余咪咪　張凌寒

摘 要：陜西省2011年啟動了避災(zāi)扶貧移民工程，涉及陜南安康、漢中、商洛三市，計劃搬遷240萬人。如此大規(guī)模的移民工程，在我國只有三峽移民工程能與其相提并論。因此本文從各個角度將三峽移民工程與陜南移民工程作比較研究，借鑒三峽移民工程的經(jīng)驗，探討陜南移民工程的研究重點，為具體的移民工作提供借鑒和參考。

關(guān)鍵詞：陜南移民；三峽移民；移民安置

1 陜南移民工程概況

陜南位于秦嶺山脈以南，陜西省南部地區(qū)，總面積74017km2，包括漢中、安康、商洛3市，以滑坡、崩塌、泥石流為主的地質(zhì)災(zāi)害隱患數(shù)量多、分布廣、密度大、頻率高、危害嚴(yán)重，威脅群眾的生命安全，制約當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。為避災(zāi)扶貧，改善陜南地區(qū)人居環(huán)境質(zhì)量，陜西省2011年啟動陜南移民搬遷安置工程，規(guī)劃在2011～2020年，將搬遷240萬人，超過3市總?cè)丝诘?5%。移民搬遷安置是一個長期而且復(fù)雜的過程，如果沒有切實可行的政策引導(dǎo)，可能會帶來新的問題和隱患。因此分析國內(nèi)外類似的移民安置工程的經(jīng)驗和教訓(xùn)，為陜南移民安置提供借鑒。長江三峽庫區(qū)120萬移民遷建安置是一項巨大工程，自1994年開工已經(jīng)進行了17年時間。陜南移民240萬人，其復(fù)雜程度目前只有三峽移民工程能與之相提并論。陜南移民搬遷安置工作開始不久，各項政策還不夠完善，可以借鑒三峽工程的經(jīng)驗，保障后續(xù)工作的順利推進。

2 陜南移民與三峽移民工程的比較

2.1 相同之處

三峽與陜南均屬于山水地理特征比較突出的地域，人口與土地資源的矛盾非常突出。三峽移民采用的是“后靠安置”與“外遷安置”兩種安置辦法，三峽庫區(qū)荒坡地儲量小，僅采用后靠安置解決不了120萬移民，所以才將40多萬農(nóng)民外遷，才能保證農(nóng)民的失地補償安置。陜南三市大部分地區(qū)坡地多、土層薄、質(zhì)量差、產(chǎn)量低，生態(tài)環(huán)境敏感度高，土地資源非常緊缺，陜南移民數(shù)量多，又基本是農(nóng)民，因此人地矛盾會更加突出。

2.2 不同之處

2.2.1 人口構(gòu)成與類型

移民構(gòu)成不同，安置策略也不同。三峽移民中城鎮(zhèn)移民大約占到總數(shù)的68%，主要側(cè)重的是這些移民的后期就業(yè)問題。陜南移民主要為農(nóng)民，安置要考慮農(nóng)民的失地補償和生活問題。

三峽移民搬遷主要是工程移民，陜南移民主要是避災(zāi)扶貧，搬遷類型包括地質(zhì)災(zāi)害、洪澇災(zāi)害、扶貧、生態(tài)移民和工程移民五種，每類移民的策略都不同。

2.2.2 安置區(qū)域

三峽移民主要是沿長江流域的省市安置，包括東部沿海地區(qū)和長江流域的25個省市183個縣市，人口相對分散，容易解決。陜南移民安置主要在陜西省南部解決，人口龐大，加上土地資源緊缺，城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)條件也比較差，在安置區(qū)域的選擇上比三峽困難。

2.2.3 安置資金來源

三峽工程是國家水利樞紐工程，移民資金主要由國家投入，至2005年底國家已累計投入510億元。陜南移民主要通過省級財政扶持、地方配套、中央財政統(tǒng)籌、項目支持、對口支援和群眾自籌等六部分籌措。”陜南人口占全省24%，而財政收入只占全省2.4%，經(jīng)濟基礎(chǔ)差、底子薄，移民搬遷存在巨大的資金缺口。所以如何籌措資金，保障移民搬遷安置是迫切要解決的問題。

3 三峽移民對陜南移民工程的借鑒

3.1 合理的產(chǎn)業(yè)推動

重慶市2010年的《移民工作報告》中提到：“三峽移民年遷建跨度時間長，受經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、政策設(shè)計等諸多因素影響，移民搬遷安置遺留問題特別是政策使遺留問題仍然很多；庫區(qū)產(chǎn)業(yè)空虛狀況尚未得到根本性改變?！痹蚴侨龒{庫區(qū)基本沒有骨干企業(yè)，第一產(chǎn)業(yè)弱、第二產(chǎn)業(yè)缺、第三產(chǎn)業(yè)單一，經(jīng)濟的發(fā)展沒有可持續(xù)性。所以有學(xué)者提出來必須大力運用和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，調(diào)整庫區(qū)的產(chǎn)業(yè)機構(gòu)，逐步推進庫區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。

3.2 重視移民“后”的社會問題

經(jīng)追蹤調(diào)查總結(jié)，三峽移民主要的社會問題有四：一是與遷入地居民之間的矛盾，涉及到與遷入地居民土地等資源的公平分配等問題；二是生產(chǎn)生活方式變化帶來的不適應(yīng)；三是安置政策不到位、后期扶持跟不上難以發(fā)展，土地難以保障，就業(yè)難、收入低；四是文化傳統(tǒng)的保留與發(fā)展。

解決這些問題主要采取了以下途徑：加大后期扶持力度，創(chuàng)造就業(yè)機會；妥善處理遷入地居民與移民的關(guān)系；做好移民的思想工作。

3.3 合理規(guī)劃，科學(xué)建設(shè)

為保障三峽移民工作有序順利的進行，長江水利委員會編制了三峽移民安置規(guī)劃，包括農(nóng)村移民安置規(guī)劃、移民安置區(qū)環(huán)境保護規(guī)劃、城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃、防護工程規(guī)劃等內(nèi)容。圍繞這些規(guī)劃，出臺了一系列的法規(guī)、大綱和細則，形成了一套科學(xué)系統(tǒng)的規(guī)劃支撐體系，為安置和后期建設(shè)提供了科學(xué)的依據(jù)和指導(dǎo)。

3.4 重視生態(tài)環(huán)境保護

三峽移民安置對環(huán)境保護極為重視，采取了一系列措施：對污染嚴(yán)重企業(yè)就地關(guān)閉，防治水土流失，城鎮(zhèn)的垃圾污水處理等。但是重慶市2010年的《移民工作報告》中提到：“生態(tài)環(huán)境承載壓力巨大，水污染防治和地災(zāi)治理形勢較嚴(yán)峻，生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護任務(wù)仍然繁重?！?/p>

陜南移民搬遷安置的一個重要原因就是自然災(zāi)害。如果安置不當(dāng)，可能導(dǎo)致災(zāi)害轉(zhuǎn)移、搬家，產(chǎn)生新的生態(tài)、環(huán)境、災(zāi)害問題。因此，如何維護生態(tài)環(huán)境的完整性和可持續(xù)發(fā)展是我們必須要研究的問題。

4 陜南移民安置研究重點

4.1 抓城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，以城市化推進移民安置

移民安置不是簡單的從一點搬到另一點的簡單問題，而是涉及到區(qū)域、城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村的協(xié)調(diào)發(fā)展，需要統(tǒng)籌安排，把移民安置納入到城鎮(zhèn)的統(tǒng)籌發(fā)展中來，既有效解決了移民安置問題，同時也推動了地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)。

4.2 制定合理的推進機制，分期建設(shè)

陜南移民規(guī)模龐大，必須制定合理的推進機制，分期分批建設(shè)。陜南三市各級政府要按照搬遷安置的總體規(guī)劃以重點鎮(zhèn)建設(shè)為載體，堅持政府主導(dǎo)、政策扶持、企業(yè)推進和獨立運營、分步實施的思路，將移民安置與小城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)民進城和發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化有機結(jié)合，推進陜南移民搬遷安置工作。

4.3 突出產(chǎn)業(yè)特色，開發(fā)移民經(jīng)濟

陜南移民安置要充分利用政策優(yōu)勢，把資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，制定合理的產(chǎn)業(yè)政策。由于大部分遷出地有豐富的生態(tài)資源和礦業(yè)資源，可結(jié)合退耕還林，確定以二三產(chǎn)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，鼓勵發(fā)展采礦業(yè)、旅游業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、林副業(yè)、食品加工業(yè)等產(chǎn)業(yè)，在發(fā)展產(chǎn)業(yè)的同時注重對生態(tài)環(huán)境和歷史文化的保護。

4.4 重視后期扶持工作，穩(wěn)定移民

移民的穩(wěn)定是移民工作的重中之重，所以陜南移民一定要重視后期扶持工作。結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造就業(yè)機會，加強移民的社會生活保障，開展職業(yè)技能培訓(xùn)，增加移民受教育機會，對移民從扶持發(fā)展到自力更生。

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作者簡介：余咪咪（1976-），女，講師，西安理工大學(xué)土木建筑工程學(xué)院教師，西安建筑科技大學(xué)博士研究生，研究方向為城市規(guī)劃與城市設(shè)計。