張靜

關(guān)于上海市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展情況的調(diào)研報告

張靜

一、上海市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的主要舉措和成效

上海市是全國最早進入人口老齡化的城市，也是老齡化程度最高的城市。截至2013年底，上海市戶籍人口中60歲以上老年人比例為27.1%，遠遠高于15%的全國平均水平，已經(jīng)進入深度老齡化階段。尤其近5年來，各年齡階段老年人口快速增長（詳見圖1）?？傮w上來講，上海市人口老齡化程度高、速度快、高齡化突出，且純老家庭及獨居老人較多。經(jīng)過十多年的探索和發(fā)展，上海市在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)方面形成了獨具特色的做法，取得了明顯成效。

圖1：2009—2013年上海市老年人口增長情況

（一）依托政策支持，服務(wù)保障制度化。上海市自2000年開始探索社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)做法。僅2005—2008年期間，就連續(xù)出臺了三套政策文件，共40條扶持措施，關(guān)于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的有17條，涉及到養(yǎng)老服務(wù)補貼、服務(wù)人員待遇等多個方面。其后又陸續(xù)出臺規(guī)范性文件、地方標(biāo)準(zhǔn)，進一步明確社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)對象、補貼范圍和標(biāo)準(zhǔn)、資金來源、結(jié)算辦法、工作流程等，全面規(guī)范上海市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作。2014年，出臺《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)推進社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的實施意見》（滬府發(fā) [2014] 28號），提出要統(tǒng)籌社會服務(wù)資源，完善政府購買服務(wù)等財政補貼政策，從服務(wù)項目、設(shè)施、機構(gòu)各方面加大對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)支持力度。上海市精心設(shè)計、密集出臺各項政策，為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的繁榮發(fā)展提供了有力的制度保障。

（二）針對老年人需求，服務(wù)內(nèi)容精細化。根據(jù)老年人實際需求，拓展健全以上門、日間、喘息服務(wù)為主要形式，涵蓋生活照料、康復(fù)護理、精神慰藉等服務(wù)內(nèi)容的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系（詳見表1）。針對獨居老人積極開展老年人結(jié)對關(guān)愛工作，讓獨居老人感受到社區(qū)大家庭的溫馨。此外，還為社區(qū)中有需求的獨居、重病和高齡老人等提供家庭病床服務(wù)，“十二五”以來，為老年人開設(shè)家庭病床8萬多張。并在全國率先試點開展居家和機構(gòu)相結(jié)合的舒緩療護項目，為社區(qū)居民提供臨終關(guān)懷服務(wù)。

（三）整合挖掘社區(qū)存量資源，服務(wù)平臺實體化。服務(wù)平臺是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)有效運行的重要載體。上海市推出了社區(qū)助老服務(wù)社、老年人日間服務(wù)中心、社區(qū)老年人助餐服務(wù)點等服務(wù)平臺。各街道、鎮(zhèn)努力挖掘社區(qū)存量資源，利用舊廠房、舊辦公室，改造改建為養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，以服務(wù)設(shè)施支撐服務(wù)平臺搭建。截至2013年底，全市擁有社區(qū)助老服務(wù)社230家，社區(qū)老年人日間照料中心300多家，共設(shè)立500多個社區(qū)老年人助餐服務(wù)點（詳見表2）。服務(wù)平臺的建成，切實解決了開展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)過程中的場地、設(shè)施等問題。

（四）引入物聯(lián)網(wǎng)養(yǎng)老，服務(wù)手段科技化。物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)系統(tǒng)的運用，為打造上海市智慧養(yǎng)老服務(wù)體系提供了科技支撐。它是利用無線傳輸、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，通過智能終端設(shè)備和數(shù)據(jù)交換平臺，為老年人提供集遠程醫(yī)療、健康管理和生活監(jiān)護功能于一體的現(xiàn)代化養(yǎng)老服務(wù)。即使是遠在異國他鄉(xiāng)的子女親屬亦可借助手機軟件遠程即時了解老年人的身體健康指數(shù)，適時監(jiān)控老年人生活起居，根據(jù)實際需要完成電子化派工服務(wù)，開啟了上海市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的物聯(lián)網(wǎng)時代。

二、上海市發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)驗

一是政府責(zé)任主體意識強，牽引有力。

構(gòu)建社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，需要政府主導(dǎo)，謀篇布局。上海市通過制定規(guī)劃、加大投入、分類指導(dǎo)，確立政府自身的責(zé)任主體地位。早在“十一五”期間，上海市就提出構(gòu)建家庭自我照顧、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)與機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)為一體的“9073”養(yǎng)老服務(wù)格局。2012年，《上海市民政事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》和《上海市老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》具體下達了有關(guān)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的多項指標(biāo)任務(wù)。上海市積極發(fā)揮政府職能作用，強化責(zé)任意識，健全財力保障機制，逐年加大社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)投入，硬軟件水平不斷提升。

二是政社互動活力足，資源充沛。上海市在發(fā)動社會力量投身社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、直接參與服務(wù)供給方面取得了實績。一方面，通過政府購買服務(wù)，委托社會組織運作社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)項目。甚至還以項目為載體，向社會組織購買管理服務(wù)。采取公益招投標(biāo)方式，確定承接項目的社會組織，由專業(yè)機構(gòu)對社會組織的服務(wù)情況開展第三方評估。另一方面，通過創(chuàng)新合作模式，鼓勵企業(yè)深入?yún)⑴c社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。例如，在上海市浦東新區(qū)濰坊街道，由南鑫愷爾養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展中心開辦的“老伙伴”健康生活館，為社區(qū)老人提供了便捷專業(yè)的健康指導(dǎo)與生活管理服務(wù)。

表1：上海市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)項目

三是政策執(zhí)行分解細，服務(wù)落地。上海市在相關(guān)政策措施制定方面注重任務(wù)分解精細、可操作性強，有效保證了各項服務(wù)的落地性。細化養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持措施，從指導(dǎo)思想和基本原則、目標(biāo)、任務(wù)、具體要求等幾個方面，推動社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展。完善長期照護補貼機制，形成一套評估機制，組建了一支3萬多人的服務(wù)隊伍，構(gòu)建了一個市、區(qū)、街鎮(zhèn)三級服務(wù)管理網(wǎng)絡(luò)，拓展了助餐、助浴、助潔、助行、助急等一系列項目化服務(wù)，加強信息化建設(shè)，實現(xiàn)了申請審批等工作流程的網(wǎng)上無紙化操作，開展標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，發(fā)布實施了多項上海市地方標(biāo)準(zhǔn)。

四是探索創(chuàng)新動力大，方式靈活。上海市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展首先基于其旺盛的需求，老年人口總量大、高齡化現(xiàn)象突出為其不斷創(chuàng)新服務(wù)手段、拓展服務(wù)項目提供了源動力。同時也催生了政府主導(dǎo)、企業(yè)運作、社會支持、居民參與的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)運行方式，給予參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的各方主體以充分的創(chuàng)新發(fā)展空間。在學(xué)習(xí)借鑒香港和國外的做法上，上海市大膽嘗試，推出喘息服務(wù)、“準(zhǔn)老人”退休適應(yīng)服務(wù)等，利用高科技手段和信息技術(shù)為老年人提供個性化服務(wù)。

綜合來看，上海市在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展方面取得了顯著的成績。通過一項項服務(wù)落地，在熟悉和眷戀的生活區(qū)域接受養(yǎng)老服務(wù)成為上海市老年人的現(xiàn)實選擇，實現(xiàn)了惠民生。通過上項目培育扶持社會力量參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，提升了基層社會治理水平。通過發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，激發(fā)了市場活力，增加了就業(yè)崗位，拉動了潛在的消費需求，促進了經(jīng)濟增長。與此同時，上海市在繼續(xù)創(chuàng)新發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)上也面臨諸多挑戰(zhàn)。一是各區(qū)縣在養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、服務(wù)質(zhì)量等方面發(fā)展水平參差不齊；二是服務(wù)能力與服務(wù)需求之間尚存在差距；三是政府的監(jiān)管職責(zé)邊界需要進一步厘清。

表2：2013年上海市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)及使用情況

三、上海市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的啟示與思考

上海市創(chuàng)新發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)為全國積累了新鮮經(jīng)驗，也給我們以深刻的啟示。

（一）發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是應(yīng)對人口老齡化浪潮的政策選擇。我國人口老齡化快速發(fā)展，高齡化、空巢化問題加劇，家庭養(yǎng)老功能趨于弱化，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)具有植根社區(qū)不離家的優(yōu)勢，比較符合我國不離鄉(xiāng)土的家庭養(yǎng)老文化傳統(tǒng)，已成為倍受歡迎的養(yǎng)老方式。上海市作為我國第一大老齡城市，較早地開始實施相關(guān)舉措，在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域取得了突破性進展。綜觀全國，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)普遍尚未發(fā)展成熟和規(guī)范建立，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，進一步明確了以社區(qū)為依托的養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展方向。以此為導(dǎo)向，全國應(yīng)相應(yīng)制定專門的指導(dǎo)政策，啟動發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)時間表，與居家養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老相互銜接，積極應(yīng)對人口老齡化。

（二）發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)要以老年人的實際需求為導(dǎo)向，細分人群和服務(wù)產(chǎn)品。調(diào)查和研究老年人在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)方面實際需求的種類、數(shù)量，是發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的先決條件。2013年全國老齡辦在北京、上海、廣州等地開展全國十城市居家養(yǎng)老狀況調(diào)查活動，為細分老年人群的特點和需求做了基礎(chǔ)工作。該項調(diào)查折射出當(dāng)前我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的一些基本情況，調(diào)查結(jié)果顯示托老所、長期照料、社區(qū)小型養(yǎng)老機構(gòu)、健康與醫(yī)療衛(wèi)生等是急需開展的服務(wù)。目前上海市正在加大針對高齡、獨居、失能、失智、貧困、獨生子女傷殘或死亡的老年父母等特殊困難老年人的養(yǎng)老服務(wù)補貼力度，同時在家庭照顧支持系統(tǒng)、科技助老等方面向他們實施政策傾斜。但這僅僅是一個開端，未來，如何在全國范圍內(nèi)做好不同類型老年人需求差異的甄別細分這一基礎(chǔ)性工作，并據(jù)此開發(fā)與之相匹配的服務(wù)產(chǎn)品，是擺在我們面前的一項緊迫任務(wù)。

（三）發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)要構(gòu)建職能界定清晰的多元化供給模式。在發(fā)展社會事業(yè)的過程中，政府因其居于主導(dǎo)地位，占據(jù)資源的同時，往往也容易固化資源、損耗效率。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是一項基于廣大老年人個性化需求的社會事業(yè)，要想建立與之相匹配的服務(wù)能力，僅僅靠政府難免力有不逮。上海市在發(fā)展養(yǎng)老多元主體方面已經(jīng)邁出了很大的步伐，但依然面臨改革的瓶頸問題。相應(yīng)的扶持優(yōu)惠政策落實不到位，監(jiān)管機制不健全，都會導(dǎo)致社會和市場資源進入渠道受阻。因此有必要列出政府、社會、市場在發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中的權(quán)能配置清單，厘清其各自職責(zé)邊界。譬如在服務(wù)供給層面除基本養(yǎng)老服務(wù)外，應(yīng)綜合利用稅費優(yōu)惠、土地供應(yīng)、補貼支持、人才培養(yǎng)等保障性措施手段，面向社會開放，引入市場機制活力，讓社會和市場力量愿意并能夠供給服務(wù)，滿足老年人多元需求。

（四）發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)要形成多部門合作聯(lián)動機制。部門合作、條塊聯(lián)動是發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的重要保障機制。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展離不開頂層設(shè)計、系統(tǒng)全局部署。就政府層面來講，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的建成，除了民政部門之外，還涉及到衛(wèi)計、稅務(wù)、住房和城建等部門職責(zé)落實，需要多部門協(xié)同合作。國家要求完善社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)功能，加快發(fā)展社區(qū)健康養(yǎng)老服務(wù)，嚴(yán)禁養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)用地改變用途、容積率等土地使用條件搞房地產(chǎn)開發(fā)，給予養(yǎng)老機構(gòu)水電氣價優(yōu)惠政策。這些規(guī)定和措施都需要其他部門密切配合執(zhí)行。根據(jù)國務(wù)院的統(tǒng)一部署，在發(fā)揮民政部門主體職能作用的同時，應(yīng)充分發(fā)揮全國老齡辦的協(xié)調(diào)職能，建立健全包括民政、發(fā)改、衛(wèi)計、住建、人保、銀行、財政、稅務(wù)等多個部門的聯(lián)動機制，凝聚部門合力，共同推進社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展。

（作者單位：民政部政策研究中心）