孫友良

摘 要：國(guó)家林業(yè)局2002年下發(fā)了《關(guān)于調(diào)整人工用材林采伐管理政策的通知》和《關(guān)于國(guó)家重點(diǎn)防護(hù)林和特種用途林生態(tài)效益補(bǔ)償試點(diǎn)單位“十五”期間年采伐限額調(diào)減的批復(fù)》，使森林采伐限額執(zhí)行情況有所好轉(zhuǎn)，超限額采伐的勢(shì)頭得到了一定程度的遏制，但超限額采伐現(xiàn)象仍未從根本上杜絕。森林資源管制政策之所以沒(méi)能實(shí)現(xiàn)理想的效果，是由于幾方面原因?qū)е碌谋疚膶?duì)森林采伐超限額導(dǎo)致管制失效的原因進(jìn)行分析。

關(guān)鍵詞：森林；采伐；超限額；管制失效；原因

森林采伐限額是各種采伐消耗林木總蓄積量的最大限量，它是由林業(yè)主管部門(mén)根據(jù)用材林消耗量低于生長(zhǎng)量和森林合理經(jīng)營(yíng)的原則，經(jīng)過(guò)科學(xué)測(cè)算制定，并經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施的。對(duì)于森林采伐限額制度存在的問(wèn)題，很多林業(yè)干部或多或少地有所認(rèn)識(shí)。近幾年雖然森林采伐限額執(zhí)行情況有所好轉(zhuǎn)，超限額采伐的勢(shì)頭得到了一定程度的遏制，但超限額采伐現(xiàn)象仍未從根本上杜絕。森林資源管制政策之所以沒(méi)能實(shí)現(xiàn)理想的效果，是由于以下幾方面原因。

一、森林資源保護(hù)與木材定產(chǎn)計(jì)劃之間的矛盾

森林資源保護(hù)與利用之間的矛盾主要體現(xiàn)在，一方面，由于歷史上的長(zhǎng)期“重采輕育”致使森林資源枯竭，需要嚴(yán)格保護(hù)；另一方面，這些林區(qū)仍然在承擔(dān)著國(guó)家下達(dá)的提供木材的任務(wù)。消耗性的資源利用方式必然影響了森林資源管制政策的有效實(shí)施。

國(guó)有林區(qū)適合主伐生產(chǎn)的成過(guò)熟林資源已經(jīng)枯竭，目前所采伐的林木絕大多數(shù)都分布在中、幼齡林之中，而這些林分恰好處于生長(zhǎng)旺盛、可培育前途最好的時(shí)期。然而，國(guó)家仍然規(guī)定要按136萬(wàn)的定產(chǎn)水平進(jìn)行采伐，致使各林業(yè)局為完成木材產(chǎn)量指標(biāo)而嚴(yán)重違背森林采伐技術(shù)規(guī)程去進(jìn)行森林調(diào)查和生產(chǎn)作業(yè)。

如果不及時(shí)停止森林主伐、大幅度調(diào)減木材產(chǎn)量，而繼續(xù)進(jìn)行采伐，森林資源得不到休養(yǎng)生息，不到10年時(shí)間，勢(shì)必會(huì)陷入只見(jiàn)樹(shù)木不見(jiàn)森林的境地，森林資源將更加難以恢復(fù)。

二、采伐限額編制的準(zhǔn)確性受到置疑

科學(xué)而準(zhǔn)確地編制采伐限額是實(shí)現(xiàn)森林采伐限額制度目標(biāo)的前提，但如果采伐限額的編制本身就是不準(zhǔn)確的，森林采伐限額制度的功能自然無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

依據(jù)規(guī)定，森林采伐限額的編制程序是，全民所有的森林和林木以國(guó)有的林業(yè)局、林場(chǎng)、農(nóng)場(chǎng)、廠礦為單位，集體所有的森林和林木及農(nóng)村居民自留山的林木以縣為單位，按照合理經(jīng)營(yíng)和永續(xù)利用的原則，根據(jù)現(xiàn)有森林資源生長(zhǎng)量提出年森林采伐限額指標(biāo)，逐級(jí)上報(bào)。省、自治區(qū)、直轄市林業(yè)主管部門(mén)對(duì)上報(bào)的森林年采伐限額指標(biāo)進(jìn)行匯總、平衡，經(jīng)同級(jí)人民政府審核后，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。

現(xiàn)行限額指標(biāo)的確定不夠科學(xué)，使編制的限額量偏離最優(yōu)點(diǎn)，不利于森林資源的合理保護(hù)和利用。究其原因，主要在于：

首先，資源數(shù)據(jù)不夠準(zhǔn)確。森林資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)是制定森林采伐限額的基礎(chǔ)，是開(kāi)展各項(xiàng)林業(yè)工作的最重要的依據(jù)。目前編制森林采伐限額的數(shù)據(jù)主要來(lái)源于森林資源二類調(diào)查，但由于調(diào)查技術(shù)手段和設(shè)備相對(duì)落后、部分調(diào)查人員的素質(zhì)偏低、調(diào)查經(jīng)費(fèi)不足等多種因素的影響，部分地區(qū)存在森林資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不全，資料陳舊等問(wèn)題，使得這些地區(qū)難以開(kāi)展森林資源二類調(diào)查，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不能及時(shí)更新。

其次，計(jì)算方法不夠科學(xué)。不同區(qū)域、森林經(jīng)營(yíng)單位的森林資源條件存在較大的差異，如林分的年齡結(jié)構(gòu)和健康狀況、生長(zhǎng)量的大小等，因此，對(duì)某一特定條件下的森林經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)有相應(yīng)的計(jì)算公式，而在現(xiàn)行合理采伐量的計(jì)算方法中并沒(méi)有體現(xiàn)出來(lái)。

三、政策執(zhí)行成本高、操作難

按照有關(guān)規(guī)定，林業(yè)部門(mén)要對(duì)采伐進(jìn)行伐前調(diào)查、伐中檢查和伐后驗(yàn)收“三環(huán)節(jié)”監(jiān)管。但由于政策執(zhí)行成本高，操作難度大，在執(zhí)行過(guò)程中存在薄弱環(huán)節(jié)甚至失誤，導(dǎo)致效率低下和政策失靈。

一是采伐限額制定難。根據(jù)《森林法》的規(guī)定，國(guó)家對(duì)森林資源的消耗實(shí)行總量控制，根據(jù)用材林的消耗量低于生長(zhǎng)量的原則制定年采伐限額，在年采伐限額的基礎(chǔ)上制定年木材生產(chǎn)計(jì)劃，在限額內(nèi)盡量滿足生產(chǎn)需要，生產(chǎn)木材用于商品銷售的納入木材生產(chǎn)計(jì)劃范圍進(jìn)行管理。但由于森林資源本身的動(dòng)態(tài)性和復(fù)雜性，森林資源的數(shù)量、質(zhì)量及內(nèi)在結(jié)構(gòu)都處于不斷變動(dòng)之中，這種特點(diǎn)決定了行政轄區(qū)或經(jīng)營(yíng)單位制定森林年采伐量的復(fù)雜性。

二是政策規(guī)程既過(guò)于煩瑣又銜接不暢。森林采伐限額管理從部門(mén)規(guī)章到政府規(guī)范性文件，直至縣級(jí)政府部門(mén)的相關(guān)規(guī)定，經(jīng)過(guò)層層分解和層層細(xì)化，管理越來(lái)越細(xì)，環(huán)節(jié)越來(lái)韓多，行政限制性內(nèi)容和環(huán)節(jié)不斷強(qiáng)化，過(guò)分突出了政府的行政審批管理，過(guò)分強(qiáng)調(diào)了嚴(yán)格實(shí)行限額采伐和控制不合理消耗。此外，監(jiān)管規(guī)程脫離了林業(yè)發(fā)展實(shí)際，以至于在基層難以操作。如按照有關(guān)規(guī)定，采伐時(shí)不但要考慮伐區(qū)面積和四至范圍，還要考慮控制分項(xiàng)限額。與此同時(shí)，林木采伐管理各環(huán)節(jié)間銜接不順，沒(méi)有形成完整的林木采伐管理體系，使得政策規(guī)定漏洞與交叉并存，導(dǎo)致管理者難以操作，經(jīng)營(yíng)者也無(wú)所適從。

三是采伐監(jiān)督管理難度大。采伐監(jiān)管難度大的原因在于：首先，林業(yè)生產(chǎn)野外作業(yè)地形復(fù)雜，采伐地點(diǎn)多面廣，使得伐前調(diào)查、伐中監(jiān)督、伐后驗(yàn)收“三環(huán)節(jié)”監(jiān)管難度較大，特別是對(duì)農(nóng)民自用材的伐中檢查和伐后驗(yàn)收等采伐監(jiān)督管理工作難以到位。其次，技術(shù)要求高。由于“三環(huán)節(jié)”監(jiān)管有嚴(yán)格的技術(shù)要求，而不少地方的管理人員素質(zhì)不高，技術(shù)力量薄弱，缺乏科學(xué)合理配置伐區(qū)的手段和技術(shù)，致使有些單位的伐區(qū)驗(yàn)收流于形式、走過(guò)場(chǎng)，沒(méi)有真正起到監(jiān)督檢查的作用。

四是缺乏高效流暢的信息反饋機(jī)制。信息反饋不靈，相應(yīng)的檢查監(jiān)督和評(píng)估目標(biāo)難以完成。結(jié)果是伐區(qū)驗(yàn)收不及時(shí)，即使已經(jīng)驗(yàn)收的伐區(qū)，絕大多數(shù)伐區(qū)驗(yàn)收單填寫(xiě)的驗(yàn)收因子與林木采伐許可證填寫(xiě)的因子幾乎完全一致。在集體林區(qū)，“村村通”工程實(shí)施以后，由于農(nóng)村道路增加，原有的木材運(yùn)輸檢查站已不能靠守株待兔式的管理來(lái)把關(guān)，監(jiān)管難度又進(jìn)一步加大。