各大交通樞紐點(diǎn)增加往來(lái)班次，將旅游專線推向市場(chǎng)，保證游客可以在景區(qū)和汽車站火車站之間便利通行[3]，以改變“黑車”侵占市場(chǎng)的不利局面，也為游客的出行安全提供了合法的保障。

3.重視宣傳教育，提高旅游者自我維權(quán)意識(shí)，倡導(dǎo)理性消費(fèi)觀念

“四黑三亂”等亂象之所以屢禁不止，除了唯利是圖的非法經(jīng)營(yíng)者屢查屢犯之外，另一個(gè)重要的“幫兇”源于游客非理性的消費(fèi)觀念以及淡薄的自我維權(quán)意識(shí)。非法旅行社最大的噱頭就是較為低廉的價(jià)格，部分旅游者在選擇旅行社時(shí)只看價(jià)格不看服務(wù)，一切“唯價(jià)格論”、“低價(jià)至上”，因此極易掉進(jìn)所謂的“低價(jià)陷阱”，等到付款交單之后才發(fā)現(xiàn)受騙上當(dāng)，卻為時(shí)過(guò)晚，只能“啞巴吃黃連”，被黑心商家牽著鼻子走。此外，鑒于“一日游”的超短途形式，很多游客在出行前都疏于與旅行社簽訂旅游合同或辦理出行保險(xiǎn)，僅僅持有一張下單憑證或付款收據(jù)，這就導(dǎo)致在糾紛或意外發(fā)生之時(shí)缺少合法的追索憑據(jù)，雙方相互扯皮，造成游客精神與物質(zhì)的雙重?fù)p失。

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[責(zé)任編輯 王曉燕]