張治國

內(nèi)容摘要：隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)日益走向一體化，傳統(tǒng)行政區(qū)劃的壁壘與之形成了矛盾。要解決當(dāng)前區(qū)域法治環(huán)境的問題，促進(jìn)和推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，應(yīng)當(dāng)在借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國國情，通過完善立法、設(shè)置機(jī)構(gòu)和搭建區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)制等舉措構(gòu)建立體化的區(qū)域法治體系。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)一體化 區(qū)域法治 法治協(xié)調(diào)

國內(nèi)區(qū)域法治概述

（一）兩個相關(guān)概念

1.區(qū)域。區(qū)域是一個相對的概念，在不同的語境下有不同的內(nèi)涵，本文特指與行政區(qū)域相對應(yīng)的、在地理上相互毗連、在經(jīng)濟(jì)上呈現(xiàn)一體化特征的區(qū)域。囿于文題所限，本文就國際區(qū)域的問題并不展開，而專門論述國內(nèi)區(qū)域問題。國內(nèi)區(qū)域大致可以分成兩類，一類是跨省級行政區(qū)域，其中有泛珠三角、長江三角洲、環(huán)渤海地區(qū)、東北地區(qū)等，第二類是在一個省級行政區(qū)域內(nèi)跨市（縣）級行政區(qū)域，各個區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化正在發(fā)育成長，有的地區(qū)已經(jīng)發(fā)展到很高的水平。

2.法治。法治就是法的統(tǒng)治，是依照法律對國家進(jìn)行治理的一種方式或者狀態(tài)。法治作為一種基礎(chǔ)性的建構(gòu)，它對社會和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著保障性的作用，一方面法治是一種管理手段，科特威爾說：“法是一種通過獨(dú)特的機(jī)構(gòu)和方式實(shí)施的社會管理手段”。而通過法來實(shí)行社會管理的方式就是法治；另一方面法治本身是一種發(fā)展環(huán)境，這一點(diǎn)已經(jīng)得到了廣泛的認(rèn)同。

（二）區(qū)域法治的涵義

隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展，國家或行政區(qū)劃諸多傳統(tǒng)的“內(nèi)部”經(jīng)濟(jì)和社會問題與事務(wù)變得越來越“外部化”和“無界化”，區(qū)域法治問題應(yīng)運(yùn)而生，對區(qū)域法治問題的研究也隨之興起。但如何界定區(qū)域法治的內(nèi)涵和外延，學(xué)界還沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識?；诮?jīng)濟(jì)一體化所形成的區(qū)域背景，筆者認(rèn)為區(qū)域法治是一種介于國家法治與行政區(qū)法治之間的新型法治形態(tài)，是跨行政區(qū)域在國家法治的框架內(nèi)為了處理區(qū)域合作中產(chǎn)生的公共事務(wù)和解決某些共性問題所做出的制度安排以及達(dá)到的有序狀態(tài)。這個問題可以從兩個方面來看：一是法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展做些什么，二是與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展相對應(yīng)的法治建設(shè)水平是什么。前一個問題，是法治建設(shè)如何服務(wù)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，也就是上文提到的“法治環(huán)境”；后一個問題，是以區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化為基礎(chǔ)，法治建設(shè)應(yīng)追求怎樣的目標(biāo)。

法治在本質(zhì)上是非區(qū)別化的，無區(qū)別地、普遍地作用于所有地區(qū)。從這個意義上說，以經(jīng)濟(jì)一體化為背景的區(qū)域未必需要與傳統(tǒng)行政區(qū)有不同的法治環(huán)境和法治目標(biāo)。無論什么區(qū)域，都應(yīng)該以實(shí)現(xiàn)法治為追求，而且法治的內(nèi)涵也不會因是否經(jīng)濟(jì)一體化而不同。但我們?nèi)匀豢梢哉f，以經(jīng)濟(jì)一體化為背景的區(qū)域在法治建設(shè)上有其特殊性，因?yàn)榕c傳統(tǒng)行政區(qū)相比，以經(jīng)濟(jì)一體化為背景的區(qū)域在制度環(huán)境、管理體制等方面都存在著很多從未遇到過的新問題，在對相應(yīng)的法治環(huán)境和法治水平需要上，緊迫性也更為明顯。

我國建設(shè)區(qū)域法治的必要性

（一）區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展需要相應(yīng)的法治環(huán)境

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)市場化，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)一步發(fā)展需要相應(yīng)的法治環(huán)境作保障。

1.當(dāng)前區(qū)域法治環(huán)境存在的問題。我們目前的區(qū)域法治環(huán)境還存在較大的問題，大致表現(xiàn)在傳統(tǒng)體制的障礙、一體化的法律制度不完善、區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)制不完善等三個方面。既有傳統(tǒng)的體制與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾，又有區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化帶來的一些新問題。

2.法治對推進(jìn)經(jīng)濟(jì)一體化的作用。加強(qiáng)區(qū)域法治建設(shè)能夠?yàn)榻?jīng)濟(jì)一體化發(fā)展提供良好法治環(huán)境，確保區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會的總體均衡發(fā)展，有助于構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)布局合理的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，也可以有效遏制地方政府片面追求本地利益而危及其他地方發(fā)展的做法，消除各行政區(qū)的不正當(dāng)競爭，防止資源流失，減少經(jīng)濟(jì)糾紛，還能夠有效消除各地存在的法制障礙和規(guī)則沖突，做到法制資源優(yōu)化配置，在立法、執(zhí)法、司法等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)區(qū)域內(nèi)互利互惠、協(xié)調(diào)發(fā)展，確保推進(jìn)區(qū)域一體化戰(zhàn)略規(guī)劃具有更強(qiáng)的權(quán)威性、規(guī)范性和長效性。

（二）區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展對法治建設(shè)水平提出了新要求

長三角、泛珠三角、武漢城市圈等區(qū)域之所以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)一體化，根源在于市場經(jīng)濟(jì)的驅(qū)動，市場經(jīng)濟(jì)是主體獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)，是契約經(jīng)濟(jì)，是自由競爭、平等競爭經(jīng)濟(jì)，是有序經(jīng)濟(jì)，是開放性經(jīng)濟(jì)。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，法治建設(shè)屬于上層建筑的范疇，必然由經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)所決定，國內(nèi)區(qū)域市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展決定了區(qū)域法治在經(jīng)濟(jì)一體化中的重要地位，也對區(qū)域法治建設(shè)水平提出了更高的要求。

對理論和實(shí)踐中國內(nèi)區(qū)域法治探索的分析

（一）大行政區(qū)劃模式分析

針對經(jīng)濟(jì)一體化區(qū)域與傳統(tǒng)行政區(qū)之間的矛盾，有學(xué)者提出要打破現(xiàn)有行政區(qū)劃，根據(jù)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展聯(lián)系重新劃定行政區(qū)，或者說將現(xiàn)經(jīng)濟(jì)一體化區(qū)域所涉及的幾個行政區(qū)整合為一個大行政區(qū)，可以從根本上解決行政性壁壘對區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的障礙問題。這種方案值得商榷，一是在當(dāng)代社會背景下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展變化是一個動態(tài)的過程，行政區(qū)劃的調(diào)整不可能趕上區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的變化需要；二是行政區(qū)劃的調(diào)整不僅涉及到經(jīng)濟(jì)的因素，還涉及到歷史文化傳統(tǒng)、地方政治經(jīng)濟(jì)版圖甚至是國家和社會穩(wěn)定等問題，很可能是一項(xiàng)比需要解決的問題本身還要困難的復(fù)雜過程。所以在有其他方法時，盡量不要用調(diào)整行政區(qū)劃的方法。

（二）區(qū)域間合作模式分析

實(shí)踐中，我國經(jīng)濟(jì)一體化區(qū)域各行政區(qū)間的合作有的是成立區(qū)域合作組織，有的是簽訂區(qū)域性行政協(xié)議。我國區(qū)域合作的組織建設(shè)目前還處于起步階段，例如泛珠三角區(qū)域成立行政首長聯(lián)席會議，還組織了環(huán)境保護(hù)合作、質(zhì)監(jiān)合作、商會、科技合作、勞務(wù)合作、反走私合作等領(lǐng)域的聯(lián)席會議，各省、自治區(qū)成立了推進(jìn)泛珠三角區(qū)域合作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，這些區(qū)域合作組織具有臨時性的特點(diǎn)，組織形式不夠嚴(yán)謹(jǐn)，開展區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作活動也缺乏穩(wěn)定性；另外，《長三角地區(qū)道路運(yùn)輸一體化發(fā)展議定書》、《泛珠三角區(qū)域農(nóng)業(yè)合作協(xié)議》、《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》等區(qū)域性行政協(xié)議對我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和法治的協(xié)調(diào)起到了一定的作用，但法律地位不明確，在實(shí)踐中一般也不具有直接適用性。endprint

（三）復(fù)合行政模式分析

針對區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與行政區(qū)劃的沖突，有部分學(xué)者提出了“復(fù)合行政”的解決思路，所謂“復(fù)合行政”是為了促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)公共服務(wù)，跨行政區(qū)劃、跨行政層級的不同政府之間，吸納非政府組織參與，經(jīng)交疊、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作機(jī)制。其核心是，多中心：跨行政區(qū)提供公共服務(wù)； 交疊與嵌套：跨行政區(qū)不同層級政府之間， 政府與非政府之間的多層次合作；自主治理：地方政府與非政府組織采取民主合作的方式，形成自主治理網(wǎng)絡(luò)。從理論上說，這樣一種理念似乎找到了解決問題的辦法，但強(qiáng)調(diào)非政府組織在治理中的地位的做法，從我國國情來看恐不現(xiàn)實(shí)，因?yàn)槲覈袌鼋?jīng)濟(jì)還屬于成長階段，社會內(nèi)部尚末形成一個自發(fā)的能夠推動法治進(jìn)程的社會力量，在這樣一種現(xiàn)實(shí)下，政府推進(jìn)為主導(dǎo)應(yīng)是當(dāng)下我國區(qū)域法制建設(shè)的理想模式選擇。

對我國區(qū)域法治實(shí)現(xiàn)路徑的建議

（一） 制定保障和推動區(qū)域發(fā)展的法律

實(shí)踐中，各經(jīng)濟(jì)一體化區(qū)域不斷遇到法律依據(jù)缺位所帶來的種種麻煩和困惑，它就像懸在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化頭上的一把“達(dá)摩斯克劍”，隨時都有可能把我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化這根幼苗斬?cái)唷Ｃ绹?、德國成熟的?jīng)驗(yàn)都表明，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一項(xiàng)長期性、經(jīng)常性的任務(wù)，須有相應(yīng)的法律制度作保障，只有將指導(dǎo)區(qū)域發(fā)展的規(guī)劃和政策在科學(xué)論證后予以法律化，使區(qū)域發(fā)展有法可依、有章可循，才能保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。因而我國當(dāng)務(wù)之急也是要抓緊區(qū)域發(fā)展立法，尤其要制定一部促進(jìn)中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本法，借助法律的力量來調(diào)控和平衡該區(qū)域內(nèi)各類主體之間的關(guān)系。立法的主要內(nèi)容，要明確規(guī)定區(qū)域規(guī)劃、區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的內(nèi)容、形式、程序，明確區(qū)域合作組織的法律地位，確認(rèn)區(qū)域性行政協(xié)議的效力。

鑒于經(jīng)濟(jì)一體化區(qū)域本身并無立法權(quán)，各經(jīng)濟(jì)一體化區(qū)域可將本區(qū)域促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的政策、區(qū)域合作規(guī)劃等提交全國人大或者全國人大常委會制定更為細(xì)致、操作性更強(qiáng)的法律，同時經(jīng)濟(jì)一體化區(qū)域各行政區(qū)要減少地方所涉區(qū)域發(fā)展的立法或者加強(qiáng)立法合作，以防再出現(xiàn)行政壁壘和地方保護(hù)的情況。這樣調(diào)整區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的主要規(guī)范就是法律，讓區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展做到“有法可依”。

（二）成立專門的區(qū)域發(fā)展管理機(jī)構(gòu)

雖然經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展要求政府有限，但在我國當(dāng)前形勢下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和區(qū)域法治又必須依靠政府推動。這一點(diǎn)即便在歐美法治成熟國家包括歐盟地區(qū)也不例外，他們都成立區(qū)域發(fā)展的專門管理機(jī)構(gòu)，而且這些機(jī)構(gòu)的設(shè)立、機(jī)構(gòu)職能、工作程序都有規(guī)范的法律規(guī)則可依，法律地位明確，管理職權(quán)法定，在一定程度上避免了地方政府因權(quán)責(zé)不明而帶來的管理無序、一擁而上、濫用政策等弊端。

在一體化區(qū)域建立一個強(qiáng)有力的管理機(jī)構(gòu)來保障區(qū)域發(fā)展，對于消除行政壁壘，加強(qiáng)溝通和交流，提高區(qū)域協(xié)調(diào)和管理水平，增強(qiáng)區(qū)域合作協(xié)議的執(zhí)行力等都具有重要意義。當(dāng)然，對于跨省域的一體化區(qū)域，必須設(shè)置介于中央政府與省級政府之間的機(jī)構(gòu)，可根據(jù)區(qū)域發(fā)展的基本法律，在國務(wù)院下設(shè)專門機(jī)構(gòu)，再由這個專門機(jī)構(gòu)以派出機(jī)構(gòu)或者分支機(jī)構(gòu)的形式在經(jīng)濟(jì)一體化區(qū)域設(shè)立，法律授予其明確的職權(quán)，專司區(qū)域合作、協(xié)調(diào)管理職權(quán)。這個機(jī)構(gòu)法律地位和管理職權(quán)明確，不會與地方政府發(fā)生沖突，中國人民銀行各分行的設(shè)立提供了很好的經(jīng)驗(yàn)。

（三）加強(qiáng)區(qū)域執(zhí)法、司法協(xié)作

經(jīng)濟(jì)一體化區(qū)域行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)要建立區(qū)域執(zhí)法、司法合作的長效機(jī)制，為經(jīng)濟(jì)一體化區(qū)域和諧穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供良好的法治環(huán)境。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)要在區(qū)域管理機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)下完善環(huán)境保護(hù)、知識產(chǎn)權(quán)、反走私、質(zhì)量監(jiān)督等領(lǐng)域執(zhí)法合作機(jī)制，加強(qiáng)執(zhí)法協(xié)作、信息交流、突發(fā)事件應(yīng)預(yù)案等制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域執(zhí)法工作的統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一調(diào)度、分工協(xié)作；司法機(jī)關(guān)要改變各行政區(qū)之間案件處理尺度不同、容易引發(fā)不必要的矛盾和糾紛的現(xiàn)狀，將區(qū)域司法協(xié)作常態(tài)化、固定化，制定司法業(yè)務(wù)協(xié)作交流規(guī)則，形成跨區(qū)域案件協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)司法動態(tài)信息交流、審判管理協(xié)作交流、涉訴信訪案件協(xié)作聯(lián)動等，在司法文書送達(dá)、案件執(zhí)行、調(diào)查取證、涉訴信訪調(diào)解等方面互相提供便利。

（四）完善區(qū)域法治協(xié)調(diào)機(jī)制

區(qū)域?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)一體化，畢竟與原有的行政區(qū)存在著交叉和沖突，各行政區(qū)相互之間利益需要平衡和協(xié)調(diào)。美國、德國、歐盟都通過制定專門的協(xié)調(diào)立法、成立專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或采取行政協(xié)議等措施建立了完善的協(xié)調(diào)機(jī)制，形成了多樣化的區(qū)域協(xié)調(diào)模式，有效地推動了行政區(qū)（成員國）的協(xié)調(diào)發(fā)展。

當(dāng)然，區(qū)域法治協(xié)調(diào)在實(shí)踐中并不是一個獨(dú)立的問題，制定專門的法律功能之一是為了協(xié)調(diào)各行政區(qū)法律不統(tǒng)一，成立專門的機(jī)構(gòu)也有協(xié)調(diào)職能，加強(qiáng)區(qū)域執(zhí)法、司法協(xié)作也是為了協(xié)調(diào)執(zhí)法、司法的不平衡，隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展，我國各經(jīng)濟(jì)一體化區(qū)域已經(jīng)形成了強(qiáng)調(diào)政府的制度導(dǎo)向和公法作用的行政協(xié)調(diào)機(jī)制。但本文還是想專門說一下這個問題，因?yàn)樽鳛橐环N機(jī)制要具有系統(tǒng)性，也就是說對區(qū)域法治協(xié)調(diào)要做系統(tǒng)的考慮。在立法上，除了上文提到的制定相關(guān)專門法律和區(qū)域立法協(xié)作，還要加強(qiáng)各行政區(qū)現(xiàn)有地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的清理、修訂；在行政協(xié)調(diào)上，對于行政性協(xié)議的簽訂、批準(zhǔn)、履行、糾紛解決要做到統(tǒng)籌考慮、切實(shí)可行。

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