朱慶玉+崔學(xué)明

推行國庫集中支付改革是一項(xiàng)利國利民的工程，將所有財(cái)政資金納入國庫單一賬戶體系管理，有利于加強(qiáng)對財(cái)政資金的全程監(jiān)控和調(diào)度，提高資金運(yùn)行效率和使用效益，確保預(yù)算支出安全、規(guī)范、透明，增強(qiáng)國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力，而目前由商業(yè)銀行代理國庫集中支付業(yè)務(wù)模式，存在諸多弊端，與改革的初衷相距甚遠(yuǎn)，隨著時(shí)間推移，由國庫直接辦理集中支付業(yè)務(wù)，乃大勢所趨，也是唯一最佳選擇。

一、目前集中支付代理模式現(xiàn)狀

1.財(cái)政集中支付系統(tǒng)各自為政。開展國庫集中支付業(yè)務(wù)必須有專門的管理系統(tǒng)，而在縣級財(cái)政、代理行基本無自主開發(fā)軟件實(shí)力，只能選擇購買軟件開發(fā)商開發(fā)的軟件，但這些系統(tǒng)大多五花八門，互不兼容，與國庫也沒有統(tǒng)一接口規(guī)范，導(dǎo)致與國庫會計(jì)集中核算系統(tǒng)不能銜接，現(xiàn)代化信息系統(tǒng)優(yōu)勢發(fā)揮程度有限。由于信息傳遞不銜接，財(cái)政、人民銀行國庫、代理銀行之間依靠手工錄入數(shù)據(jù)、人工傳遞憑證，既加大了財(cái)政、國庫、銀行的工作量，影響資金的使用效率，又易出錯(cuò)，影響工作開展。甚至可能存在支付信息傳遞脫節(jié)帶來的各種風(fēng)險(xiǎn)。

2.先付款后清算模式存在墊資風(fēng)險(xiǎn)。商業(yè)銀行代理集中支付業(yè)務(wù)普遍采用的支付模式，其基本流程為：國庫支付中心向代理行出具支付令——商業(yè)銀行通過備用金賬戶向預(yù)算單位零余額賬戶支付款項(xiàng)——每天匯總支付款后向人行進(jìn)行清算。由此可見備用金賬戶是國庫集中支付流程不可或缺的重要中轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)。如果存放在代理行的備用金不足支付，或因不能在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成對行內(nèi)各營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)的支付數(shù)據(jù)匯總，又不能及時(shí)清算，代理行則必須先行墊款，這種先支付后清算的做法與《支付結(jié)算辦法》中關(guān)于“銀行不墊款”的規(guī)定不符，且會在一定程度上會挫傷商業(yè)銀行代理集中支付業(yè)務(wù)的積極性。

3.代理行責(zé)權(quán)利不對稱。商業(yè)銀行的經(jīng)營目標(biāo)是利潤最大化，其在爭取集中支付代理資格時(shí)，看中的是財(cái)政這一優(yōu)質(zhì)客戶所帶來的綜合效益，實(shí)際上，代理行在開展業(yè)務(wù)過程中，經(jīng)常往返于國庫和財(cái)政，送達(dá)或提回相關(guān)憑證，財(cái)政資金支付清算及信息提供等大量工作必須由代理銀行承擔(dān)，代理銀行為承擔(dān)和維持該項(xiàng)業(yè)務(wù)需耗費(fèi)大量人財(cái)物力，卻得不到分文手續(xù)費(fèi)，與投入的巨大費(fèi)用差距太大，代理行心有怨言又無可奈何，責(zé)、權(quán)、利的失衡導(dǎo)致代理行壓縮成本，減少開支，人員素質(zhì)、核算質(zhì)量無法保障，給改革帶來負(fù)面影響。

4.國庫監(jiān)管滯后和弱化?！吨腥A人民共和國國家金庫條例》實(shí)施細(xì)則第2章第10條4款明確規(guī)定了國庫的監(jiān)管職責(zé)，即：“監(jiān)督財(cái)政存款開戶和財(cái)政庫款的支撥，對違反規(guī)定的，國庫有權(quán)拒絕執(zhí)行”，傳統(tǒng)撥款方式，國庫可以采取監(jiān)控預(yù)算指標(biāo)等手段，對庫款支撥的用途、性質(zhì)進(jìn)行審核，但改革后，支付模式發(fā)生了根本變化，直接支付的主動(dòng)權(quán)在財(cái)政設(shè)立的支付中心，國庫對撥付給勞務(wù)供應(yīng)商的資金合規(guī)性難施監(jiān)督，授權(quán)支付的主動(dòng)權(quán)則在預(yù)算單位和代理行，國庫只是在財(cái)政下達(dá)的額度范圍內(nèi)事后與代理行資金清算被動(dòng)付款，國庫對財(cái)政撥款環(huán)節(jié)的控制監(jiān)督力度被弱化。

二、國庫直接辦理集中支付業(yè)務(wù)的難點(diǎn)

國庫直接辦理集中支付業(yè)務(wù)，取消代理行備用金、零余額賬戶，是改革的必然方向，更勿需增加商業(yè)銀行的額外運(yùn)營成本，大大減少了支付中間環(huán)節(jié)，可以最大程度杜絕國庫資金的體外循環(huán)，避免第二國庫形成，真正體現(xiàn)改革成效，但在目前環(huán)境下，國庫直接辦理集中支付業(yè)務(wù)的內(nèi)外部條件并不完全具備，尚存諸多困難：

1.相關(guān)法規(guī)不健全。經(jīng)過多年改革，財(cái)政直接、授權(quán)支付的相關(guān)制度較為完善，改變現(xiàn)有支付方式，由國庫直接經(jīng)辦，應(yīng)當(dāng)如何操作還處于探索階段，需從法規(guī)上進(jìn)一步界定財(cái)政與人行國庫在預(yù)算資金運(yùn)作、監(jiān)管過程中的權(quán)利與義務(wù)，明確國庫對預(yù)算額度、性質(zhì)、用途的監(jiān)督，確保更好地服務(wù)于財(cái)政國庫管理改革，但此類相關(guān)法規(guī)制度出臺較少。

2.人員系統(tǒng)不能適應(yīng)需要?；鶎訃鴰炱毡榇嬖谌松偈露?，忙于應(yīng)付日常核算現(xiàn)象，且人員素質(zhì)參差不齊，核算質(zhì)量、監(jiān)管效率、服務(wù)水平存在很大差異，如果國庫直接辦理集中支付業(yè)務(wù)，每筆預(yù)算單位支出均由國庫受理，則業(yè)務(wù)量將幾何級增長，隨著服務(wù)對象不斷延伸，業(yè)務(wù)越來越復(fù)雜，國庫必須越來越明細(xì)的核算方能滿足改革要求，以現(xiàn)有人員、網(wǎng)絡(luò)、系統(tǒng)條件，國庫無法承受。

3.缺乏可供借鑒的運(yùn)作流程。目前商業(yè)銀行代理集中支付業(yè)務(wù)模式的運(yùn)行流程清晰明了，但由國庫直接辦理，應(yīng)當(dāng)如何操作，可供參考的方法較少，處于起步階段。一旦所有明細(xì)撥款由國庫一家辦理，國庫部門面臨的是財(cái)政大量支付額度下達(dá)，國庫如何接收，并根據(jù)財(cái)政支付令采取何種快捷安全的方式，通過大額支付將資金劃至預(yù)算單位零余額或勞務(wù)供應(yīng)商賬戶等等一系列問題均亟待解決。

4.國庫支付聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)功能不完善。目前，人民銀行總行正在運(yùn)行的財(cái)稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)（TIPS），只能實(shí)現(xiàn)稅收電子化傳輸，還不具備處理預(yù)算支出功能，國庫目前使用的國庫會計(jì)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（TCBS）預(yù)留了與地方財(cái)政聯(lián)網(wǎng)接口，但由于財(cái)政并沒有統(tǒng)一數(shù)據(jù)規(guī)范，造成系統(tǒng)不能聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行，一旦所有每筆細(xì)化的財(cái)政支出均由國庫辦理，在網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)功能不完善的前提下，依靠手工逐筆輸入支付信息，勢必加大系統(tǒng)負(fù)荷，不僅不現(xiàn)實(shí)，也極易出現(xiàn)差錯(cuò)和造成國庫資金風(fēng)險(xiǎn)。

三、設(shè)想和建議

我國目前的商業(yè)銀行代理集中支付業(yè)務(wù)模式均屬過渡性質(zhì)，為根本上消除財(cái)政資金擠占、挪用、截留現(xiàn)象，還應(yīng)進(jìn)一步理順各方關(guān)系，完善有關(guān)制度，逐步解決改革中的問題，國庫直接辦理支付業(yè)務(wù)，財(cái)政資金直達(dá)用款單位賬戶，不僅快捷，更有利于對財(cái)政資金去向的跟蹤問效，實(shí)行國庫直接辦理集中支付后，財(cái)政資金支付將更加安全、透明，及時(shí)，財(cái)政部門有更大資金調(diào)控余地，改革所帶來的成效將不斷顯現(xiàn)：

1.盡快完善相關(guān)制度法規(guī)。現(xiàn)行國庫集中支付的有關(guān)法規(guī)比較零散，沒有規(guī)矩何成方圓，為保證改革深化，建議盡快完善國庫直接辦理集中支付規(guī)章制度，包括修訂《國庫集中支付管理辦法》，規(guī)范預(yù)算單位零余額賬戶設(shè)置，明確財(cái)政支付指令下達(dá)后，國庫資金清算等一系列操作流程，以及建立集中支付業(yè)務(wù)逐筆審核監(jiān)管制度等，只有得到法規(guī)保護(hù)，才能有效約束操作行為。

2.取消清算備用金賬戶。在代理銀行設(shè)立備用金賬戶是一個(gè)過渡性質(zhì)的賬戶，如果實(shí)行人行直接辦理集中支付就沒有墊付資金的風(fēng)險(xiǎn)，取消了備用金賬戶，既可以解決該賬戶違反《支付結(jié)算辦法》，也可避免因來不及清算代理行須墊款的問題， 因此，只有完善國庫單一賬戶體系，變商業(yè)銀行代理支付為人民銀行國庫直接支付與清算，才能節(jié)約國庫集中支付的運(yùn)行成本，使人行能夠掌握預(yù)算單位每一筆資金的用途、去向，加強(qiáng)對財(cái)政性支出的監(jiān)督管理，防范和化解資金支付風(fēng)險(xiǎn)。

3.培養(yǎng)新型國庫管理隊(duì)伍。國庫要有計(jì)劃、有步驟地開展以單一賬戶為主要內(nèi)容的新業(yè)務(wù)、新知識、新技能交流培訓(xùn)、崗位練兵活動(dòng)，提高人員綜合素質(zhì)，同時(shí)要根據(jù)當(dāng)?shù)貒鴰鞓I(yè)務(wù)量大小和改革實(shí)際推進(jìn)情況配強(qiáng)國庫人員，合理設(shè)置國庫崗位，落實(shí)細(xì)化崗位職責(zé)，建立績效激勵(lì)機(jī)制，優(yōu)化勞動(dòng)組合，造就一支道德高尚、作風(fēng)優(yōu)良、業(yè)務(wù)精湛的新型國庫管理隊(duì)伍。

4.構(gòu)建完整運(yùn)行操作規(guī)程。我們要及時(shí)總結(jié)改革經(jīng)驗(yàn)，積極創(chuàng)造條件，在確保國庫資金安全的前提下，摸索出一整套能夠方便快速、直接辦理集中支付業(yè)務(wù)的操作流程，從財(cái)政到國庫再至用款單位，做到穩(wěn)妥、有序，嚴(yán)格按照同級人大批準(zhǔn)的預(yù)算內(nèi)容，財(cái)政用款計(jì)劃額度及時(shí)準(zhǔn)確撥付資金，實(shí)現(xiàn)真正意義上的國庫集中支付。

5.打造現(xiàn)代化國庫集中支付平臺。實(shí)現(xiàn)國庫會計(jì)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（TCBS）、財(cái)稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)（TIPS）與金財(cái)金稅工程的對接，推進(jìn)業(yè)務(wù)處理自動(dòng)化建設(shè)，提高信息反饋和對賬環(huán)節(jié)的電子化程度，打造現(xiàn)代化支付聯(lián)網(wǎng)平臺，拓展財(cái)稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)功能，集中支付業(yè)務(wù)直接在網(wǎng)上即可審核辦理，財(cái)政支付令通過系統(tǒng)能實(shí)時(shí)將數(shù)據(jù)同步傳送至國庫，國庫能對資金實(shí)行逐筆監(jiān)督，對符合政策的給予辦理，違反的當(dāng)場拒絕不予清算，力爭早日實(shí)現(xiàn)集中支付業(yè)務(wù)電子化、無紙化操作和監(jiān)管。

（作者單位：華東交通大學(xué)軟件學(xué)院、

中國建設(shè)銀行江西省分行營運(yùn)管理部）