一段時(shí)期以來(lái)，中國(guó)地方政府的債務(wù)問(wèn)題始終是籠罩在人們心頭的一片陰霾，也是中外各界高度關(guān)注的話(huà)題。國(guó)家審計(jì)署在去年年底公布了中國(guó)的政府性債務(wù)情況，包括中央政府和地方政府的債務(wù)情況統(tǒng)計(jì)。之后，中國(guó)絕大部分省級(jí)政府公布了按照國(guó)家審計(jì)署標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)的本地政府債務(wù)。目前，應(yīng)該說(shuō)中國(guó)地方政府性債務(wù)情況的透明度比公布之前有了很大的提高，不僅有了債務(wù)總量的數(shù)據(jù)，還有債務(wù)結(jié)構(gòu)的相關(guān)統(tǒng)計(jì)；不僅有地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)數(shù)據(jù)，還有具有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和具有救助責(zé)任的債務(wù)等或有債務(wù)的統(tǒng)計(jì)。

對(duì)地方政府性債務(wù)的總體風(fēng)險(xiǎn)判斷

從公布的整體情況來(lái)看，我認(rèn)為，當(dāng)前和今后一段時(shí)期，中國(guó)地方政府性債務(wù)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)依然可控。理由涉及以下幾方面。第一，無(wú)論從哪方面的指標(biāo)來(lái)看，包括負(fù)債率、償債率以及其他角度觀(guān)察的衡量指標(biāo)，或者從三大類(lèi)，即負(fù)有償還責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任和救助責(zé)任的債務(wù)指標(biāo)看，按照國(guó)際常用的標(biāo)準(zhǔn)參考值，中國(guó)地方政府性債務(wù)都沒(méi)有突破紅線(xiàn)，處在相對(duì)安全的范圍之內(nèi)。

第二，債務(wù)區(qū)域分布上，呈現(xiàn)出省政府收入高債務(wù)多的特征。數(shù)據(jù)表明，借債比較多的往往是政府收入比較多的省市，地方政府性債務(wù)與地方政府收入相對(duì)比較匹配。比如東部沿海的江蘇、上海和南部沿海的廣東，這些省市負(fù)債額較大，但收入總量也大、增長(zhǎng)較快，債務(wù)償付能力也就比較強(qiáng)。

第三，融資方式上，以前主要是以銀行信貸為主，2010年以來(lái)有了明顯變化，融資途徑已經(jīng)多元化。在2010年，銀行信貸在整個(gè)地方政府性債務(wù)中占比高達(dá)80%，而在2013年6月末，這一比重大幅下降到57%。債券、信托、BT等新的融資方式迅速崛起達(dá)26.3%。融資途徑呈現(xiàn)多元化發(fā)展，不再集中在銀行業(yè)，因?yàn)閭鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)分散，有助于降低系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

第四，舉債投向上看，截至2013年6月末，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的政府性債務(wù)當(dāng)中的資金投向主要是四大塊，交通基礎(chǔ)設(shè)施、市政建設(shè)、土地批租和保障性住房，這四者加在一起占到上述投放總量的77%。這四方面的投放屬于資本性支出，其建設(shè)項(xiàng)目或者有現(xiàn)金流，或者會(huì)形成資產(chǎn)。這四大投向表明，政府支出項(xiàng)目本身就具有一定的償還能力，這與發(fā)達(dá)國(guó)家和很多發(fā)展中國(guó)家政府支出中80%左右用于支持消費(fèi)，沒(méi)有現(xiàn)金回流和形成資產(chǎn)有很大的不同。目前中國(guó)正在推進(jìn)混合所有制改革，未來(lái)有一些政府資產(chǎn)還可以轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本和民營(yíng)資本。

因此，從信用、資產(chǎn)和規(guī)模三個(gè)角度看地方政府性債務(wù)問(wèn)題，一方面地方政府性債務(wù)有自己的特殊性，不同于企業(yè)的信用，另一方面地方性政府擁有持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)的可觀(guān)收入以及相當(dāng)一部分資產(chǎn)可以進(jìn)行轉(zhuǎn)讓?zhuān)偌由峡傮w的債務(wù)規(guī)模還沒(méi)有超過(guò)國(guó)際公認(rèn)的參考標(biāo)準(zhǔn)，所以有理由認(rèn)為目前總體上債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控。

銀行業(yè)相關(guān)資產(chǎn)質(zhì)量的變化是地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況的一面鏡子。從銀行業(yè)不良資產(chǎn)來(lái)看，目前地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體上較為平穩(wěn)。上市銀行報(bào)表都談到了對(duì)地方融資平臺(tái)的貸款。數(shù)據(jù)表明，這個(gè)領(lǐng)域的不良率非常低。目前整個(gè)銀行業(yè)的不良率為1%多一點(diǎn)，但商業(yè)銀行地方政府融資平臺(tái)的不良率普遍只有0.1%～0.2%，交通銀行的這一數(shù)據(jù)只有0.05%。政府融資平臺(tái)不良狀況在最近經(jīng)濟(jì)增速回落的過(guò)程中比較平穩(wěn)，不僅沒(méi)有出現(xiàn)反彈，在有些方面還有所改善。這從一個(gè)重要的側(cè)面看出，地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況總體上較為平穩(wěn)。

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的不確定性因素

當(dāng)然，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)基本可控的判斷還只是基于當(dāng)前和未來(lái)不太長(zhǎng)的時(shí)期而言。動(dòng)態(tài)地來(lái)看，未來(lái)資產(chǎn)方價(jià)值的變化可能存在較大的不確定性。首先，如果未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度不是現(xiàn)在的7%～8%，而是掉到6%以下，則地方政府的財(cái)政收入會(huì)受到很大影響，增速可能會(huì)明顯地回落，甚至也不排除出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。在這樣的情況下，地方政府的償債能力就要受到很大的削弱。其次，房地產(chǎn)在未來(lái)會(huì)不會(huì)出現(xiàn)比較大的回落，這也是影響地方政府償債能力十分重要的因素。如果出現(xiàn)較大幅度回落，必將會(huì)影響到地方政府的償債能力，尤其是那些土地批租收入占比較高的地方政府。第三，地方政府可以直接和間接掌控的資產(chǎn)很多，包括企業(yè)股票和商業(yè)銀行的股票，這些股權(quán)資產(chǎn)是地方政府償債能力的重要和潛在組成部分。但在市場(chǎng)不好的情況下，這些股票的價(jià)值也會(huì)縮水，甚至明顯減值。如果說(shuō)上述三方面都出現(xiàn)明顯的收縮，地方政府的償債能力就會(huì)受到嚴(yán)重削弱，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可能就相對(duì)不可控。未來(lái)，如果經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也將平穩(wěn)或者可能得到一定程度的改善；但如果經(jīng)濟(jì)下滑嚴(yán)重，房地產(chǎn)價(jià)格大幅回落，必將導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)惡化甚至難以控制。

盡管從整體上而言，當(dāng)前地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控，并在某些方面有所改善，但一些局部問(wèn)題仍需要引起關(guān)注，甚至需要高度警惕。一是地方政府性債務(wù)整體增速偏快。眾所周知，2009年地方政府債務(wù)增長(zhǎng)驚人，融資平均規(guī)模一年內(nèi)幾乎翻了一倍，2010年后得到了一定控制；但2010～2013年地方政府性債務(wù)的增長(zhǎng)速度仍然不低，省市縣三級(jí)政府的三類(lèi)債務(wù)（即負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)以及可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)）2013年6月末比2010年末增長(zhǎng)了63.5%，年均債務(wù)增速超過(guò)21%，明顯高于信貸和社會(huì)融資規(guī)模總量的增長(zhǎng)速度，債務(wù)總量仍在膨脹，風(fēng)險(xiǎn)敞口進(jìn)一步增大。尤其值得關(guān)注的是，層級(jí)較低償債能力相對(duì)較弱的地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)增長(zhǎng)相對(duì)較快。2013年6月末省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)的這類(lèi)債務(wù)年均分別增長(zhǎng)14.41%、17.36%和26.59%。

二是部分地方政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)較重。截至2012年底，有3個(gè)省級(jí)、99個(gè)市級(jí)、195個(gè)縣級(jí)、3465個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%；其中，有2個(gè)省級(jí)、31個(gè)市級(jí)、29個(gè)縣級(jí)、148個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的借新還舊率（舉借新債償還債務(wù)的本金占償還債務(wù)本金總額的比重）超過(guò)20%。不排除存在個(gè)別地方債務(wù)償還壓力比預(yù)想的更為嚴(yán)重的可能性。

三是地方政府性債務(wù)的償還能力對(duì)土地批租收入的依賴(lài)在上升。2010年以前，土地批租收入占地方政府收入比重不到20%，但到2013年6月末，這個(gè)比例達(dá)到了35%，有的省市甚至超過(guò)了50%，這意味著地方政府償債能力在越來(lái)越大的程度上依賴(lài)土地批租收入。如果房地產(chǎn)發(fā)生明顯變化，對(duì)依賴(lài)性強(qiáng)的地方政府來(lái)說(shuō)，壓力就會(huì)非常大。

四是整體融資利率水平在2013年明顯上升。2013年下半年以來(lái)，銀行信貸利率水平明顯走高，貸款加權(quán)平均利率上浮增加下浮減少。地方政府性債務(wù)中，除了銀行信貸之外的融資增速非?？?，大概已占新增融資的40%；而非銀行信貸的融資成本非常高，導(dǎo)致融資成本整體上升約30%，意味著未來(lái)還本付息壓力很大。

五是或有債務(wù)占比迅速上升。2010年末至2013年6月末，表內(nèi)貸款中負(fù)有救助責(zé)任的或有債務(wù)占比由18%迅速升至27%；有9個(gè)省負(fù)有擔(dān)保責(zé)任和救助責(zé)任的債務(wù)的占比超過(guò)40%。或有債務(wù)比例迅速攀登導(dǎo)致地方政府性債務(wù)的實(shí)際負(fù)擔(dān)存在較大的不確定性，這也可能是未來(lái)市場(chǎng)出現(xiàn)波動(dòng)的不可忽視的隱患。

六是財(cái)政收入增長(zhǎng)明顯慢于到期債務(wù)的增長(zhǎng)，償債能力持續(xù)受到削弱。2013年到期的債務(wù)增長(zhǎng)達(dá)60%，而同期財(cái)政收入增長(zhǎng)僅為15%。未來(lái)受經(jīng)濟(jì)增速放緩和房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)整影響，政府財(cái)政收入增速還將進(jìn)一步放緩，而近兩年部分項(xiàng)目到期后債務(wù)償還展期，未來(lái)幾年債務(wù)集中到期的規(guī)模難以明顯縮小，從而考驗(yàn)地方政府償債能力。

未來(lái)需要推進(jìn)的幾大舉措

未來(lái)有幾個(gè)方面的舉措需要加以持續(xù)推進(jìn)。一是地方政府性債務(wù)透明度需要進(jìn)一步增強(qiáng)。透明度提高是制約地方政府債務(wù)增長(zhǎng)的有效手段。負(fù)債過(guò)度不僅會(huì)受到社會(huì)輿論的壓力，而且還會(huì)影響其舉債能力，從而就不得不引起重視，并認(rèn)真地加以管理。未來(lái)地方政府性債務(wù)的分布應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化，如地區(qū)、行業(yè)和種類(lèi)，同時(shí)還應(yīng)公布平均利率水平。二是控制總量增長(zhǎng)，同時(shí)要改善結(jié)構(gòu)。從動(dòng)態(tài)角度管理風(fēng)險(xiǎn)，既然未來(lái)資產(chǎn)方價(jià)值變化具有不確定性，那么合理控制負(fù)債增長(zhǎng)應(yīng)成為控制風(fēng)險(xiǎn)的不可多得的有效舉措。尤其是當(dāng)前和未來(lái)一個(gè)時(shí)期地方政府到期債務(wù)增速較高而同期財(cái)政收入增速相對(duì)較低。與此同時(shí)還應(yīng)努力改善債務(wù)結(jié)構(gòu)，信貸和非信貸規(guī)模要有適當(dāng)比例。信貸占比過(guò)高風(fēng)險(xiǎn)容易集中于銀行業(yè)；而非信貸占比過(guò)高則融資成本太高，會(huì)增加未來(lái)還本付息的壓力。三是控制已經(jīng)借債過(guò)度的省、市、縣政府的舉債行為，在對(duì)官員的考核中加上對(duì)政績(jī)“含債量”的考核。四是在推進(jìn)混合所有制改革過(guò)程中，逐步把地方政府所擁有的資產(chǎn)逐步置換出來(lái)，增強(qiáng)其償債能力。

鑒于整體規(guī)?？煽?，資產(chǎn)結(jié)構(gòu)多元，收入穩(wěn)定增長(zhǎng)及政府信用特點(diǎn)等諸多因素的存在，過(guò)度擔(dān)憂(yōu)中國(guó)地方政府性債務(wù)是沒(méi)有必要的，也不切合實(shí)際；但由于總量增長(zhǎng)偏快和局部風(fēng)險(xiǎn)的存在，也不可對(duì)此持高枕無(wú)憂(yōu)的態(tài)度；應(yīng)該持續(xù)采取針對(duì)性舉措對(duì)重點(diǎn)問(wèn)題加以治理，保障地方政府性債務(wù)狀況平穩(wěn)運(yùn)行，尤其是在經(jīng)濟(jì)下行過(guò)程中控制住系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

注：本文根據(jù)作者在交通銀行與國(guó)際金融協(xié)會(huì)聯(lián)合主辦的“2014年中國(guó)經(jīng)濟(jì)論壇”上的發(fā)言整理而成，已經(jīng)本人確認(rèn)。

責(zé)任編輯：夏宇寧 廖雯雯