周浩，呂丹

(東北財經大學公共管理學院，遼寧大連 f116025)

跨界水環(huán)境治理的政府間協(xié)作機制研究

周浩，呂丹

(東北財經大學公共管理學院，遼寧大連 f116025)

以跨界水環(huán)境治理中政府間協(xié)作關系的困境為研究對象，分別從行政分割、法律缺失、治理機制以及財政分擔機制不完整等方面探討了地方政府在跨界流域治理過程中陷入協(xié)作困境的原因，并據(jù)此提出了建議，即強化政府間認同機制、明確法律保障制度、完善水環(huán)境政府治理體制和政府投資機制等。最后以太湖流域為例，結合太湖水環(huán)境治理的特點，剖析了其治理現(xiàn)狀及困境，提出了該流域政府間協(xié)作治理的對策建議。

跨界水環(huán)境;政府間協(xié)作;太湖流域

流域指的是一個以水資源開發(fā)為中心、各個要素之間相互影響、相互作用的綜合體。水資源在人類的生存與發(fā)展中具有不可替代的作用，是經濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要基礎，所以流域內的水環(huán)境問題是人類生存和發(fā)展所面臨的首要問題。近年來，隨著城市化和工業(yè)化的發(fā)展，我國的水環(huán)境問題不斷惡化，除自然因素外，更多的是人為原因，而跨界污染則是水環(huán)境惡化的重要特征。那么如何解決跨界水環(huán)境治理問題，充分協(xié)調好各利益方之間的利益問題已引起研究學者的普遍關注。根據(jù)治理理論［1］，所謂的水環(huán)境治理主要是指政府作為相關的核心利益主體，以法律、信息、經濟、財政等為手段解決和防治水環(huán)境污染，從而達到改善水環(huán)境功能和質量的目的。但是由于存在流域的系統(tǒng)性與行政區(qū)人為劃分的矛盾以及污水排放外部的不經濟性，使政府在水環(huán)境治理中難以發(fā)揮應有的作用。那么需要構建何種治理機制才能使政府在發(fā)揮自己角色作用的同時有效解決水環(huán)境治理問題呢?本文從政府角色視角，探討了我國跨界水環(huán)境治理過程中政府間的作用機制，并以太湖水環(huán)境治理現(xiàn)狀為背景進行了個案剖析。

1 政府間協(xié)作治理的困境及其原因

由于缺乏一種有效的協(xié)作機制，各個地方政府之間在跨界水環(huán)境治理過程中各行其是，產生“集體行動困境”，使得地方政府之間的橫向互動達不到應有的效果。正如前文所述，地方政府間的協(xié)作困境是由多方面因素共同作用的結果。

1.1 地方政府間的行政分割性

地方的行政性劃分是阻礙地方政府協(xié)作的主要根源。太湖水環(huán)境的跨界污染的產生雖然已有十幾年了，但是地方政府之間有關環(huán)境治理實現(xiàn)雙贏的經驗還很缺乏。這就反映出了現(xiàn)行單一的行政區(qū)劃水環(huán)境污染治理方式與水污染的疊加效應之間的矛盾。在我國，中央政府與地方政府之間以及地方政府間的職責和權力的劃分具有很大的不確定性?！吨腥A人民共和國憲法》規(guī)定中央和地方國家機構職權的劃分需要遵循中央統(tǒng)一領導、地方發(fā)揮主動性和積極性的原則(第三條第四款)，但是由于傳統(tǒng)“條塊分割”的影響，地方政府只是單純地依賴中央和上級政府，這導致地方政府間的橫向交流互動極少。

我國的這種行政體制的不足主要在于，由于各個地方政府間缺乏信息交流和有效的溝通，以及資源無法進行系統(tǒng)有效地利用和整合，導致了生態(tài)環(huán)境的日益惡化和資源的消耗。再者，由于行政體制的分割使得各地方政府之間“獨自為政”，這實質上是行政區(qū)與流域生態(tài)區(qū)之間存在不耦合關系的體現(xiàn)。

1.2 法律制度環(huán)境的缺失性

我國的法律制度環(huán)境的缺失也是導致各個地方政府之間跨界水環(huán)境治理協(xié)作困境的重要因素?！吨腥A人民共和國憲法》指出，“中央政府具有統(tǒng)一領導全國地方各級政府行政機關的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分”(第八十九條第四款)。而且該憲法和地方政府組織法只是對縣級及以上地方各級人民政府的權限作出具體的規(guī)定，依照該權限進行管理各個行政區(qū)域內的經濟、科學、文化、教育、衛(wèi)生等事務。對于跨界水環(huán)境治理問題，目前只是依照《水污染法》的規(guī)定，但是它缺乏對跨界污染事件的明確界定。盡管《中華人民共和國水污染防治法》(1996年修訂)中要求構建跨界的機構以防治水環(huán)境污染，但這種規(guī)定僅僅是一種原則性的，在現(xiàn)實中并不具有可操作性。

由此可見，我國在有關各個地方政府之間協(xié)作的法律規(guī)定方面還很匱乏，一些法律只是對各級政府在管理轄區(qū)內的事務作了規(guī)定，但是對一些上級機關在跨界事務中的職責以及地方政府在協(xié)作中的權、責、利、任等并未涉及?？傮w上來講，我國各個地方政府在解決跨界水環(huán)境污染治理問題上基本面臨無法可依的局面，這就導致在跨界治理時常常出現(xiàn)要么互相推諉，要么爭論不斷的局面。此外，地方政府之間跨界事務監(jiān)督與處理機制的缺乏也導致在解決跨界水環(huán)境污染問題時地方政府無法處理的現(xiàn)象。

《中華人民共和國水污染防治法》以及《實施細則》中有關規(guī)定指出，不論企業(yè)偷排、超排多少量，它們面臨的經濟處罰不會超出10萬元;即使瞞報、造假、偷排等行為進行數(shù)罪并罰，企業(yè)的罰款也不會高于50萬元。但相對于企業(yè)的治污費用，這些處罰則是微乎其微的，因此許多不法企業(yè)有恃無恐地偷排、超排。這些行為充分說明了我國在刑事和行政處罰方面的法律法規(guī)缺失。由于缺少環(huán)境保護責任問責制，使得許多由于監(jiān)管不力、決策失誤或者沒有完成治理任務造成特大環(huán)境污染事故的，或者嚴重違反環(huán)境保護法律和國家政策要求的地方官員，可以輕易地逃避法律責任。

1.3 水環(huán)境治理機制不完整

流域水資源保護局是我國現(xiàn)行的流域統(tǒng)一管理機構，該機構隸屬于水利部流域水利委員會，實行國家環(huán)?？偩峙c水利部雙重領導。目前普遍實施的流域治理體制主要是由流域水資源保護局和流域水利委員會這兩個層級機構來協(xié)調政府部門之間的矛盾，這就導致了如下情況的出現(xiàn)。首先，我國現(xiàn)有的七大主要流域管理局僅是水利部的下屬單位，不具備獨自承擔流域綜合管理的能力，而且因其權威性較弱，使其不能夠統(tǒng)一管理和調度流域內的水資源［2］;其次，由于水利委員會只是水利部的派出機構，并不具備協(xié)調環(huán)保部門與水利部門間矛盾的權力，而且水資源保護局在獲取行政區(qū)的支持方面也比較困難，并且作為協(xié)調機構沒有強有力的制度支撐，從而導致無法高效地實施流域規(guī)劃以及協(xié)調行政區(qū)內諸如跨界水環(huán)境污染等矛盾;再次，該機構由于不能與地方行政管理很好地銜接，使其無法協(xié)調流域內各個行政區(qū)之間的水環(huán)境管理工作，進而不能通過綜合規(guī)劃和流域決策等手段對不同流域、不同河段和支流進行詳細分類指導。

1.4 缺少有效的政府間的財政分擔體制

與我國地方政府間分割性的行政體制相關聯(lián)的是有關水環(huán)境治理過程中的財政分擔問題。依據(jù)現(xiàn)今我國所實施的財政體制，一般依照財政包干制度進行經費分擔。由于各個地方政府的財政通常都是獨自處理，稅源和使用均依據(jù)自身的行政管理區(qū)域的情況而定，因而對跨界水環(huán)境污染治理過程中的經費分擔問題自然就會產生爭議。這主要是因為各個地方政府間的協(xié)作都是希望以最小的成本來獲取最大的收益，并且還有一些地方政府在財政上本身就存在困難，故討價還價、產生爭議的現(xiàn)象也就不足為奇了。以太湖流域為例，太湖流域中的五大中心城市，雖然各個地方政府的財政狀況都還不錯，但是作為一個經濟理性人，沒有誰會更愿意付出過多的費用。依照“誰污染誰治理”的原則，誰污染多那么誰就應該付出更多的經費，然而由于缺乏一個政府間有效的協(xié)作機制，因而如何準確界定地方政府在水環(huán)境治理中的責任就成為首先要解決的問題。同時，中央財政投入的不足也導致環(huán)境保護被列入政府財政缺位行列。中國環(huán)境科學院數(shù)據(jù)顯示，“十五”期間，財政的環(huán)境保護投資額僅為國內生產總值(GDP)的1.19%［3］，與同期其他國家相比，還處于相對較低的水平。

2 推進地方政府間跨界治理協(xié)作的對策

水環(huán)境治理具有整體性和系統(tǒng)性，它是以流域為單元，從整體流域角度統(tǒng)一規(guī)制水環(huán)境資源的生態(tài)與經濟功能，綜合采用多種措施，實現(xiàn)流域內水環(huán)境容量與污水排放量相均衡的目的［4］。要實現(xiàn)跨界的水環(huán)境有效治理，需要做到以下幾點:

2.1 強化地方政府間的認同機制

要做到跨界環(huán)境的有效治理，尤其是保證環(huán)境治理的可持續(xù)發(fā)展，首先應該更新陳舊觀念，確立雙贏觀念。由于我國現(xiàn)行行政體制具有分割性，使得地方政府成為了各地方區(qū)域的利益代言人。在地方政府相互博弈的過程中雙贏是最佳的結果，而協(xié)作是實現(xiàn)這一結果的最佳途徑，利益問題是實現(xiàn)協(xié)作前要解決的首要問題。目前各地方政府仍舊存在本位主義的思想，仍然以傳統(tǒng)的地方利益觀念為主，導致跨界環(huán)境治理問題長時間得不到解決，因此地方政府之間必須加強協(xié)調合作，僅僅獨善其身是不能解決問題的。水環(huán)境的污染問題不是短期的問題，而是長期日積月累的問題，至今仍沒有得到有效解決，其主要原因就是流域內地方政府都存在獨善其身的觀念，所以各個政府之間需要建立雙贏的利益意識，這樣才能夠更好地進行協(xié)作。因此，跨界流域協(xié)作治理的前提是必須要強化政府間的認同機制，還必須要有強有力的區(qū)域協(xié)作組織來貫徹這種意識，否則最后只能是紙上談兵。而且在確立了科學的政府間認同機制的同時，還需要一個良好的外部環(huán)境作為機制運行的最終保障，這就要求第三部門、公眾的不斷參與和監(jiān)督，準確反饋協(xié)作機制的運行效果和結果。

2.2 明確法律保障制度

在法律保障方面，要積極完善流域內水環(huán)境治理的行政法律規(guī)章以及健全法律支持體系。首先，需要根據(jù)流域內水環(huán)境治理的特點，充分考慮地方區(qū)域內各方利益沖突的平衡與協(xié)調，規(guī)定利于地方行政的協(xié)調機制以及水環(huán)境治理的范圍，明確治理的基本制度以及治理原則，在克服現(xiàn)有法律法規(guī)中不具備可操作性和系統(tǒng)性弊端的基礎上，組織制定相關的執(zhí)法規(guī)劃與程序。其次，可以嘗試進行跨界行政治理，該方法是借用美國的“境外管理權”來解決跨區(qū)公共事務的形式，即地方政府可以在一定的范圍內將管制權延伸到管轄區(qū)以外的其他地方。在我國法律中，可以加入對地方政府在水環(huán)境治理中對“跨界管理權”運用的規(guī)定。例如在跨界的水環(huán)境治理中，處于下游的政府有權到上游履行職責，在對上游污染企業(yè)進行的罰款可納入下游政府對環(huán)境治理的費用等。第三，在我國流域水環(huán)境治理法律體系中存在對參與治理的各個地方政府部門職責和權力界定具有模糊性，以及沒有從法律制度上確定水資源管理體制中流域管理和區(qū)域管理誰做主導等關鍵性問題的現(xiàn)象，從而使得流域水環(huán)境治理的一些法規(guī)政策不能得到有效執(zhí)行。因此流域水環(huán)境治理亟需進一步完善政府部門之間的職能關系，而這一關系能夠被明確和執(zhí)行的前提就是良好的法律保障制度的建立。

2.3 完善水環(huán)境政府治理體制

我國現(xiàn)行的流域治理體制改革的重點是通過國家新《水法》的相關規(guī)定完善行政區(qū)間協(xié)調流域內治理體制。具體做法包括:首先，在機制與機構安排方面，各流域需要設立有實質協(xié)調能力、有權威的流域管理局來充當國家水利部與環(huán)?？偩止餐J可的派出治理機構［5］，并直接對流域水環(huán)境綜合治理部門負責，明確流域管理局的法律地位，強化其在流域治理中區(qū)域協(xié)調、部門協(xié)調和層級協(xié)調中的權威性。并且該機構在人員配備方面，除包含本身的行政管理人員外，還需要吸納一些流域流經各行政區(qū)域的相關部門主要領導，以此來代表其所在區(qū)域充當另一部分機構人員，同時加強各地方政府、政府各部門之間的有效協(xié)調和主動溝通，使區(qū)域與流域實現(xiàn)水環(huán)境治理上的協(xié)調與銜接。其次，設置具有高權威性的流域水環(huán)境治理部門(高于行政區(qū)級別)作為國務院的派出機構，負責制定指導跨界流域對行政區(qū)水環(huán)境治理的科學合理的制度，而不會受到任何政府部門的干涉。形成以國家部門為主導并在其領導下的集成——分散的治理模式，改變流域管理局單純負責協(xié)調指導、檢查監(jiān)督、制訂規(guī)劃等工作的局面。與此同時，通過建立區(qū)域與流域相結合的運營機制，明確水資源治理權責，改善我國現(xiàn)行水環(huán)境治理體制由“多龍管水”引發(fā)的區(qū)域管理城鄉(xiāng)分割、功能管理部門分割以及流域管理條塊分割等弊端［6］［7］。

2.4 完善政府投資機制

缺少相應的財政投資，地方政府之間的水環(huán)境治理協(xié)作也只能是空談，在目前情況下，我國各個地方政府甚至中央政府對該方面的治理資金投入還是嚴重不足的。因此，應該加大政府投資機制的完善力度，具體應該做到:首先，擴展治理資金投入來源。其次，增加財政投入的保障力度。第一，對財政支出結構進行有效調整，增加環(huán)境保護資金在財政支出中所占的比例。近幾年來，我國的財政支出具有較高的增長，但是被用來作為環(huán)境保護的支出增加比例還遠遠低于收入增加的速度，即便考慮到需重點支持較多的領域，但是當前的支出結構仍存在不足之處，環(huán)保支出仍舊不足，財政支出需要進一步調整;第二，逐漸增加流域水環(huán)境治理費用支出在環(huán)保中所占的比例，并且從法律制度上保證水環(huán)境治理時所需要資金來源的穩(wěn)定性。具體來講，政府可以按照一定的支出比例來加大對水環(huán)境治理的財政費用，切實高效解決水環(huán)境治理的問題［8］。

3 太湖流域跨界水環(huán)境治理中政府協(xié)作機制構建

3.1 太湖流域水環(huán)境治理現(xiàn)狀

太湖流域位于我國長江三角洲南緣和東部沿海地區(qū)，主要包括江蘇省的蘇州、鎮(zhèn)江、常州、無錫，浙江省的湖州、嘉興、杭州等7個地級市，以及上海的大陸部分，地跨滬、蘇、皖、浙三省一市。太湖流域的總面積約為3.69萬平方公里，占不到3%的人口和0.4%的土地面積，2007年創(chuàng)造了占全國19%的財政收入以及13%的國內生產總值，城市化率已達到51%，是我國經濟最發(fā)達的地區(qū)之一［9］，在全國占有舉足輕重的地位。

然而，太湖流域在經濟高速發(fā)展的同時也承受著工業(yè)文明帶來的傷害，并且付出了環(huán)境和資源的慘重代價。目前太湖流域部分地區(qū)出現(xiàn)水環(huán)境質量逐年下降以及嚴重水質型缺水等問題。特別是2009年伊始，江蘇鹽城由于城西水廠受酚類化合物的污染，導致市區(qū)內大部分地區(qū)斷水，這是繼2007年太湖藍藻事件后又一次嚴重的惡性水危機。根據(jù)2011年太湖流域水質自動檢測結果顯示［10］，除了太湖湖體的水質基本上保持穩(wěn)定，其余水體的水質總體上均表現(xiàn)下降趨勢，在15條主要的入湖河流中就有8條河流水質劣于V類，僅僅小溪港、大港河、梁溪河和望虞河的河流水質符合Ⅲ類標準。與去年同期相比，7條河流的水質下降1-2個級別，而且國家考核斷面水質達標率呈現(xiàn)大幅度的波動，其波動范圍為67.3%-90.4%。上述情況的出現(xiàn)主要是由于太湖被當作一個“公湖”，因而就產生了太湖“公地悲劇”。而作為公共治理核心主體的政府機構，應該承擔供給公共物品的責任。根據(jù)現(xiàn)代政府的受托責任，環(huán)保問題需要政府主導，其本質是公共服務與公共產品的供給要求，而跨界水環(huán)境治理的公共事務卻是單個地方政府無法單獨有效完成的［11］。

3.2 太湖流域水環(huán)境治理中的政府協(xié)作困境

太湖流域地跨蘇州、上海、湖州、嘉興和無錫5個城市，分別屬于蘇州、浙江和上海這3個省市，但是缺乏一個有效的流域管理機構。而成立于1984年的太湖管理局雖然隸屬水利部，代表水利部行使所在流域內的水行政主要職責，定位為具有行政職能的事業(yè)單位。但是該管理機構不能夠包含流域水環(huán)境的主要治理方面，又由于存在“市獨自為戰(zhàn)和縣獨自為戰(zhàn)”的管理機制，于是就產生了跨界水環(huán)境污染治理困境的問題。盡管各個地方政府都對太湖進行了治理，但是由于沒有形成一個有效的地方政府溝通合作機制，就會產生責任不清、各方排污嚴重超標的現(xiàn)象。我國在其他流域治理中也相繼建立了一些流域性的組織，如長江流域規(guī)劃辦公室、黃河水利委員會、珠江水利委員會等等，但是從運作效果來看，部分功能得以實現(xiàn)，卻主要集中于水域本身的被動治理，而對流域的主動保護和流域水環(huán)境糾紛等方面作用甚微，并且基本上不具備獨立的行政、財政權力和政策制定、決策和實施的能力，這樣就大大削弱了公共組織在區(qū)域公共管理中的作用和意義。因此，地方政府如果要想對跨界水環(huán)境實施有效地治理，就需要構建一個有效的地方政府間協(xié)作機制［12］。

3.3 推進太湖流域政府間跨界治理協(xié)作的對策

3.3.1 太湖流域政府間協(xié)作機制的構建框架

本文嘗試構建以“太湖流域水環(huán)境綜合治理委員會”為龍頭，蘇、浙、皖、滬等地方政府為側翼，以社區(qū)等組織形式為代表的公眾為主體，非政府組織為基礎的多中心的治理基本框架(如圖1所示)。而在職能分工和定位方面，則采用系統(tǒng)論的方法，對系統(tǒng)內管理主體進行科學的分工，并注重反饋機制和外部監(jiān)控機制在整個系統(tǒng)作用過程中的作用。

圖1 太湖流域跨界水環(huán)境治理的政府間協(xié)作及其公共治理系統(tǒng)構建

3.3.2 太湖流域政府間協(xié)作機制的政策保障

首先，在資金的保障方面。第一，可以考慮在太湖流域實施以直接污染稅和污染產品稅等為代表的準環(huán)境保護稅，針對流域的沿岸企業(yè)和居民對水環(huán)境污染程度、水平和類型，由地方政府征收相關稅收，經匯總后授權綜合治理辦公室支配使用。而用準環(huán)保稅的征收建立專項基金，專款專用，用于流域治理。第二，治理中除了使用國家和地方的財政投入和專項資金之外，地方項目債券也可以成為一個有效的資金融通途徑，這不僅能緩解財政資金的壓力，也可以有效引入公眾資本，提高項目的實施效率。第三，生態(tài)補償與生態(tài)購買則是將產品生態(tài)過渡為商品生態(tài)，將市場機制引入生態(tài)治理當中。但是生態(tài)購買與污染權配置一樣，在理論界有很大的爭議，我們可以通過論證其在太湖流域實施的可行性與必要性，再做具體的政策設計。

其次，地方政府競爭力的促進機制保障角度。區(qū)域公共管理是一把雙刃劍，一方面其可以使區(qū)域經濟得到協(xié)調統(tǒng)一的發(fā)展;另一方面其可以促進區(qū)域內各地方政府競爭力的加強。區(qū)域公共管理利用超行政區(qū)劃組織的形式，對行政區(qū)劃組織——地方政府在某一特定領域進行統(tǒng)籌和協(xié)調，同時還可以利用行政權力設計外部運行機制，加強區(qū)域內各行政區(qū)劃組織的良性競爭。太湖流域治理過程中，可以依托綜合管理辦公室，設計科學的流域治理技術參數(shù)和辦法，對區(qū)域內地方政府實行綠色治理績效考核，使其成為重要的地區(qū)競爭力的參考指標，以制度促進地區(qū)間的競爭和行政效率的提高。

最后，充分發(fā)揮公眾參與機制。公眾參與是政府間協(xié)作機制有效發(fā)揮作用的重要基礎。公眾參與的形式多種多樣，可以是傳統(tǒng)的直接信訪，可以是授權NGO，或者通過現(xiàn)代社區(qū)來完成，也可以通過電子媒介的形式實現(xiàn)其功能。公眾參與區(qū)域公共管理應該是一個系統(tǒng)工程，公眾賦權和問責的權力作為系統(tǒng)運行的保障，聽證、圓桌會議、網絡參與作為系統(tǒng)運行的媒介和工具，而公眾用腳投票所形成的居住權選擇則作為系統(tǒng)運行的結果。

［1］俞可平.治理與善治［M］.北京:社會科學文獻出版社，2000.

［2］施祖麟，畢亮亮.我國跨行政區(qū)河流域水污染治理管理機制的研究［J］.中國人口·資源與環(huán)境，2007(3):4-9.

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［12］楊新春，程靜.跨界環(huán)境污染治理中的地方政府合作分析［J］.改革與開放，2007(9):16-18.

責任編輯:沈玲

Research on the Inter-governmental Coordinating Mechanism in the Cross-border Water Environment Governance

ZHOU Hao，LüDan
(School of Public Administration，Dongbei University of Finance and Economics，Dalian 116025，China)

Taking the dilemma of the inter-governmental coordinating relation in the cross-border river basin governance as an object，this paper analyzes the causes from the administrative division，law imperfection，governancemechanism and financial sharingmechanism.On this basis，it gives some suggestions such as strengthening themechanism of the identity between governments，confirming the legislative assurance system，perfecting themechanisms of governmental governance on water environment and government investment.At last，with the case of Lake Tai，combining with the features ofwater environment governance，it presents some countermeasures on the cross-border governance in this basin.

cross-border water environment;cooperation of inter-government;Lake Tai basin

D63-3

A

1009-3907(2014)03-0285-05

2014-01-14

教育部人文社會科學青年項目(10YJC630173);遼寧省社會科學基金重點項目(L11AJL004)

周浩(1989-)，男，山東濟寧人，碩士研究生，主要從事環(huán)境經濟、可持續(xù)發(fā)展等方面的研究;呂丹(1978-)，女，遼寧沈陽人，副教授，博士，碩士研究生導師，主要從事資源環(huán)境經濟和公共經濟等方面的研究。