眭源

摘 要：突發(fā)事件是指在一定范圍內(nèi)突然發(fā)生，危及公眾生命財產(chǎn)、社會秩序和公共安全，乃至影響到國家利益和全球穩(wěn)定，需要政府立即采取應(yīng)對措施加以處理的公共事件。突發(fā)事件應(yīng)急管理是國家和地方政府公共管理的一項重要任務(wù)，是維護社會穩(wěn)定、和諧發(fā)展的一項重大課題。建立突發(fā)事件應(yīng)急管理制度，改革應(yīng)對突發(fā)事件管理體制機制，創(chuàng)新突發(fā)事件應(yīng)急管理方式，是提高突發(fā)事件應(yīng)急管理能力，提升政府公共管理水平的主要對策。

關(guān)鍵詞：突發(fā)事件；應(yīng)急管理；對策

中圖分類號：F274 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）14-0267-02

近年來，自然災(zāi)害、安全事故、重大疫情、人為破壞、環(huán)境污染等突發(fā)事件頻發(fā)，給國家和人民帶來了巨大災(zāi)害，造成很大的損失，同時，對國家和政府應(yīng)對突發(fā)事件管理水平和處置能力帶來了較大的考驗和挑戰(zhàn)。因此，建立突發(fā)事件應(yīng)急管理制度，改革應(yīng)對突發(fā)事件管理體制機制，創(chuàng)新突發(fā)事件應(yīng)對方式，提高政府突發(fā)事件應(yīng)急管理水平和能力是當前一項重要的任務(wù)。

一、突發(fā)事件的概念及其特征

（一）突發(fā)事件的概念

突發(fā)事件通常是指在一定范圍內(nèi)突然發(fā)生，危及公眾生命財產(chǎn)、社會秩序和公共安全，乃至影響到國家利益和全球穩(wěn)定，需要政府立即采取應(yīng)對措施加以處理的公共事件[1]。突發(fā)事件這一概念，在國外比較有代表性的解釋是歐洲人權(quán)法院做出的，即“一種特別的、迫在眉睫的危機或者危險局勢，影響全體公民，并對整個社會的正常生活構(gòu)成威脅”[2]。在國內(nèi)，關(guān)于“突發(fā)事件”比較權(quán)威的解釋是2007年11月1日開始施行的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》中的規(guī)定：突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。

（二）突發(fā)事件的特征

1.發(fā)生的瞬間性和不可預(yù)測性。所謂“突發(fā)事件”最主要的特征是集中在“突發(fā)”二字上，從發(fā)生時間來看，突發(fā)事件具有瞬間性。突發(fā)事件從發(fā)展速度來說，進程極快，從預(yù)兆、萌芽、發(fā)生、發(fā)展、高潮到最后結(jié)束，周期非常短暫，有時是以迅雷不及掩耳之勢的速度爆發(fā)的，而且事件的蔓延程度難以預(yù)料，具有不可預(yù)測性。如地震、海嘯等。

2.后果的嚴重性和威脅性。一般來講，只有造成嚴重后果的事件才被稱作是突發(fā)事件。比如一個國家或地區(qū)突然發(fā)生自然災(zāi)害，造成一定數(shù)量的人員傷亡，一定數(shù)量的財產(chǎn)損壞，對社會造成一定的負面影響。突發(fā)事件有可能對社會的正常運轉(zhuǎn)構(gòu)成威脅，這種威脅既可能是局部的破壞，也可能是根本性的毀壞。或者給人類造成巨大損失，或者給國家造成巨大災(zāi)難，或者給社會組織帶來崩潰的威脅，必須采取特殊的對抗措施才能恢復(fù)秩序[3]。

3.處理的緊迫性和時機性。突發(fā)事件由于是突然發(fā)生的，人們對其的到來完全沒有準備，如果不能及時處理，后果肯定是非常嚴重的。但是，突發(fā)事件是事物內(nèi)在矛盾由量變到質(zhì)變的爆發(fā)式飛躍過程，是通過一定的時空契機誘發(fā)的，而這個契機又是偶然的。也就是說，某個事件的產(chǎn)生總是有條件的，這個條件是一個醞釀的過程，有其必然性。因此，應(yīng)對突發(fā)事件要把握好時機，提前有針對性地制訂各種應(yīng)急預(yù)案，采取行之有效的處置辦法，最大限度地減少人財物的損失，最大程度降低其破壞的嚴重性。

4.處理過程的復(fù)雜性和艱難性?，F(xiàn)實中處理突發(fā)事件并不是件容易的事情，涉及到方方面面，是很復(fù)雜的一項工程。例如，一個城市發(fā)生了自然災(zāi)害，政府要啟動應(yīng)急預(yù)案，由于參與應(yīng)急救援的單位來自不同部門，在溝通、協(xié)調(diào)、職責及文化等方面都存在較大差異，這時突發(fā)事件應(yīng)急指揮中心首先面對的一個重要問題是能否在第一時間調(diào)度相關(guān)部門緊急出發(fā)趕赴現(xiàn)場。事實上，處理突發(fā)事件是一項復(fù)雜的工程，既要快速反應(yīng)，又要及時處理。而大多數(shù)災(zāi)害事件的影響因素、演變過程和后果估計都十分困難，如火災(zāi)、爆炸時大量的有毒有害物質(zhì)泄漏，伴隨著建筑倒塌、交通堵塞等情況，將增大環(huán)境的復(fù)雜程度。有毒有害物質(zhì)不僅濃度高，數(shù)量大，擴散可能持續(xù)數(shù)小時，甚至幾天，被污染的對象包括空氣、水域、地面、植物、食物等，而且污染的形態(tài)、程度不一，增加了處置的艱難性。

二、對突發(fā)事件實行應(yīng)急管理的必要性

目前，世界上發(fā)生的突發(fā)事件越來越復(fù)雜，除了傳統(tǒng)的自然災(zāi)害、生產(chǎn)事故、交通事故災(zāi)難之外，還有恐怖主義、環(huán)境污染、大規(guī)模殺傷性武器擴散、公共設(shè)施癱瘓、全球性傳染病蔓延等危機事件層出不窮，威脅著人類生命安全和社會的正常秩序。從某種程度上說，突發(fā)事件造成的公共危機已超越軍事危機成為影響國家安全的重大因素。社會危機的破壞性不僅體現(xiàn)在財產(chǎn)損失、生命傷亡或社會秩序的動蕩，也破壞了政府的合法性，以至于影響著政府公共管理的水平能力，甚至直接影響公眾對國家和政府的信任度和支持度。因此，從20世紀80年代開始，“應(yīng)急管理”、“危機管理”在國外尤其在發(fā)達國家得到了政府和社會的高度重視。國內(nèi)是在2003年爆發(fā)“SARS”之后才意識到突發(fā)事件應(yīng)急管理的重要性。近10年來，國家開始建立和啟動突發(fā)事件應(yīng)急管理預(yù)案，加強相關(guān)機構(gòu)組建和制度建設(shè)，使突發(fā)事件應(yīng)急管理由事件發(fā)生后的被動應(yīng)對轉(zhuǎn)向從事前預(yù)防到事中控制到事后提高水平的全面危機管理的過程。突發(fā)事件應(yīng)急管理逐漸成為政府公共管理的一個重要領(lǐng)域。具體來說，為應(yīng)對突發(fā)事件進行一系列有計劃、有組織的管理控制過程，有效地預(yù)防和處置各種突發(fā)事件，針對突發(fā)事件采取預(yù)防、響應(yīng)和恢復(fù)的活動與計劃。應(yīng)急管理的主要目標是預(yù)警緊急事件，應(yīng)急救援，控制災(zāi)害發(fā)生與擴大；減少損失和迅速恢復(fù)正常狀態(tài)，最大限度地減少突發(fā)事件的負面影響。由于應(yīng)對突發(fā)事件需要政府采取與常態(tài)管理不同的緊急措施和程序，超出了常態(tài)管理的范疇，所以突發(fā)事件應(yīng)急管理又是一種特殊的政府管理形態(tài)，即非常態(tài)管理。在應(yīng)對突發(fā)事件的過程中，政府因其責任、地位和能力之所在，需要發(fā)揮其主導(dǎo)作用，不僅要組織動員各種力量和資源共同應(yīng)對危機，而且要統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)、處置各項應(yīng)急事務(wù)，依此保障人民生命財產(chǎn)的安全和社會秩序的正常運行。endprint

三、突發(fā)事件應(yīng)急管理的主要對策

（一）建立突發(fā)事件應(yīng)急管理制度

突發(fā)事件的發(fā)生可能是多方面原因造成的，應(yīng)對突發(fā)事件首先要制定科學(xué)的應(yīng)急管理制度，采取有效的應(yīng)急處理方法，把突發(fā)事件帶來的各種損失及其破壞程度降到最低程度，保障人民生產(chǎn)生活安全和社會秩序正常運行。這是政府進行突發(fā)事件應(yīng)急管理的首要任務(wù)。其中，制定《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》是一項重要的制度。2013年，為規(guī)范突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理，增強應(yīng)急預(yù)案的針對性、實用性和可操作性，國家頒布了《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》，共9章34條。該法規(guī)定應(yīng)急預(yù)案，是指各級人民政府及其部門、基層組織、企事業(yè)單位、社會團體等為依法、迅速、科學(xué)、有序應(yīng)對突發(fā)事件，最大程度減少突發(fā)事件及其造成的損害而預(yù)先制訂的工作方案。適用于應(yīng)急預(yù)案的規(guī)劃、編制、審批、發(fā)布、備案、演練、修訂、培訓(xùn)、宣傳教育等工作。應(yīng)急預(yù)案管理遵循統(tǒng)一規(guī)劃、分類指導(dǎo)、分級負責、動態(tài)管理的原則，應(yīng)急預(yù)案按照制定主體劃分，分為政府及其部門應(yīng)急預(yù)案、單位和基層組織應(yīng)急預(yù)案兩大類[4]。作為地方政府，應(yīng)根據(jù)國家《突發(fā)事件應(yīng)對法》的規(guī)定和要求，修改和完善本地《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》。如2012年8月，鎮(zhèn)江市出臺《鎮(zhèn)江市突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動處置辦法（試行）》，對突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動提出了總的要求和處置方法。地方政府制訂突發(fā)事件應(yīng)急管理預(yù)案應(yīng)符合科學(xué)性、及時性、規(guī)范性的原則和要求，要制訂總體應(yīng)急預(yù)案、專項應(yīng)急預(yù)案、部門應(yīng)急預(yù)案等，有針對性地啟動突發(fā)事件應(yīng)急管理和處置辦法。

（二）借鑒國外突發(fā)事件應(yīng)急管理經(jīng)驗

20世紀末期，全球重大突發(fā)事件發(fā)生的頻率和危害性明顯增加，對國際社會產(chǎn)生了嚴重影響，引起了各國政府的高度重視。各國對突發(fā)事件應(yīng)急管理的發(fā)展態(tài)勢是：由單項應(yīng)急向綜合應(yīng)急管理轉(zhuǎn)變；由單純應(yīng)急向危機全過程管理轉(zhuǎn)變；由應(yīng)急處置向加強預(yù)防轉(zhuǎn)變。同時，政府、企業(yè)、社團組織和個人在危機全過程管理中都有明確的責任。發(fā)達國家的經(jīng)驗：一是最高層政府機構(gòu)作為突發(fā)事件應(yīng)急管理的決策核心。西方國家都把應(yīng)急管理作為政府管理職能的一個重要內(nèi)容，均由行政首長擔任最高指揮官和最終決策者，以及一個高層政府機構(gòu)作為應(yīng)急管理的決策核心。如美國危機管理體制是以總統(tǒng)為核心，以國家安全委員會為決策中樞，國會負責監(jiān)督的綜合性、動態(tài)組織體系。二是建立統(tǒng)一指揮、協(xié)同有序的應(yīng)急管理機制。發(fā)達國家應(yīng)急管理的關(guān)鍵是在一個核心樞紐機構(gòu)的指揮協(xié)調(diào)下，各機構(gòu)和部門縱向能對接，橫向能聯(lián)動。注重地方應(yīng)急管理系統(tǒng)與中央應(yīng)急管理系統(tǒng)的對接以及本地、本部門應(yīng)急管理系統(tǒng)與其他部門應(yīng)急管理系統(tǒng)的聯(lián)動。因此，借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，各級政府要建立政府應(yīng)急辦和相關(guān)議事協(xié)調(diào)機構(gòu)及聯(lián)席會議制度，從橫向、縱向行政管理系統(tǒng)形成應(yīng)對突發(fā)事件的應(yīng)急管理框架和制度，提高政府預(yù)防和處置突發(fā)事件的管理水平，為地方經(jīng)濟社會順利發(fā)展保駕護航。

（三）改革突發(fā)事件應(yīng)急管理體制機制

現(xiàn)行突發(fā)事件應(yīng)急管理體制機制都存在一些問題，影響著國家和地方對突發(fā)事件應(yīng)急管理水平的有效發(fā)揮。對突發(fā)事件應(yīng)急管理體制機制進行改革十分必要，需要國家自上而下的變革，又要地方緊密配合。一方面，國家要從體制方面進行自上而下的變革，理順關(guān)系，暢通信息；另一方面，地方政府要建立健全突發(fā)事件應(yīng)急管理機制。就是說，要在建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制下，建立健全社會預(yù)警機制、社會動員機制、社會快速反應(yīng)機制和應(yīng)急處置機制等，在全社會形成“預(yù)警—動員—快速反應(yīng)—應(yīng)急處置”的系統(tǒng)機制和整體聯(lián)動，最大程度地預(yù)防和減少突發(fā)事件及其造成的損害，保障公眾的生命財產(chǎn)安全，維護國家安全和社會穩(wěn)定，促進當?shù)亟?jīng)濟社會和諧發(fā)展。

（四）創(chuàng)新突發(fā)事件應(yīng)急管理方式

創(chuàng)新突發(fā)事件應(yīng)急管理方式的關(guān)鍵在于將突發(fā)事件的預(yù)防與應(yīng)急準備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等職責應(yīng)對活動統(tǒng)一賦予綜合應(yīng)急管理部門的管理職責中，從而真正實現(xiàn)突發(fā)事件預(yù)防、應(yīng)對和恢復(fù)的綜合性、全方位的應(yīng)急管理[5]。一是對突發(fā)事件進行早期發(fā)現(xiàn)和預(yù)警，實現(xiàn)對突發(fā)事件的快速反應(yīng)，避免突發(fā)事件的擴大化。二是當突發(fā)事件發(fā)生后，盡快啟動應(yīng)急預(yù)案并付諸于實施，以最快的速度、從最大的范圍集中所需的各種資源，保證有序、有效地處置突發(fā)事件，最大限度減小各種損失[6]。三是強化綜合應(yīng)急管理部門的應(yīng)急管理職責，確保其應(yīng)急協(xié)調(diào)的權(quán)威性。目前，結(jié)合政府行政體制改革，把政府應(yīng)急管理機構(gòu)作為政府機構(gòu)改革的一部分，理順各部門的應(yīng)急管理職責。以強化綜合應(yīng)急管理部門的應(yīng)急管理職責，確保其應(yīng)急協(xié)調(diào)的權(quán)威性，規(guī)范其應(yīng)急管理工作的責任[7]。四是建立綜合重大事件情報信息和應(yīng)急指揮平臺，有效實施應(yīng)急管理。建立集情報收集、傳輸和分析為一體的應(yīng)急管理情報體系，將現(xiàn)有的分散于地震、民防、氣象、防汛、疾控中心、應(yīng)急聯(lián)動中心等突發(fā)事件應(yīng)急情報信息整合成統(tǒng)一的情報信息，并轉(zhuǎn)變成有效的應(yīng)急指揮、決策情報信息，以減少專業(yè)管理環(huán)節(jié)，為政府及時有效實施綜合應(yīng)急管理提供基礎(chǔ)和保障，提高政府突發(fā)事件應(yīng)急管理的水平和能力。

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[責任編輯 王 佳]endprint