陳俊榮

（北京聯(lián)合大學管理學院，北京100101）

【國際經(jīng)貿(mào)】

歐盟促進低碳經(jīng)濟發(fā)展的政策手段研究

陳俊榮

（北京聯(lián)合大學管理學院，北京100101）

作為低碳經(jīng)濟的倡導(dǎo)者和領(lǐng)頭羊，歐盟在低碳經(jīng)濟領(lǐng)域取得了巨大成就，有很多較為完善的理論和實踐經(jīng)驗值得中國學習和借鑒。通過對歐盟研發(fā)框架計劃、能源技術(shù)政策等技術(shù)創(chuàng)新政策和碳預(yù)算、碳排放交易系統(tǒng)、碳／能源稅等制度創(chuàng)新政策進行重點研究，提出中國應(yīng)該綜合運用多種低碳經(jīng)濟政策手段，大力發(fā)展低碳技術(shù)的對策建議。

低碳經(jīng)濟；碳排放交易機制；碳／能源稅；歐盟

一、引言

按照聯(lián)合國能源署的數(shù)據(jù)，2009年中國能源總消耗已超過美國，成為世界第一大能源消耗國。按匯率計算，中國單位GDP能耗比美國和歐盟高4倍左右，比日本高8倍，比世界平均水平高3倍，比印度也要高40%。在氣候變化問題日益嚴重、低碳經(jīng)濟成為發(fā)展潮流以及國內(nèi)環(huán)境污染問題嚴重的情況下，中國也開始高度重視低碳經(jīng)濟的發(fā)展。但是目前中國低碳經(jīng)濟仍處于起步階段，主要采取行政命令的手段，而且目標單一，政策缺乏協(xié)調(diào)性。歐盟是低碳經(jīng)濟的倡導(dǎo)者和領(lǐng)頭羊，低碳經(jīng)濟發(fā)展取得了巨大成就。因此，借鑒歐盟低碳經(jīng)濟發(fā)展的成功經(jīng)驗，對于促進我國低碳經(jīng)濟可持續(xù)快速發(fā)展具有重要意義。低碳經(jīng)濟的核心是技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，制度創(chuàng)新又分為強制法律手段和經(jīng)濟手段，利用經(jīng)濟自然規(guī)律制定的經(jīng)濟政策往往相較于強制法律手段更能取得令人滿意的效果。

二、歐盟發(fā)展低碳經(jīng)濟的技術(shù)創(chuàng)新政策

（一）歐盟研發(fā)框架計劃

研發(fā)框架計劃是歐盟的綜合性科技研發(fā)政策，涵蓋范圍最大，包含領(lǐng)域最廣。從1984年歐共體制定第一個研發(fā)框架計劃至今，已經(jīng)出臺了7個研發(fā)框架計劃。在歷次框架計劃中，能源領(lǐng)域的研究開支都占據(jù)了很大的比重，主要用于核能、非核能可再生能源和提高能源效率方面的研究和技術(shù)開發(fā)。環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展方面的研發(fā)自第二個框架計劃（1987—1990年）提出之后，在歐盟科技政策中的地位不斷提高，并且逐漸向應(yīng)對氣候變化方面傾斜。歐盟支持的關(guān)于氣候變化領(lǐng)域的研究包括以下三個方面：（1）認識、監(jiān)控和預(yù)測氣候變化及其影響；（2）分析和評估減緩氣候變化和適應(yīng)氣候變化系列政策的效果、成本和收益；（3）促進、展示和推廣已經(jīng)存在的氣候友好型技術(shù)，研究未來可能出現(xiàn)的新技術(shù)。

歐盟第七次研發(fā)框架計劃（FP7，2007—2013年）突出了歐盟對低碳技術(shù)的重視。FP7總預(yù)算為515億歐元，關(guān)于低碳技術(shù)的預(yù)算就高達84億歐元。FP7確定的10項優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域有3項是關(guān)于低碳技術(shù)的，分別是能源、環(huán)境（包括氣候變化）和運輸領(lǐng)域的低碳技術(shù)。

FP7的能源技術(shù)總預(yù)算為23.5億歐元，目標是將目前以化石燃料為基礎(chǔ)的能源體系轉(zhuǎn)變?yōu)橐远喾N能源為基礎(chǔ)和高能效更可持續(xù)的能源體系，以應(yīng)對能源安全和氣候變化的挑戰(zhàn)，同時提高歐洲工業(yè)的競爭力。FP7框架支持的能源技術(shù)研究主要包括9項活動：（1）氫能和燃料電池；（2）可再生能源發(fā)電；（3）可再生燃料生產(chǎn)；（4）可再生能源取暖和制冷；（5）實現(xiàn)零排放發(fā)電的二氧化碳捕獲和儲存技術(shù)；（6）清潔煤技術(shù)；（7）智能能源網(wǎng)；（8）能源效率和節(jié)能；（9）能源政策決策知識。

FP7的環(huán)境技術(shù)總預(yù)算為18.9億歐元，目標是通過提高對生物圈、生態(tài)系統(tǒng)和人類行為之間相互作用的認識以及發(fā)展新技術(shù)、工具和服務(wù)來實現(xiàn)環(huán)境和資源的可持續(xù)管理。其重點是氣候、生態(tài)、陸地和海洋系統(tǒng)的預(yù)測，采用技術(shù)和工具監(jiān)控、預(yù)防和減緩環(huán)境壓力和風險，保護自然環(huán)境和人為環(huán)境。FP7框架支持的環(huán)境技術(shù)主要涉及4個方面的研究活動：（1）氣候變化、污染和風險，分別是環(huán)境和氣候壓力、環(huán)境與健康、自然災(zāi)害。（2）資源的可持續(xù)管理，分別是自然和人為環(huán)境的保護與可持續(xù)管理、海洋環(huán)境的改善。（3）環(huán)境技術(shù)資源的可持續(xù)管理，分別是自然和人為環(huán)境的觀測、預(yù)防、減緩、適應(yīng)、補救和恢復(fù)的環(huán)境技術(shù)；文化遺產(chǎn)（包括人類棲息地）的保護、保存和提高；技術(shù)的評估、驗證和測試。（4）地球觀測和評估工具，分別是陸地和海洋觀測系統(tǒng)和環(huán)境與持續(xù)發(fā)展的監(jiān)測方法；可持續(xù)發(fā)展的預(yù)測方法和評估工具。

FP7的運輸技術(shù)總預(yù)算為41.6億歐元，目標是以技術(shù)和業(yè)務(wù)上的優(yōu)勢以及歐洲運輸政策為基礎(chǔ)，發(fā)展一體化的、更加安全、綠色和智能的泛歐運輸體系，使全體公民、社會和氣候政策獲益，確保和進一步提高歐洲工業(yè)在全球市場上的競爭力。FP7框架支持的運輸技術(shù)主要涉及3個方面的研究活動：（1）航空技術(shù)，分別是空運的綠色化、提高時效、確保顧客滿意和安全、提高成本效率、飛機和乘客的保護、未來航空技術(shù)。（2）可持續(xù)的水陸運輸（鐵路、公路、水運），分別是水路運輸?shù)木G色化、鼓勵和提高模式轉(zhuǎn)變以及貫通運輸通道、確保城市交通的可持續(xù)發(fā)展、提高運輸系統(tǒng)的內(nèi)在安全性、提高競爭力。（3）支持歐洲全球衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)，即伽利略和EGNOS計劃。

（二）能源技術(shù)政策

歐洲能源政策的技術(shù)支柱是《歐洲戰(zhàn)略能源計劃——通向低碳未來》，該計劃支持多項能源技術(shù)的研究，包括可再生能源（生物能、太陽能、風能、潮汐能、氫能、地熱能）、化石燃料（碳捕獲與儲存技術(shù)CCS、清潔煤）、電網(wǎng)建設(shè)、提高能源效率、社會經(jīng)濟研究、原料和未來可能產(chǎn)生的技術(shù)研究等。

2007年11月，歐委會公布了SET計劃，指出技術(shù)是實現(xiàn)2020年和2050年歐盟減排目標的關(guān)鍵，但是如果不采取措施，歐盟目前和未來的技術(shù)將不能支持完成歐盟的能源政策目標，因此要立即采取行動克服能源創(chuàng)新的內(nèi)在弱點，發(fā)展低碳能源技術(shù)，使歐盟走在世界能源技術(shù)的前列。首先，歐盟要提高能源轉(zhuǎn)換、供應(yīng)和終端使用中的能源利用效率，要繼續(xù)推動在該領(lǐng)域已經(jīng)實行的政策措施，包括“能效行動計劃”、“生態(tài)設(shè)計指令”、“耗能產(chǎn)品能源標簽指令”、“能源服務(wù)指令”、“建筑節(jié)能指令”，同時探索新的政策措施，如汽車CO2排放、城市機動性行動計劃、ETS新階段；可持續(xù)生產(chǎn)和消費倡議、可持續(xù)工業(yè)政策倡議等。

為了實現(xiàn)2020年的減排目標，歐盟將在未來10年在以下7個方面大力發(fā)展低碳能源技術(shù)：（1）使第二代生物燃料成為可與化石燃料競爭的替代燃料，同時實現(xiàn)生物燃料生產(chǎn)的可持續(xù)性；（2）通過工業(yè)規(guī)模的示范，實現(xiàn)CO2捕獲、運輸和儲存技術(shù)的商業(yè)化使用；（3）使最大的風力渦輪機發(fā)電容量翻一番；（4）示范大規(guī)模光電（PV）和集中性太陽能的商用能力；（5）啟動一個能夠容納可再生能源和分散式能源的單一智能電網(wǎng)；（6）在建筑、交通和工業(yè)市場中廣泛采用更加高效的能源轉(zhuǎn)化裝置和終端設(shè)備；（7）保持核裂變技術(shù)的競爭力。

為了實現(xiàn)2050年的減排目標，歐盟將在未來10年中在以下7個方面大力發(fā)展低碳能源技術(shù)：（1）提高下一代可再生能源技術(shù)的市場競爭力；（2）在能源儲存技術(shù)的成本效率方面獲得重大突破；（3）發(fā)展氫燃料電池汽車技術(shù)，并創(chuàng)造條件使其商業(yè)化；（4）完成新一代（第四代）核裂變反應(yīng)堆示范項目的準備工作，提升可持續(xù)發(fā)展能力；（5）完成ITER核聚變裝置的建造工作，確保工業(yè)界在早期參與示范行動的準備工作；（6）為發(fā)展支持未來低碳經(jīng)濟所需要的跨歐能源網(wǎng)絡(luò)及其他相關(guān)系統(tǒng)制定詳細的替代規(guī)劃和過渡戰(zhàn)略；（7）實現(xiàn)能源效率研究的重大突破。

實現(xiàn)以上目標需要歐盟各方的共同努力，SET計劃制定了私營部門、歐盟成員國和歐盟層面發(fā)展低碳能源技術(shù)的具體行動計劃，并且提出了四項舉措：第一，建立聯(lián)合戰(zhàn)略規(guī)劃，包括建立歐共體戰(zhàn)略能源技術(shù)指導(dǎo)小組和歐洲能源技術(shù)信息系統(tǒng)。第二，在歐盟整體建立更有效的實施方式。包括歐洲工業(yè)倡議、創(chuàng)建歐洲能源研究聯(lián)盟和泛歐能源網(wǎng)絡(luò)和系統(tǒng)。第三，增加低碳能源技術(shù)領(lǐng)域的投資，培養(yǎng)相關(guān)高科技人才。第四，加強國際合作。

三、歐盟發(fā)展低碳經(jīng)濟的經(jīng)濟手段

（一）碳預(yù)算

“碳預(yù)算”（Carbon Budget）是借用財政學中預(yù)算的概念，關(guān)于它的確切含義現(xiàn)在還沒有公認的說法，《人類發(fā)展報告》中的碳預(yù)算含義類似于溫室氣體的排放限額，是一種應(yīng)對氣候變化、發(fā)展低碳經(jīng)濟的管理工具。碳預(yù)算的“限額”可以分為全球、國家、區(qū)域、企業(yè)、個人五個層面。全球?qū)用娴奶碱A(yù)算限額是指為了保護全球氣候，經(jīng)科學論證和政治認同的溫室氣體排放總量，目前的全球碳預(yù)算限額是保證全球升溫不超過2℃的人類能夠排放溫室氣體的最高上限。國家層面的碳預(yù)算限額是指根據(jù)一國人口占全球比例所分配的溫室氣體排放最高限額。區(qū)域?qū)用娴奶碱A(yù)算限額是指一定區(qū)域的國家聯(lián)盟（或者一個國家的不同地區(qū)）根據(jù)成員國（或地區(qū)）的具體情況制定的區(qū)域總體和各個國家（或者一個國家及其各個地區(qū)）的溫室氣體排放最高限額。企業(yè)層面的碳預(yù)算限額是從生產(chǎn)者角度出發(fā)，是指在國家碳預(yù)算框架下，一個企業(yè)分到的或者購買到的碳配額。個人層面的碳預(yù)算限額是從消費者角度來說，從理論上說，碳預(yù)算限額可以落實到每一個人，指一個人能夠排放溫室氣體的最高限額。

歐盟碳預(yù)算屬于區(qū)域?qū)用娴奶碱A(yù)算。目前歐盟的碳預(yù)算分為2個階段，即實現(xiàn)京都議定書第一承諾期（2008—2012年）的碳預(yù)算和實現(xiàn)2020年減排目標（2013—2020年）的碳預(yù)算。根據(jù)京都議定書，原歐盟15國共同承諾在2008—2012年間將溫室氣體排放量減少8%（相對于1990年的水平）。2002年4月25日，歐盟及其成員國出臺了京都議定書第一承諾期的內(nèi)部“減排分擔協(xié)議”。之后，新歐盟12國也分別提出了各自的減排目標。具體歐盟成員國減排目標和碳排放限額如表1所示。

表1 京都議定書第一承諾期的歐盟成員國減排目標和碳排放限額

由表1可以看出，在京都階段，原歐盟15國的減排力度在不同國家之間存在很大差別，總體上是經(jīng)濟較為發(fā)達的國家承擔的減排比例較大，經(jīng)濟實力稍弱的國家承擔的減排比例較小。新歐盟12國主動承諾的減排比例居中。2008年，歐盟出臺了實現(xiàn)2020年減排目標的歐盟內(nèi)部“減排分擔方案”（歐盟碳排放交易系統(tǒng)覆蓋范圍以外的各國減排目標和碳排放限額）。具體歐盟成員國的減排目標和碳排放限額如表2所示。

表2 歐盟成員國2020年溫室氣體減排目標和碳排放限額

從表2可以看出原歐盟15國的減排力度較大，在歐盟排放貿(mào)易機制以外，除了葡萄牙可以增加1%的碳排放量，其他國家均需降低溫室氣體排放；而對于新歐盟12國除了塞浦路斯要減排5%以外，其他國家可以適當增加溫室氣體的排放。歐盟做出上述制度安排一方面是為了照顧經(jīng)濟欠發(fā)達國家的經(jīng)濟發(fā)展；另一方面是因為新入盟的12國溫室氣體排放量所占比重較小。

從表1和表2可以看出：不論是京都階段，還是2020年，排在前4位的可排放溫室氣體量最多的國家都是德、英、法、意。和表1相比，表2指出歐盟成員國2020年的減排目標和碳排放限額是在歐盟碳排放交易系統(tǒng)覆蓋范圍之外的，這是因為歐盟在2005年實施了歐盟碳排放交易系統(tǒng)，該系統(tǒng)覆蓋了一定比例的歐盟溫室氣體減排量（或者碳排放限額），因此2005年之后歐盟的碳排放限額需要在EU ETS內(nèi)部和外部進行分配。

（二）碳排放交易系統(tǒng)

碳排放交易（Emissions Trading，ET）是1997年《京都議定書》提出的實現(xiàn)全球溫室氣體減排的三大機制之一。另外兩個是聯(lián)合履約機制和清潔發(fā)展機制，簡稱JI和CDM。聯(lián)合履約和清潔發(fā)展機制均是基于項目的機制，即高減排成本的發(fā)達國家提供資金和先進技術(shù)，在低減排成本的發(fā)展中國家或地區(qū)實施減排項目。其中JI在附件I國家內(nèi)進行，主要是發(fā)達國家和經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌國家之間進行合作，其特點是合作國都有減排義務(wù)，其減排計量單位是“減排單位”，等于1公噸C02當量。清潔發(fā)展機制是附件I發(fā)達國家和非附件I發(fā)展中國家的項目合作機制，但發(fā)展中國家不承擔減排義務(wù)，其減排計量單位是“經(jīng)核實的減排量”，等于1公噸C02當量。

歐盟在《京都議定書》生效之前就開始運行歐盟碳排放交易系統(tǒng)。2000年，歐盟出臺了《歐盟氣候變化計劃》（ECCP），提出要建立歐盟碳排放交易系統(tǒng)。同年，歐盟委員會發(fā)布了“歐盟內(nèi)部溫室氣體排放交易綠皮書”，對歐盟內(nèi)部溫室氣體排放交易系統(tǒng)的相關(guān)政策和措施提出了建議，引發(fā)了關(guān)于在歐盟內(nèi)部實施溫室氣體排放交易系統(tǒng)的適用性和可行性的爭論。2003年10月，歐盟出臺了“在共同體內(nèi)建立溫室氣體配額交易機制”的指令，制定了歐盟碳排放交易系統(tǒng)的相關(guān)規(guī)則。2005年1月歐盟開始運行歐盟碳排放交易系統(tǒng)。

歐盟碳排放交易系統(tǒng)是一種“限額——貿(mào)易系統(tǒng)”。EU ETS的核心是類似“貨幣”的排放配額的交易，一個排放配額代表在指定期間內(nèi)排放一噸二氧化碳當量的權(quán)利。首先，歐盟分配EU ETS的碳排放配額給各個成員國。然后，各個成員國將分配到的EU ETS碳排放配額分配給國內(nèi)相關(guān)企業(yè)。企業(yè)可以使用這些配額，也可以將配額拿到市場上交易。排放配額的價格根據(jù)供求關(guān)系決定。

歐盟碳排放交易系統(tǒng)的一個重要特點是企業(yè)可以通過《京都議定書》制定的聯(lián)合履約機制和清潔發(fā)展機制實現(xiàn)減排目標，這不僅為歐盟企業(yè)提供了成本有效的減排方法，而且增加了企業(yè)投資國外減排項目的動力。歐盟計算EU ETS使得歐盟實現(xiàn)京都議定書目標的成本在每年29億歐元和37億歐元之間，要少于歐盟總體GDP的0.1%，如果沒有EU ET，歐盟的減排成本將達每年68億歐元。

EU ETS分為三個階段：第一階段從2005年1月1日至2007年12月31日，是系統(tǒng)的試運行階段；第二階段從2008年1月1日至2012年12月31日，是《京都議定書》的第一承諾期；第三階段從2013年1月1日至2020年12月31日，長達8年的運行期是為了進一步提高可預(yù)知性以鼓勵在碳減排領(lǐng)域的長期投資，因為可預(yù)期性對于長期投資是必要的。在EU ETS的第一、二階段許多排放配額是免費發(fā)放給企業(yè)的，意味著這些企業(yè)可以零成本地排放一定數(shù)量的溫室氣體，但是超過分配到限額后，就要去市場上購買新的配額，否則再排放溫室氣體就會遭受處罰。但是，在EU ETS的第三階段，排放配額將主要通過市場競拍獲得。

2013年之后，歐盟對EU ETS的相關(guān)政策做出了較大調(diào)整，具體表現(xiàn)在以下四個方面：第一，將碳排放配額從無償分配改為有償拍賣。到2013年，至少有50%的排放配額需要經(jīng)過競拍購買，而到2027年，所有的排放配額都需要通過競拍才能獲取。但是，對于一些全部購買碳排放配額會嚴重損害其國際競爭力的特殊能源密集型行業(yè)可以存在例外。第二，將排放配額確定權(quán)收歸歐盟。在前兩階段，主要是通過“國家分配計劃”制定成員國的碳排放限額，即由成員國提出各自的碳排放配額總量和國內(nèi)分配計劃，并向社會公開和提交歐盟委員會審議，歐盟權(quán)衡后確定各國的碳排放限額。2013年之后，將由歐盟制定歐盟整體的單一碳排放限額。第三，擴大EU ETS的覆蓋范圍。除了2012年將納入航空業(yè)以外，歐盟還計劃將碳捕獲、運輸和儲存的設(shè)施、石油化工、生產(chǎn)氨和鋁的部門、生產(chǎn)氮、油脂和水合乙醛酸排放的氧化亞氮以及生產(chǎn)鋁排放的全氟化碳納入EU ETS。第四，進一步削減了碳排放配額總量。從2013年開始，歐盟范圍的排放配額總量要以線性遞減趨勢逐年遞減，該趨勢應(yīng)起始于2008年到2012年時間段的中點。配額分配數(shù)量應(yīng)參照成員國遵循歐盟委員會關(guān)于成員國國家分配方案決議在2008年到2012年間年均配額簽發(fā)總量的1.74%的線性比例遞減，這意味著到2020年，排放配額在2005年的基礎(chǔ)上削減21%。

在歐盟EU ETS三個階段的發(fā)展過程當中，歐盟EU ETS的排放配額總量不斷減少，但是覆蓋范圍卻不斷擴大，這說明了歐盟的減排力度不斷增大，EU ETS的減排作用和影響不斷增強。

（三）碳／能源稅（Carbon－Energy Taxation）

對碳和能源征稅是限制溫室氣體排放的一個重要手段，特別是對于碳排放交易系統(tǒng)沒有覆蓋到的部門和企業(yè)，征收碳／能源稅就顯得更有必要。盡管“碳／能源稅”這一術(shù)語被廣泛采用，但是碳稅和能源稅是有區(qū)別的。確切地說，能源稅包括碳稅，能源稅又從屬于環(huán)境稅。

環(huán)境稅也叫作生態(tài)稅或綠色稅，是20世紀末興起的概念，雖然已經(jīng)有很多國家征收該稅種，但是現(xiàn)在還沒有形成一個被普遍認可的概念。環(huán)境稅的思想最初是庇古提出的，他指出由于外部性的存在導(dǎo)致很多時候經(jīng)濟體的社會成本不等于私人成本，當社會成本大于私人成本時，政府要對經(jīng)濟體征稅以實現(xiàn)外部成本的內(nèi)部化，這部分稅收就是所謂的“庇古稅”。歐盟統(tǒng)計局對環(huán)境稅的定義是：針對某種在被使用或釋放時會對環(huán)境造成特定的負面影響的物質(zhì)的單位使用（或釋放）量所征收的稅收。能源稅泛指對各種能源征收的所有稅種的統(tǒng)稱，包括一些國家的燃油稅、燃料稅、電力稅以及中國目前征收的成品油消費稅等。能源稅有兩層含義：一是指能源消費稅，即對機動車燃料大規(guī)模征收特別消費稅和對運輸、民用和商業(yè)部門的終端消費征收一般國內(nèi)消費稅（增值稅和銷售稅）。二是指針對能源消費過程中排放的污染物而征收的環(huán)境稅，例如碳稅、硫稅、污水排放稅等。碳稅是對化石燃料按其碳含量或碳排放量征收的一種稅，是應(yīng)對氣候變化的一種經(jīng)濟手段。

歐盟能源稅的發(fā)展是和歐盟國家的環(huán)境稅改革密切相關(guān)的。20世紀90年代歐洲很多國家都進行了稅收體制改革，其主要目標是降低勞動成本和擴大稅基，例如增值稅和環(huán)境稅。北歐國家在這輪稅制改革中首次進行了環(huán)境稅改革，隨后荷蘭、英國和德國在20世紀90年代末也進行了相應(yīng)改革。這些國家均開征了新的環(huán)境稅，大多數(shù)情況是對能源消費和CO2排放征稅，并且修改已有的環(huán)境稅。之后，歐盟許多成員國都開征了能源稅，且稅率較高。但是不同的稅制會導(dǎo)致價格的扭曲，進而影響企業(yè)的國際競爭力，同時產(chǎn)生“碳泄漏”。因此，歐盟一直致力于統(tǒng)一能源稅，但是由于歐盟采取的是分散的財政政策，各成員國擁有獨立的稅收主權(quán)。成員國一方面擔心失去稅收主權(quán)，另一方面力圖維護本國能源產(chǎn)業(yè)的國際競爭力，導(dǎo)致歐盟協(xié)調(diào)能源稅的過程十分艱難。經(jīng)過不斷磋商和談判，歐盟終于制定了歐盟層面統(tǒng)一的能源消費稅的最低稅率，但是統(tǒng)一碳稅的過程一直很不順利，目前仍在進展之中。

1.能源消費稅

歐共體從1972年就開始了協(xié)調(diào)能源消費稅的努力，直到1992年才有少許進展。1992年10月19日歐共體公布了《對礦物油征收近似消費稅率的指令》，統(tǒng)一了礦物油的最低消費稅。1997年，歐委會建議出臺“調(diào)整共同體能源產(chǎn)品稅的框架指令”，將對于礦物油的指令擴大到其他能源領(lǐng)域。但是進展一直不順利，在經(jīng)過了多次磋商和修改之后，歐盟終于在2003年通過了《調(diào)整對能源產(chǎn)品和電力征稅的框架指令》，對各成員國已有的能源稅進行了整合，規(guī)定了能源產(chǎn)品和電力的最低消費稅率。適用最低消費稅的能源產(chǎn)品和電力主要包括熱力燃料和動力燃料，而不包括用于原材料、化學還原、電解和冶金加工的部分。2003／96／EC能源稅指令將先前礦物油指令的覆蓋范圍擴大到了幾乎所有能源產(chǎn)品，包括煤、天然氣和電力，并對礦物油的最低稅率進行了調(diào)整。最低稅率根據(jù)能源產(chǎn)品和電力的不同用途分為三類，即適用于動力燃料的最低消費稅率、適用于工業(yè)或商業(yè)用途燃料的最低稅率和適用于加熱燃料和電力的最低稅率。歐盟能源消費稅的稅率是不斷提高的，涵蓋范圍是不斷擴大的，這充分表明歐盟通過能源消費稅降低溫室氣體排放的力度是不斷增強的。

2.碳稅

碳稅最早在20世紀90年代由北歐國家率先實行，目前征收碳稅或者氣候變化稅的國家有丹麥、芬蘭、荷蘭、瑞典、捷克、愛沙尼亞、德國、意大利、英國等。1991年10月14日，歐委會界定了國際碳稅概念的內(nèi)涵，認為碳稅要具有以下幾個特征：第一，碳稅屬于消費稅，要對“碳”和“能源”兩部分征稅：（1）對“碳”部分的稅收根據(jù)化石燃料的碳排放密度征收；（2）對“能源”部分的稅收根據(jù)燃料（包括化石燃料和非化石燃料）的能量（英國熱量單位，BTUs）征收。第二，碳稅對“碳”和“能源”部分的征稅比例各占50%。例如，對化石燃料征收碳稅，一半根據(jù)化石燃料的碳排放量征收，一半根據(jù)化石燃料的能量征收。第三，碳稅一旦征收，要從1993—2000年逐年遞增。對于石油的碳稅（包括對“碳”和“能源”部分的征稅）在1993年為每桶3美元，之后逐年遞增直到2000年達到每桶10美元。第四，每個歐盟成員國按照歐盟制定的基本框架和共同稅率課征本國的碳稅，各國仍保持稅收主權(quán)。第五，每個成員國要保持稅收總額不變，即增加了多少碳稅的收入，就要相應(yīng)地減少其他已經(jīng)存在的稅收，而不是將增加的稅收用作政府支出。第六，一些大型的能源密集型行業(yè)可以存在例外。例如水泥、化工、玻璃、有色金屬、紙漿和造紙、鋼鐵等行業(yè)，如果其主要國家貿(mào)易競爭對手（例如美國和日本）不采取相應(yīng)的碳稅政策，這些行業(yè)可以減免征收碳稅。1992年，歐委會提出提案，建議對除可再生能源之外的其他所有能源統(tǒng)一加征碳／能源稅，以使環(huán)境的外部成本內(nèi)部化（涵蓋內(nèi)容不僅涉及溫室氣體排放），但是提案未能獲得一致通過，后來也一直未能通過。之后，雖然先后有十多個歐盟成員國引入碳稅，但統(tǒng)一碳稅計劃仍沒有進展。時至今日，歐盟仍沒有放棄統(tǒng)一碳稅的計劃，歐盟從2010年開始修訂現(xiàn)行的能源稅制，計劃在全歐盟范圍內(nèi)為征收碳稅確定統(tǒng)一的最低標準。

四、對中國的啟示

（一）綜合運用多種低碳經(jīng)濟政策手段

為了降低溫室氣體排放，歐盟及其成員國出臺了許多促進低碳經(jīng)濟發(fā)展的政策，包括碳排放交易系統(tǒng)、碳／能源稅、低碳技術(shù)研發(fā)支持政策、可再生能源發(fā)電上網(wǎng)保護制度等。這些政策主要是以經(jīng)濟手段調(diào)節(jié)碳價格以促使企業(yè)和居民提高能源效率和利用可再生能源。不僅能夠提高企業(yè)減排的積極性，同時還能夠創(chuàng)造就業(yè)和促進經(jīng)濟增長。歐盟還十分重視多種低碳經(jīng)濟政策手段的結(jié)合和協(xié)調(diào)。例如，歐盟把碳配額在碳排放交易系統(tǒng)的內(nèi)部和外部進行分配，沒有被EU ETS覆蓋的碳配額采用其他低碳經(jīng)濟政策手段進行控制。

但是，中國降低溫室氣體排放的手段比較單一，主要是采用行政命令的手段，把減排任務(wù)逐級下放，最終分配到縣市，甚至各個單位。一方面，這種不基于成本收益分析的減排手段對經(jīng)濟的負面影響較大。一些地方政府為實現(xiàn)減排目標不惜拉閘限電，導(dǎo)致一些地區(qū)的工廠沒辦法開工，居民的生活也受到了很大影響。另一方面，行政命令減排的效果也并不理想。一些被拉閘限電的企業(yè)為了進行生產(chǎn)，購買柴油進行發(fā)電或者作為動力燃料。而柴油的碳排放系數(shù)較大，這樣做反而會增加溫室氣體的排放。

目前中國計劃在不久的將來征收碳稅，發(fā)改委已經(jīng)在研究征收碳稅的方案。碳排放交易系統(tǒng)和碳稅是低碳經(jīng)濟政策最重要和最有創(chuàng)新性的兩個工具，中國應(yīng)該如何看待和使用這兩種工具是值得結(jié)合中國國情進行深入的研究和分析的。

從理論上講，碳排放交易系統(tǒng)的經(jīng)濟效益和減排效果要優(yōu)于碳稅政策。第一，碳排放交易系統(tǒng)能夠控制溫室氣體排放總量。目前，《京都議定書》要求的均為碳排放總量的控制目標，基于“限額—貿(mào)易”的碳排放交易系統(tǒng)對于溫室氣體排放總量目標的控制力較強。而碳稅政策主要是調(diào)整碳排放企業(yè)和個人的碳排放成本，對碳排放總量的控制力較弱。第二，碳排放交易系統(tǒng)的成本要低于碳稅政策。不同企業(yè)的減排成本是不同的，通過碳排放交易系統(tǒng)，減排成本較低的企業(yè)可以通過自身減排實現(xiàn)排放的溫室氣體量小于獲得的碳配額量，然后在碳市場上以高于減排成本的價格出售多余的碳配額。而減排成本較高的企業(yè)可以在碳市場上以低于減排成本的價格購買碳配額。根據(jù)供求關(guān)系，最終的結(jié)果是碳價格成為實現(xiàn)社會減排總成本最低的市場出清價格，碳市場實現(xiàn)局部均衡。

但是，在實際操作過程中，要根據(jù)不同國家的實際情況和不同的實施對象采取不同的政策工具。第一，碳排放交易系統(tǒng)要求國家有較為完善的市場體制和法律制度。但是對于市場機制不夠完善的發(fā)展中國家，碳排放交易系統(tǒng)的運行會存在兩方面的問題：一方面，碳配額的發(fā)放，特別是在中央集權(quán)的國家，很容易產(chǎn)生尋租行為。企業(yè)很可能為了獲取更多的碳配額，對政府官員行賄，政府官員受賄之后給行賄企業(yè)發(fā)放較多配額。尋租導(dǎo)致的后果是行賄企業(yè)獲得較多的碳配額，而不去采取措施降低溫室氣體排放量。而愿意花大量金錢行賄的企業(yè)往往是碳排放大戶，也是最應(yīng)該節(jié)能減排的企業(yè)。因此很可能最終的結(jié)果是有悖于實施碳排放交易系統(tǒng)的初衷，全社會不能實現(xiàn)真正的節(jié)能減排。另一方面，在市場制度不完善的國家全面實施碳排放交易系統(tǒng)很可能發(fā)生金融投機行為，擾亂碳排放交易市場秩序。例如，國內(nèi)和國外投機者利用碳市場炒作碳價格，使碳價格不能反映企業(yè)對于碳配額的真實需求，進而同樣難以實現(xiàn)節(jié)能減排。

第二，即使在市場經(jīng)濟制度完善的國家，也不能只采取碳排放交易系統(tǒng)這一個政策工具，因為碳排放交易系統(tǒng)的交易成本相對較高。對于一個碳排放大戶而言，進入碳市場購買大量的碳配額所耗費的交易成本分攤到單個碳配額上較小。但是對于一些小企業(yè)或個人進入碳市場購買碳配額所耗費的交易成本分攤到單個碳配額上就很大了。例如，消費者為一輛私家轎車的溫室氣體排放量購買碳配額。而碳稅政策的交易成本較小，實施方式也較為簡單。因此碳排放交易系統(tǒng)適用于促進碳排放大戶的節(jié)能減排，碳稅政策適用于促進碳排放散戶的節(jié)能減排。

總之，碳排放交易系統(tǒng)和碳稅有其不同的適用范圍。從國家層面需要考慮市場完善程度，從個人層面需要考慮交易成本。發(fā)達國家應(yīng)該以碳排放交易系統(tǒng)為主，碳稅政策為輔。市場機制還不完善的發(fā)展中國家應(yīng)該以碳稅政策為主，并不斷完善市場機制，努力建設(shè)碳排放交易系統(tǒng)。兩大政策工具需要根據(jù)其不同適應(yīng)性有機結(jié)合使用。另外，從歐盟的經(jīng)驗中可以看出其他低碳經(jīng)濟政策手段也有其適用范圍和優(yōu)勢。因此中國應(yīng)當在征收碳稅的基礎(chǔ)上，綜合運用多種低碳經(jīng)濟政策手段。同時注意遵循“稅收中性”的原則，使征收的碳稅能夠取之于民，用之于民。

（二）大力發(fā)展低碳技術(shù)

擁有先進的低碳技術(shù)是占據(jù)未來低碳經(jīng)濟全球制高點的必要條件。歐盟在實施保障能源供給安全的過程中就已著手發(fā)展低碳技術(shù)，之后又在全面發(fā)展低碳經(jīng)濟的過程中進一步提高了整體技術(shù)水平，進而成為世界上掌握核心低碳技術(shù)最多的區(qū)域。因此歐盟有實力倡導(dǎo)和引領(lǐng)全球低碳經(jīng)濟的發(fā)展，并能夠從中獲益。而中國低碳技術(shù)的落后不僅會制約國內(nèi)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，而且會影響對外經(jīng)濟的發(fā)展。

中國能源資源消耗量大，能源利用效率低，能源資源已經(jīng)變得越來越稀缺，需要大量從國外進口。中國國民生產(chǎn)總值約占世界總量的4%左右，卻消耗了全球31%的煤、8%的石油、10%的電力，而礦產(chǎn)資源回收率只有30%，比國外先進水平低20%。截至2010年底，我國能源對外依存度已達10%，其中原油對外依存度達51.3%；天然氣對外依存度達12.8%。預(yù)計到2015年，我國能源對外依存度將超過15%。其中，凈進口煤炭約2.4億噸，石油約3.0億噸，天然氣約950億立方米，很可能成為世界第一大煤炭凈進口國和第二大石油凈進口國，第四或第五大天然氣凈進口國。而到2050年中國石油進口依賴度將達75%，消耗量將超過8億噸。同時，伴隨著資源能源消耗，中國國內(nèi)環(huán)境破壞問題也日益嚴重。

盡管中國已經(jīng)成為了“世界加工廠”，但是出口的產(chǎn)品往往是科技含量較低的勞動密集型產(chǎn)品，而且能耗較高，污染較重。目前發(fā)達國家已經(jīng)制定了諸多技術(shù)標準、復(fù)雜的質(zhì)量認證和衛(wèi)生環(huán)保方面的規(guī)定，在未來倡導(dǎo)低碳生產(chǎn)和生活的世界里，低碳領(lǐng)域的技術(shù)標準和制度規(guī)則必然會逐步增多，例如，歐盟已經(jīng)在計劃實施碳關(guān)稅。雖然中國現(xiàn)在擁有巨大的貿(mào)易順差，但是一旦碳關(guān)稅在世界范圍內(nèi)實施，低碳方面的環(huán)境標準在全球確立，中國出口產(chǎn)品的國際競爭力會遭受致命打擊。如果那時中國的經(jīng)濟增長方式和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)還未發(fā)生轉(zhuǎn)變，仍然是依靠資源消耗的粗放型經(jīng)濟增長方式和出口拉動型的經(jīng)濟增長模式，那么中國經(jīng)濟將遭受不可估量的損失。

大力發(fā)展低碳技術(shù)是中國經(jīng)濟和對外貿(mào)易實現(xiàn)持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展的必然要求。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式、保障能源供給安全和解決環(huán)境問題需要提高能源利用效率和發(fā)展可再生能源。這需要科學技術(shù)的支撐，特別是掌握先進的低碳技術(shù)，但是中國在低碳技術(shù)領(lǐng)域的研究和開發(fā)嚴重落后于發(fā)達國家，并且長期投入不足。目前，中國過分寄希望于國際技術(shù)轉(zhuǎn)讓，希望通過CDM機制獲得發(fā)達國家的低碳技術(shù)。雖然中國目前是擁有CDM項目最多的發(fā)展中國家，但實際上并未獲得核心的低碳技術(shù)。正如中國最初改革開放寄希望于“用市場換技術(shù)”而并未換得核心技術(shù)一樣，發(fā)達國家是不會讓中國輕易掌握其核心低碳技術(shù)的。而且能源行業(yè)往往具有“鎖定效應(yīng)”，企業(yè)一旦采用了發(fā)達國家提供的低碳生產(chǎn)設(shè)備，就很難更換。加上沒有掌握低碳生產(chǎn)設(shè)備的核心技術(shù)，為了維持機器設(shè)備的長期運轉(zhuǎn)，必將會對發(fā)達國家形成技術(shù)依賴。要實現(xiàn)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展和擁有較強的國際競爭力，僅僅依靠發(fā)達國家的技術(shù)轉(zhuǎn)讓是不現(xiàn)實的。中國必須自力更生，加大低碳技術(shù)自主研發(fā)力度，才能在未來低碳經(jīng)濟發(fā)展中立于不敗之地。

［1］http：／／www.chinapower.com.cn／article／1105／art 1105414.asp.

［2］European Communities，“EU action against climate change：Research and development to fight climate change”，2007.

［3］Commission of the European Communities，A European Strategic Energy Technology Plan（SET－Plan）——Towards a low carbon future，COM（2007）723 final，Brussels，22／11／2007.

［4］Andersen M.S.and Ekins P.，“Carbon－Energy Taxation——Lessons from Europe”，Published in the United States by Oxford University Press Inc.，New York，2009，P251－252.

［5］Human Development Report 2007／2008：Fighting climate change：Human solidarity in a divided world.

［6］莊貴陽，陳迎.國際氣候制度與中國［M］.世界知識出版社，2005：102.

［7］Council of the European Communities，Green Paper on greenhouse gas emissions trading within the European U-nion，COM（2000）87 final.

［8］邢麗.碳稅的國際協(xié)調(diào)［M］.中國財政經(jīng)濟出版社，2010.

［9］崔曉靜.歐盟能源稅指令及其對我國的借鑒［J］.武大國際法評論，2007（2）.

［10］Council Directive 92／82／EEC of19 October 1992 on the approximation of the rates of excise duties onmineral oils.

［11］Communication from the Commission，Tax policy in the European Union－Priorities for the years ahead，COM（2001）260 final.

［12］COUNCIL DIRECTIVE 2003／96／EC of 27 October2003 restructuring the Community framework for the taxation of energy products and electricity，P12.

（責任編輯：馬 琳）

F204

A

2095－3283（2014）11－0028－07

陳俊榮（1982－），女，河南新鄉(xiāng)人，北京聯(lián)合大學管理學院講師，中國社會科學院研究生院世界經(jīng)濟博士，研究方向：低碳經(jīng)濟。