楊秀凌，趙秋成，張婧

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué)a．職業(yè)技術(shù)與繼續(xù)教育學(xué)院;b．公共管理學(xué)院，遼寧大連 116025)

失地農(nóng)民權(quán)益保障的政府責(zé)任:以遼寧為例

楊秀凌a，趙秋成b，張婧b

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué)a．職業(yè)技術(shù)與繼續(xù)教育學(xué)院;b．公共管理學(xué)院，遼寧大連 116025)

維護(hù)和保障失地農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益是政府義不容辭的責(zé)任。結(jié)合遼寧省抽樣調(diào)查和個(gè)案訪談資料，分析了失地農(nóng)民權(quán)益損失和失地者對(duì)政府履責(zé)的滿意度，探討了失地農(nóng)民權(quán)益保障中政府責(zé)任缺失的具體表現(xiàn)，最后從完善制度建設(shè)、建立科學(xué)透明的征地程序、建立農(nóng)民權(quán)益訴求維護(hù)機(jī)制和加強(qiáng)管理監(jiān)督等方面提出了有針對(duì)性的對(duì)策建議。

失地農(nóng)民;權(quán)益保障;政府責(zé)任;公平正義

城市化進(jìn)程對(duì)建設(shè)用地需求的持續(xù)增加，源源不斷地催生了“失地農(nóng)民”這一特殊群體。按照《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》，2000～2030年30年間全國(guó)需征用耕地5450萬畝，若按城郊農(nóng)民人均擁有耕地0．8畝估算，這期間將有6800多萬人淪為失地農(nóng)民，屆時(shí)我國(guó)失地農(nóng)民將超過1．2億人。由于土地被征用往往是非預(yù)先告知的，被征地農(nóng)民通常還未做好失地后角色轉(zhuǎn)換的準(zhǔn)備即已失去耕地①通常來講，農(nóng)民對(duì)失地是非預(yù)知的，長(zhǎng)年的農(nóng)居生活和農(nóng)耕勞作，使他們形成了較為固化的角色認(rèn)知及固定、一貫的生產(chǎn)和生活方式。當(dāng)農(nóng)民“突然”失去耕地時(shí)，由于缺乏身份轉(zhuǎn)換及生產(chǎn)方式和生活方式轉(zhuǎn)變的必要時(shí)間和準(zhǔn)備，勢(shì)必使失地農(nóng)民陷入角色不清甚至角色混亂狀態(tài)。，加之我國(guó)現(xiàn)行征地補(bǔ)償政策和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在諸多缺欠，因此，一方面導(dǎo)致農(nóng)民失地后不能順利完成由農(nóng)民向非農(nóng)民的角色轉(zhuǎn)換，另一方面也造成了失地農(nóng)民權(quán)益的損失。對(duì)此，政府負(fù)有不容推卸的責(zé)任。

1 失地農(nóng)民權(quán)益損失與政府責(zé)任:以遼寧為例的調(diào)查分析

1．1 問卷調(diào)查過程和樣本特征描述

為了解失地農(nóng)民權(quán)益損失和政府履責(zé)情況，筆者設(shè)計(jì)了包括失地農(nóng)民年齡、征地前后家庭收入水平、失地者土地出讓意愿、失地后家庭生活水平變化和心理感受，以及征地補(bǔ)償方式、是否了解征地政策、對(duì)政府征地補(bǔ)償措施的滿意度、參加了何種保險(xiǎn)、政府在征地中是否盡到責(zé)任和權(quán)益受損原因等問題的調(diào)查問卷。

調(diào)查中通過分層選樣，首先選取了沈陽、大連、丹東、阜新和鐵嶺5個(gè)市，之后在這5個(gè)市分別抽取了沈陽市蒲河鎮(zhèn)(街道)、大連市高新園區(qū)龍王塘鎮(zhèn)(街道)、丹東鳳城市、阜新市水泉鎮(zhèn)和鐵嶺市郊等失地農(nóng)民較為集中的區(qū)域進(jìn)行入戶調(diào)查和訪談。調(diào)查員為在校研究生和高年級(jí)本科生，調(diào)查時(shí)間為2013年1月～2月。調(diào)查中共走訪了290戶失地農(nóng)民家庭，并對(duì)典型個(gè)案進(jìn)行了深度訪談。調(diào)查采取在調(diào)查員協(xié)助下由被調(diào)查者自主做答的方式。調(diào)查共發(fā)放問卷290份，回收有效問卷279份，有效率為96．21%。

1．2 調(diào)查結(jié)果及分析

1．2．1 失地農(nóng)民權(quán)益損失情況

對(duì)失地農(nóng)民而言，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、身份待遇、就業(yè)安置和社會(huì)保障等是其最直接、最基本的權(quán)益訴求，其保障情況直接影響失地農(nóng)民對(duì)土地征用的滿意度。從調(diào)查結(jié)果看，被調(diào)查者中有160戶表示“不太滿意”或“很不滿意”，119戶表示“基本滿意”或“很滿意”，滿意者僅占42．65%。其中原因:一是被征地者認(rèn)為“征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、落實(shí)慢”，持這種觀點(diǎn)的有203人，占被調(diào)查者的72．76%;二是認(rèn)為“征地過程中無法表達(dá)意見”，有這種看法的146人，占52．33%;三是認(rèn)為“征地補(bǔ)償被村集體截留”，持這種看法的有97人，占34．76%②因權(quán)益受損原因問項(xiàng)為多選題，故持各種觀點(diǎn)人數(shù)所占比重之和并非100%。。而從失地農(nóng)民對(duì)失地后家庭收入升降變化的感受看，有131戶、占46．95%的被調(diào)查者認(rèn)為“生活水平明顯下降”;有97戶、占34．77%的被調(diào)查者認(rèn)為“生活水平無顯著變化”;只有51戶、占18．28%的被調(diào)查者認(rèn)為“生活水平有所提高”。而且，征地前收入在30000元以下家庭的收入在失地后大多有所下降，而收入在30000元以上家庭的收入在失地后則大多有所增加。這種情況表明，失地前后家庭收入的升降很可能與不同收入階層家庭主要?jiǎng)趧?dòng)者的從業(yè)領(lǐng)域、從業(yè)特征和收入獲取方式等有關(guān)。比如，低收入家庭多靠種地務(wù)農(nóng)，而高收入家庭多靠務(wù)工經(jīng)商或搞多種經(jīng)營(yíng)等獲取收入。

失地后就業(yè)困難、家庭生活支出顯著增加及無法與城鎮(zhèn)居民享受同等待遇等，也是失地農(nóng)民權(quán)益受損的主要體現(xiàn)。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，多數(shù)失地農(nóng)民因長(zhǎng)期以種地為生，對(duì)非農(nóng)生產(chǎn)所需知識(shí)和技能知之甚少，失地后又因缺乏必要的就業(yè)培訓(xùn)和指導(dǎo)，多數(shù)人特別是中老年失地者在勞動(dòng)力市場(chǎng)上缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，只能靠從事體力型工作賺取收入。訪談中，沈陽蒲河社區(qū)一張姓農(nóng)民的話代表了相當(dāng)一部分失地農(nóng)民的感受:“(土地被征用后)，政府沒有推薦什么工作，都是自己找。村里有時(shí)貼出一些求職信息，但招的一般是焊工、電工等技術(shù)工人。我們以前都是種地的，根本沒有學(xué)過這些技能，只能干保安、保潔之類的活。即便有能力，因工資只有一千元左右，一般也不愿去。我們被征用的地是企業(yè)建廠的，他們招工，我們就去出出力氣掙點(diǎn)錢，但工資發(fā)的很不及時(shí)，有時(shí)要隔一兩個(gè)月才發(fā)，可是不干又沒有更好的工作。沒辦法呀!”此外，農(nóng)民失地后雖然多數(shù)人實(shí)現(xiàn)了“農(nóng)轉(zhuǎn)居”，但生活環(huán)境變化和生活成本上升，則使他們逐漸感受到失地后的生活壓力。調(diào)查中了解到，失地農(nóng)民動(dòng)遷后入住的多為近郊或遠(yuǎn)郊地段的新建居民區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施大多還不健全，有的小區(qū)雖設(shè)有小型農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)和日用品超市，但價(jià)格相對(duì)較高，加之相對(duì)較高的交通、醫(yī)療和教育等費(fèi)用，導(dǎo)致失地農(nóng)民的生活成本大幅增加。“補(bǔ)償金剛發(fā)下來時(shí)感到很高興，但現(xiàn)在感覺不到剛開始的喜悅了，現(xiàn)在家里勞動(dòng)力少，家里有老有小，以前種地時(shí)還有農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，也不用買菜，生活過得比較舒坦?，F(xiàn)在不同啦，處處都要花錢。城市里菜價(jià)太貴了!因附近沒有醫(yī)院和學(xué)校，平時(shí)看病或孩子上學(xué)都不方便。為了生計(jì)，必須出去打工，但工錢比較有限，一個(gè)月也就一千多塊，不夠維持一大家子的生活，只有靠征地補(bǔ)償款補(bǔ)濟(jì)一下，長(zhǎng)此以往，怕只有坐吃山空啦!”大連金川小區(qū)一王姓農(nóng)民的話反映了很多失地農(nóng)民的生活境況。

1．2．2 征地過程中政府履責(zé)情況

政府履責(zé)情況是政府是否維護(hù)及在多大程度上維護(hù)被征地者權(quán)益的具體體現(xiàn)。政府履責(zé)情況可通過被征地者對(duì)政府所采取的失地者權(quán)益保障措施是否滿意以及對(duì)政府履行責(zé)任情況是否認(rèn)可來反映?？傮w上看，被調(diào)查者對(duì)政府在征地中所采取的失地者權(quán)益保障措施持“滿意”態(tài)度的占42．7%，持“不滿意”態(tài)度的占57．3%;認(rèn)為政府在征地中“盡到或基本盡到責(zé)任”的占17．6%，認(rèn)為“未盡到責(zé)任”的占82．4%。而從失地者認(rèn)為政府未盡到責(zé)任的方面看，認(rèn)為政府在“征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”和“社會(huì)保障”方面未盡到責(zé)任的均占72．08%;認(rèn)為政府在“就業(yè)安置”方面未盡到責(zé)任的占71．43%;認(rèn)為政府在“生活保障”方面未盡到責(zé)任的占70．13%;另有38．31%的人認(rèn)為政府在“住房安置”方面未盡到責(zé)任。也就是說，失地農(nóng)民對(duì)政府履責(zé)的不滿主要集中在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)保障、就業(yè)安置、生活保障和住房安置方面。調(diào)查樣本特征、權(quán)益訴求、失地后家庭生活和心態(tài)變化與被征地者對(duì)政府所采取的權(quán)益保障措施的滿意情況的關(guān)系見表1。

表1 調(diào)查樣本特征、權(quán)益訴求、失地后家庭生活變化與對(duì)政府采取的權(quán)益保障措施滿意度的關(guān)系(N=279)

續(xù)表

表1顯示，失地農(nóng)民的家庭生活水平升降、失地后心理感受、是否了解征地的相關(guān)政策以及是否參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)等，對(duì)失地者對(duì)政府所采取的權(quán)益保障措施的滿意度有顯著影響，而被征地者年齡、征地前家庭收入水平、失地后家庭收入水平變化雖有影響，但并不顯著。

表2 調(diào)查樣本特征、權(quán)益訴求、失地后家庭生活變化與對(duì)政府盡責(zé)認(rèn)可情況的關(guān)系(N=279)

表2表明，失地農(nóng)民征地前后家庭年收入水平，特別是被征地者對(duì)失地后家庭生活水平升降的感受，以及失地后的心理感受、是否了解政府的征地政策等，對(duì)是否認(rèn)可政府盡責(zé)具有顯著影響。此外，是否參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)也會(huì)顯著影響失地者對(duì)政府是否盡責(zé)的感知。

2 失地農(nóng)民權(quán)益保障中政府責(zé)任缺失的具體表現(xiàn)

從失地農(nóng)民權(quán)益訴求角度講，政府應(yīng)履行的責(zé)任包括制度責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任、社會(huì)責(zé)任、管理監(jiān)督責(zé)任等［1］［2］，而政府責(zé)任的缺失則主要表現(xiàn)為政府在上述責(zé)任方面對(duì)失地農(nóng)民的權(quán)益訴求缺乏及時(shí)、有效的回應(yīng)，以及對(duì)不當(dāng)行為不能及時(shí)糾正。

2．1 土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的公正公平性不夠

土地是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離的特征。在中國(guó)，土地所有權(quán)歸屬村集體，農(nóng)民對(duì)土地不具有實(shí)質(zhì)上的交易權(quán)。近些年來，隨著土地價(jià)格上漲，土地增值空間不斷擴(kuò)大，但因土地市場(chǎng)不完善，農(nóng)村土地定價(jià)雖然形式上經(jīng)過“協(xié)商”程序，但價(jià)格最終還是由政府和村集體(主要是村委會(huì))特別是前者決定，定價(jià)過程中沒有專業(yè)中介評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的公正評(píng)價(jià)結(jié)果可供參考，導(dǎo)致土地價(jià)格遠(yuǎn)低于其實(shí)際價(jià)值。而且在征地過程中，因公共利益項(xiàng)目與非公共利益項(xiàng)目無明晰界限，加之補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以準(zhǔn)確反映土地等級(jí)及價(jià)值，從而為一些部門和開發(fā)商利用制度空隙減少征地補(bǔ)償給付提供了可能，致使失地農(nóng)民無法得到與土地目前及未來價(jià)值相符合的補(bǔ)償款。

2．2 征地程序不合理致使失地農(nóng)民無法參與到征地過程中去

土地征用缺少公開聽證和公告程序，農(nóng)民無法根據(jù)自身利益和需求直接與征地部門和開發(fā)商進(jìn)行溝通、協(xié)商，被征地對(duì)象——農(nóng)民無法參與到征地過程中去，失地農(nóng)民的話語權(quán)、知情權(quán)被人為剝奪。另外，征地補(bǔ)償費(fèi)的分配基本上是村委會(huì)、村民小組與農(nóng)戶的博弈過程，在此過程中農(nóng)民通常處于弱勢(shì)地位，其對(duì)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的意見和利益訴求往往被忽視，村民只能通過公告欄和村干部的口頭傳達(dá)來了解土地征用數(shù)量、價(jià)格、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償額及事后安置等情況信息。農(nóng)民不能參與其中使征地過程的公平公正性無法體現(xiàn)出來。雖然一些地方通過將補(bǔ)償款直接打入“一卡通”有效避免了土地補(bǔ)償款被政府部門和村委會(huì)截留或抵扣問題，然而，村委會(huì)仍以各種名目從農(nóng)民補(bǔ)償款中征繳費(fèi)用，從而造成失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償款一定程度上得而復(fù)失。征地程序不合理及征地政策落實(shí)得不夠細(xì)致、深入，致使失地者對(duì)政府征地的公信力和認(rèn)可度不高，征地方與被征地農(nóng)民間沖突事件頻發(fā)。

2．3 征地過程缺乏有效監(jiān)督

在征地過程中，因缺乏完善、有效的監(jiān)督機(jī)制，加之監(jiān)督部門的執(zhí)行力度不夠，從而導(dǎo)致違法征地和侵害農(nóng)民正當(dāng)權(quán)益事件屢有發(fā)生。一些地方政府在經(jīng)濟(jì)利益誘使下濫用征地權(quán)，違反法律程序強(qiáng)行征地，還有的地方為了招商引資囤地、圈地，肆意壓低征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，致使失地農(nóng)民無法得到合理補(bǔ)償，以致民怨不斷。此外，政府對(duì)征地執(zhí)行部門及其人員的行為監(jiān)督不力，也相應(yīng)助長(zhǎng)了一些部門及其人員征地過程中的尋租、腐敗行為，嚴(yán)重?fù)p害了失地農(nóng)民的權(quán)益。

2．4 征地補(bǔ)償?shù)暮罄m(xù)保障不力

失地農(nóng)民安置補(bǔ)償費(fèi)偏低，特別是在欠發(fā)達(dá)地區(qū)和中小城市，有的甚至只有幾千元。這種低水平的安置補(bǔ)償使農(nóng)民在失地的同時(shí)也失去了就業(yè)保障，一旦補(bǔ)償金消耗殆盡，失地農(nóng)民將失去生存和生活的基本依靠［3］。目前來看，征地補(bǔ)償制度基本是一次性的，當(dāng)農(nóng)民獲得一次性補(bǔ)償款后，因缺乏必要的理財(cái)和投資經(jīng)驗(yàn)，很難將征地補(bǔ)償款由“死錢”變成“活錢”，從而影響失地農(nóng)民生計(jì)的可持續(xù)性。另外，失地農(nóng)民的知識(shí)技能均比較單一，多數(shù)人缺乏在城鎮(zhèn)立足和在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)的必要知識(shí)技能，因此，即便人進(jìn)了城、身份由農(nóng)民變成了市民，也難以擺脫與城市現(xiàn)代生產(chǎn)方式和生活方式無法有機(jī)融合的窘境，就業(yè)能力的欠缺和不足使他們很快陷入城市社會(huì)底層，生計(jì)的可持續(xù)性無法保障?？梢?，現(xiàn)有政策和政府行為在失地農(nóng)民從依靠征地補(bǔ)償走向靠自身能力致富等問題上是缺乏周全考慮的。

3 完善政府履責(zé)機(jī)制、保障失地農(nóng)民正當(dāng)權(quán)益的對(duì)策建議

3．1 查漏補(bǔ)缺，增強(qiáng)法律制度的公正性，同時(shí)明確政府責(zé)任，強(qiáng)化對(duì)政府侵權(quán)行為的法律約束

我國(guó)《憲法》和《土地管理法》雖然賦予了政府征地的權(quán)力，但未對(duì)政府征地權(quán)力、征地應(yīng)具備的條件及征地范圍等進(jìn)行明確界定，從而為政府部門濫用征地權(quán)謀取私利留下了空間。首先，一些地方的政府部門利用法律“空隙”和疏漏，借“公共利益”之名，行“私家利益”之實(shí)，隨意征地、圈地、占地，違規(guī)變更所征土地的性質(zhì)和用途，“多征少用，少征多用，公征私用”“以租代征”，嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民權(quán)益［4］。其次，法律對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體及產(chǎn)權(quán)關(guān)系界定不清也嚴(yán)重?fù)p害了失地農(nóng)民權(quán)益。雖然我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定農(nóng)村土地歸集體所有，但這里的“集體”是指村集體還是村民小組，抑或鄉(xiāng)集體，法律并未給出明確界定。實(shí)際上，改革開放以來，隨著農(nóng)村社隊(duì)組織解體，真正意義上的農(nóng)村或農(nóng)民集體組織已名存實(shí)亡，在這種情況下，村委會(huì)或村民小組無疑成了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的“合法”代表。然而，由于目前我國(guó)農(nóng)村基層組織——村委會(huì)或村民小組的選舉制度和程序仍難盡如民意，賄選及操控選舉現(xiàn)象依然司空見慣，這無疑為一些個(gè)人或家族借“集體”名義從土地征用和買賣中漁利披上了“合法”外衣［5］。再次，相關(guān)法律條例規(guī)定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能體現(xiàn)市場(chǎng)導(dǎo)向原則，造成征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與土地實(shí)際價(jià)值不符，甚至嚴(yán)重低于市場(chǎng)價(jià)格。我國(guó)《土地管理法》規(guī)定:征收土地按被征土地的原用途給予補(bǔ)償;征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍，需安置人口的安置補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)最高不得超過耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍;土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。這種按土地原用途及土地被征收前三年平均產(chǎn)值“倍數(shù)”來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的做法看似合理，實(shí)際上卻違背了“市場(chǎng)反映土地價(jià)值并決定土地價(jià)格”規(guī)律，造成征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償費(fèi)被嚴(yán)重低估［6］。另外，土地補(bǔ)償采用一次性補(bǔ)償?shù)霓k法，也變相剝奪了失地農(nóng)民享有被征土地用途變更后所帶來的新增經(jīng)濟(jì)收益的權(quán)利，使未得到較好就業(yè)安置的失地農(nóng)民的生計(jì)變得沒有保障。

基于此，筆者認(rèn)為，有必要對(duì)國(guó)家相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行修訂、完善，一方面明晰政府在土地征用方面的權(quán)限和應(yīng)擔(dān)負(fù)的責(zé)任，適當(dāng)縮減地方政府征地權(quán)限，同時(shí)進(jìn)一步明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)歸屬，清晰界定公共利益和非公共利益邊界，使不法征地、圈地、占地行為無“空隙”可鉆;另一方面應(yīng)根據(jù)所征土地用途變更后一定時(shí)期的土地價(jià)值特別是市場(chǎng)價(jià)格的變化，在征地方(政府、開發(fā)商等)與被征地方(村民委員會(huì)、村民自主推選的村民代表)充分溝通和協(xié)商的基礎(chǔ)上來動(dòng)態(tài)核定土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)采取“輸血”與“造血”相結(jié)合的辦法，切實(shí)提高失地農(nóng)民對(duì)土地補(bǔ)償款的享有比例，維護(hù)失地農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益。

3．2 完善征地程序，加強(qiáng)對(duì)地方政府征地行為的約束和監(jiān)管，嚴(yán)厲打擊非法圈地和占地行為

科學(xué)、公正、透明的征地程序，是政府在行使征地權(quán)力過程中保障農(nóng)民合法權(quán)利必須經(jīng)過的步驟和不可或缺的過程［7］，這一過程應(yīng)包括征地的事前摸底調(diào)查、申請(qǐng)、核實(shí)、批準(zhǔn)，到事中的協(xié)商和溝通，再到事后的考核、監(jiān)管、申訴及對(duì)土地權(quán)利受侵害者的行政救助和司法救助等。在此過程中，非常重要的是事中協(xié)商、溝通及事后申訴等環(huán)節(jié)，因?yàn)樗鼈冎苯雨P(guān)系著農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)是否得到維護(hù)，以及農(nóng)民對(duì)征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及安置和利益分享程度等是否滿意。因此，在征地過程中就需要讓被征地農(nóng)民更充分地參與到這一過程中來，通過征地聽證以及對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、分配比例和補(bǔ)償安置辦法等的充分溝通、協(xié)商與公示，使征地過程置于被征地者、社會(huì)和媒體的監(jiān)督之下，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)征地行為的事后考核、監(jiān)管、問責(zé)及對(duì)征地被侵權(quán)者的行政和司法救助。只有嚴(yán)格按程序辦事，才能有效約束和打擊不合規(guī)甚至違法征地、圈地和占地行為，保障農(nóng)民的正當(dāng)土地權(quán)益不受侵害。

3．3 建立農(nóng)民正當(dāng)權(quán)益訴求維護(hù)機(jī)制

長(zhǎng)期以來，基層政府在對(duì)待農(nóng)民申訴、上訪問題上，大多采取置之不理或“卡、堵、截”的做法，從而使簡(jiǎn)單問題復(fù)雜化、小矛盾演變成大沖突，甚至釀成流血、傷亡事件。實(shí)際上，在處理農(nóng)民權(quán)益訴求問題時(shí)，只有正視政府工作中的不足和失誤，以積極態(tài)度換位思考地對(duì)待問題，才能將問題和矛盾消滅在萌芽狀態(tài)。為此，一方面應(yīng)允許農(nóng)民在不危害國(guó)家和社會(huì)安定前提下自發(fā)組建類似于農(nóng)會(huì)的維權(quán)組織［4］，切實(shí)增強(qiáng)農(nóng)民借助自治或自發(fā)組織與其他群體甚至政府談判和打交道的能力，賦予農(nóng)民充分的權(quán)益申訴權(quán);另一方面嚴(yán)厲制止和查處堵塞言路、剝奪農(nóng)民申訴上訪權(quán)的行為，使失地農(nóng)民有機(jī)會(huì)、有能力、有渠道來申訴和表達(dá)自己的權(quán)益訴求。與此同時(shí)，還應(yīng)進(jìn)一步完善征地補(bǔ)償安置辦法、標(biāo)準(zhǔn)及補(bǔ)償款分配比例等的溝通協(xié)商、聽證和公示制度，將溝通協(xié)商及征地補(bǔ)償安置方案的形成過程置于廣大當(dāng)事者的監(jiān)督之下;而考慮到大多數(shù)農(nóng)民文化水平不高，有關(guān)土地價(jià)值和價(jià)格以及法律等方面的知識(shí)相對(duì)欠缺的實(shí)際情況，在土地征用及補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)、辦法的制定過程中，應(yīng)允許當(dāng)事農(nóng)民及農(nóng)民維權(quán)組織聘請(qǐng)地價(jià)評(píng)估師和律師代表參與其中，盡可能避免因征地方與被征地方相互不信任可能導(dǎo)致的問題和矛盾，進(jìn)而達(dá)到制約和壓縮政府自由裁量權(quán)的效果。另外，為確保征地過程合法、有理、有節(jié)地進(jìn)行，還應(yīng)成立由政府部門、開發(fā)商、村委會(huì)、當(dāng)事農(nóng)民以及司法和上級(jí)土地管理部門等多方代表組成的征地監(jiān)督小組，該監(jiān)督小組應(yīng)嚴(yán)格依法履行職責(zé)，負(fù)責(zé)對(duì)征地計(jì)劃及補(bǔ)償安置實(shí)施情況的監(jiān)督。此外，司法部門應(yīng)組建具有第三部門性質(zhì)的法律援助組織，在事中、事后為農(nóng)民提供法律咨詢和援助，強(qiáng)化農(nóng)民的依法維權(quán)意識(shí)，確保失地農(nóng)民正當(dāng)權(quán)益不受侵害。

3．4 通過完善社會(huì)監(jiān)督體系、加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督來修正政府在失地農(nóng)民權(quán)益保障中不履責(zé)或履責(zé)不到位行為

社會(huì)監(jiān)督是政府履責(zé)的“催化劑”和“助推器”。為督促政府在征地過程中較好地履行應(yīng)擔(dān)負(fù)的責(zé)任，必須將政府履責(zé)情況納入上級(jí)政府部門及社會(huì)的監(jiān)督之下，通過構(gòu)建上級(jí)監(jiān)管、考核與社會(huì)輿論監(jiān)督(如網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督、媒體監(jiān)督和其他方式社會(huì)輿論監(jiān)督等)及失地農(nóng)民申訴、舉報(bào)或上訪等多方位、多層面的監(jiān)督體系，來督促政府履行自己應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，修正征地過程中不履責(zé)和履責(zé)不到位甚至履責(zé)過度等行為，確保失地農(nóng)民正當(dāng)權(quán)益不受侵害。

［1］陳建先．政府責(zé)任的多維度思考［J］．廣東大學(xué)學(xué)報(bào)，2006(6): 22-27．

［2］蔡放波．論政府責(zé)任體系的構(gòu)建［J］．中國(guó)行政管理，2004(4): 48-51．

［3］唐瓊，李莉莉．論失地農(nóng)民權(quán)益的法律保障［J］．理論月刊，2006(12):173-178．

［4］邵繪春．城市化進(jìn)程中農(nóng)民土地權(quán)益變化研究［D］．南京:南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，2010:48-49．

［5］陳海霞．構(gòu)建科學(xué)合理的失地農(nóng)民權(quán)益保障體系:基于多維度研究的理性與實(shí)證思考［J］．中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)，2013(1):24 -27．

［6］范姝，蔣永寧．失地農(nóng)民權(quán)益受損表現(xiàn)及原因分析［J］．云南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2008(5):22-26．

［7］閔春芳，朱明菊．關(guān)于失地農(nóng)民的法社會(huì)學(xué)思考［J］．湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2007(1):46-49．

責(zé)任編輯:沈玲

Governmental Responsibilities of Rights and Interests Guarantee For Land-lost Farmers:Taking Liaoning Province as an Exam ple

YANG Xiulinga，ZHAO Qiuchengb，ZHANG Jingb

(a．School of Vocational Technology and Continuing Education;b．School of Public Administration，Dongbei University of Finance and Economics，Dalian 116025，China)

It is an obligatory responsibility for the government to safeguard land-lost farmers’rights and benefits．Combining with the questionnaire and interview data in Liaoning，this paper analyzes the loss of land-lost farmers’rights and benefits and the satisfaction degree of them to the government’s fulfilling its responsibility，and probes into the concrete representations of the lacks of the government’s responsibility in safeguarding the rights and benefits of land-lost farmers．Finally，it proposes a series of targeted countermeasures and suggestions from perfecting the system construction，setting up scientific and transparent land expropriation procedures，establishing themaintenancemechanism of farmers’rights and benefits and strengthening supervision and management．

land-lost farmer;rights and interests guarantee;governmental responsibility;fairness and justice

C913．7;D57

A

1009-3907(2014)11-1492-06

2014-09-16

遼寧省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金重點(diǎn)項(xiàng)目(L12ASH002)

楊秀凌(1967-)，女，遼寧凌源人，副教授，碩士，主要從事社會(huì)政策、營(yíng)銷管理研究;趙秋成(1966-)，男，河北泊頭人，教授，博士，主要從事勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障、公共管理研究。