王會(huì)玲

摘 要：隨著老齡化的趨勢(shì)越來越明顯，我國(guó)目前養(yǎng)老金賬戶已經(jīng)日益入不敷出，未來養(yǎng)老將成為我國(guó)民眾日益關(guān)注的事項(xiàng)。我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)過20多年的探索，取得一定的成效，但是其中的問題也不容忽視，特別是企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老待遇懸殊的雙軌制引起的問題也越來越突出。如何有效地推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制改革已經(jīng)是構(gòu)建我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的重要課題。

關(guān)鍵詞：老齡化 養(yǎng)老 保險(xiǎn) 雙軌制 路徑

中圖分類號(hào)：F840.67

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2014）04-063-02

2013年12月13日，中國(guó)社科院世界社保研究中心發(fā)布《中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2013》，報(bào)告顯示，如果沒有財(cái)政補(bǔ)助，2012年，我國(guó)19省份城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期“收（指征繳收入）不抵支”。其中，遼寧、黑龍江的缺口均超200億元。而收大于支的12個(gè)省份，廣東最高，當(dāng)期收支結(jié)余高達(dá)652.09億；江蘇、浙江和北京也都超過300億。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局日前發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，60歲以上的人口已經(jīng)達(dá)到1.8億人，預(yù)計(jì)隨著我國(guó)老齡化趨勢(shì)的加大，養(yǎng)老保險(xiǎn)將日益成為民眾關(guān)注的問題。在這種背景下，企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位的退休人員養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇差異懸殊將嚴(yán)重影響我國(guó)和諧社會(huì)的建設(shè)，這種機(jī)制也影響了我國(guó)的社會(huì)公平和人才的流動(dòng)，嚴(yán)重影響社會(huì)的發(fā)展。養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶的資金壓力日益加大，而雙軌制的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也成為了眾矢之的，養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制必須得到糾正。

一、我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制的形成及外國(guó)公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國(guó)的國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工和企業(yè)員工的養(yǎng)老制度主要遵循《關(guān)于工人、職員退職處理的暫行規(guī)定（草案）》，二者的養(yǎng)老并無太大的差異。1993年開始我國(guó)引入新的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，城鎮(zhèn)企業(yè)主要是采取“統(tǒng)賬結(jié)合”的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)變成社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶結(jié)合的制度。該制度在機(jī)關(guān)事業(yè)單位的執(zhí)行遇到了大量的阻力，改革沒有得以在機(jī)關(guān)事業(yè)單位中進(jìn)行落實(shí)，因而機(jī)關(guān)和事業(yè)單位并不需要遵循這個(gè)改革制度。機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員基本不需要繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用，同時(shí)退休后的養(yǎng)老金又高于企業(yè)職工；而企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)需要職工繳費(fèi)，退休后享受的養(yǎng)老金卻遠(yuǎn)不如機(jī)關(guān)和事業(yè)單位職工。養(yǎng)老保險(xiǎn)最終形成了機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員和企業(yè)職工不同的情況，即“雙軌制”。

日本等國(guó)家的養(yǎng)老保險(xiǎn)也是多軌運(yùn)行，但是不同的待遇差異并不是非常大，且每個(gè)社會(huì)群體都需要進(jìn)行繳費(fèi)，政府進(jìn)行了一系列的改革。日本的養(yǎng)老金分成兩個(gè)部分：“國(guó)民年金”和“公共年金”，其中“國(guó)民年金”是全國(guó)國(guó)民都需要參與；“公共年金”中私人企業(yè)職工和公務(wù)員的管理模式、養(yǎng)老金繳納方式、發(fā)放方式等存在不同，這樣也導(dǎo)致了年金待遇的不平等。因此日本政府提出了年金制度“一元化”的改革，私人企業(yè)職工和公務(wù)員的年金一并核算，這樣，報(bào)酬相同的人承擔(dān)的保費(fèi)也基本一樣，負(fù)擔(dān)和給付較為公平，其養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的設(shè)計(jì)確保公共年金制度的公平合理。這個(gè)改革主要是針對(duì)保險(xiǎn)費(fèi)率統(tǒng)一、削減財(cái)政對(duì)公務(wù)員的追加費(fèi)用、積累年金的管理進(jìn)行統(tǒng)一等。目前，我國(guó)的老齡化趨勢(shì)越來越明顯，養(yǎng)老保險(xiǎn)如果處理不好必然會(huì)影響國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)和社會(huì)的公平正義。

二、我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制的弊端

1.雙軌制的養(yǎng)老保險(xiǎn)不利于人才配置和勞動(dòng)力市場(chǎng)的建設(shè)。由于現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度雙軌運(yùn)行，不同職業(yè)的人群身份存在較大的差異，阻礙了勞動(dòng)力資源的自由流動(dòng)。不同的勞動(dòng)者在選擇工作的時(shí)候必然會(huì)考慮養(yǎng)老關(guān)系的轉(zhuǎn)接、關(guān)系延續(xù)和未來的養(yǎng)老金待遇問題，勞動(dòng)者對(duì)工作單位存在較強(qiáng)的人身依附關(guān)系。機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老金實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付的制度，如果轉(zhuǎn)到企業(yè)則導(dǎo)致其個(gè)人賬戶的缺失，加之公務(wù)員的社會(huì)地位等因素，目前的人員流動(dòng)多是從企業(yè)向機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的單向流動(dòng)，企業(yè)頻頻出現(xiàn)優(yōu)秀人才流失等問題。養(yǎng)老金制度已經(jīng)影響了我國(guó)人盡其才、人盡其用的目標(biāo)，不利于勞動(dòng)力市場(chǎng)的完善。

2.雙重標(biāo)準(zhǔn)降低民眾的繳款意愿，不利于養(yǎng)老體系的完善。養(yǎng)老保險(xiǎn)本身是一種收入平滑的設(shè)計(jì)，主要是幫助民眾規(guī)避老年風(fēng)險(xiǎn)。由于現(xiàn)行的制度對(duì)企業(yè)職工和公務(wù)員采取完全不同的管理制度，公務(wù)員不需要繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)在退休后即可享受良好的養(yǎng)老金待遇，而私人企業(yè)則繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)也無法保證獲得足以讓其過上體面的老年生活的養(yǎng)老金，這容易造成社會(huì)的不公現(xiàn)象，引起社會(huì)部分人群的不滿。這種不公正性及對(duì)未來保障的滿足程度較差，也影響了民眾參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的意愿，不利于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建設(shè)。同時(shí)，雙軌制運(yùn)行的狀態(tài)導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理較為混亂，政策方針的制定和實(shí)施難以同步化。機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老政策由人事部門制定，企業(yè)養(yǎng)老政策由勞動(dòng)保障部門制定，多頭管理必然導(dǎo)致政出多門，不同的利益訴求也導(dǎo)致政策可能出現(xiàn)矛盾，具體的執(zhí)行也有差異，增大政策操作的難度。

3.雙軌制的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系加大財(cái)政的負(fù)擔(dān)，引發(fā)群體不公平感。目前的雙軌制規(guī)定企業(yè)退休人員的退休金由國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人共同承擔(dān)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的退休人員退休金則由國(guó)家承擔(dān)，以現(xiàn)收現(xiàn)付的方式進(jìn)行運(yùn)作，兩者享受的待遇也有差別，公務(wù)員的退休金待遇相對(duì)較高。隨著國(guó)家老年人口的增大，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的退休人員也不斷增加，由于社會(huì)福利本身具有剛性，難以下調(diào)，各級(jí)財(cái)政對(duì)退休金的投入力度不斷加大，財(cái)政的負(fù)擔(dān)也日益嚴(yán)重。而這種支出主要來源于稅收等財(cái)政收入，企業(yè)員工一方面因其投入與領(lǐng)取的退休金與公務(wù)員的差異較大產(chǎn)生不滿，另外一方面又發(fā)現(xiàn)自身的交稅可能被用于支付公務(wù)員的退休金，增強(qiáng)其不公平的感覺。一旦這個(gè)群體產(chǎn)生不公平的感覺，可能導(dǎo)致群體矛盾，影響干群關(guān)系。

三、未來養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的改革路徑

1.構(gòu)建多層次、多形式的養(yǎng)老保障體系。目前國(guó)際社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是以由國(guó)家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)構(gòu)成的多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系為主流，國(guó)家的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)用以保證人民的基本生活需要，企業(yè)和個(gè)人的養(yǎng)老保險(xiǎn)是用以提升民眾的養(yǎng)老生活水平。同時(shí)通過這種多繳納多享受的設(shè)計(jì)，提升民眾的工作熱情。公務(wù)員的養(yǎng)老保險(xiǎn)完全由國(guó)家法定養(yǎng)老保險(xiǎn)提供，難以發(fā)揮個(gè)人的能動(dòng)性，不利于提升個(gè)人的工作熱情。國(guó)家應(yīng)當(dāng)加快機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的個(gè)人保險(xiǎn)等層次的保險(xiǎn)體系建立，可以在機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員中推行自愿性個(gè)人職業(yè)年金制度，適時(shí)為機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員建立個(gè)人賬戶，將其養(yǎng)老金保險(xiǎn)由待遇確定型轉(zhuǎn)變?yōu)槔U費(fèi)確定型，提升機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的工作效率，彌補(bǔ)職工基本養(yǎng)老金不足的問題，提高職工未來的養(yǎng)老水平。另外，考慮目前的財(cái)政支出較大，未來可以完善社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利，以養(yǎng)老制度為基礎(chǔ)，輔以慈善事業(yè)和商業(yè)保險(xiǎn)，以政策鼓勵(lì)公益性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的創(chuàng)辦，降低養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，建立起科學(xué)的養(yǎng)老管理體制。endprint

2.做好機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的銜接與整合。雙軌制的運(yùn)行導(dǎo)致兩大群體的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不同，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)也落后于企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革步伐，同時(shí)兩種養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理機(jī)制和模式也不一致，管理單位也不同。這種差異難以在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)職工的退休金制度完全統(tǒng)一，應(yīng)首先建立起兩種制度之間的自由流動(dòng)制度，做到基本養(yǎng)老保障統(tǒng)一化、補(bǔ)充養(yǎng)老保障差別化。政府應(yīng)當(dāng)為機(jī)關(guān)事業(yè)單位建立與企業(yè)職工一樣的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，承擔(dān)一定的繳費(fèi)義務(wù)，以統(tǒng)賬結(jié)合的模式取代現(xiàn)收現(xiàn)付。企業(yè)以企業(yè)年金作為補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的一部分，機(jī)關(guān)事業(yè)單位也可以將剔除基本退休金外的退休金分解為職業(yè)年金，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的退休金調(diào)整機(jī)制也實(shí)行與企業(yè)一樣的退休金計(jì)發(fā)辦法，縮小兩個(gè)群體的差異。

3.做好立法支持，建立科學(xué)的養(yǎng)老保險(xiǎn)金監(jiān)督管理機(jī)制。任何制度的建立都需要立法的支持，需要以相關(guān)的法律法規(guī)為基礎(chǔ)，只有相關(guān)的法律支持，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度才能夠順利運(yùn)行并得到保障。政府應(yīng)當(dāng)對(duì)雙軌制改革進(jìn)行充分的調(diào)研和論證，充分借鑒其他國(guó)家在養(yǎng)老保險(xiǎn)立法方面的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)，關(guān)注好養(yǎng)老保險(xiǎn)設(shè)計(jì)方面的法律內(nèi)容，如養(yǎng)老保險(xiǎn)的調(diào)整對(duì)象、法律制度的適用范圍、資金的籌集和方法、養(yǎng)老金的支付標(biāo)準(zhǔn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理規(guī)范等。政府需要盡快建立起適合我國(guó)國(guó)情的養(yǎng)老保險(xiǎn)立法體系，可以考慮頒布養(yǎng)老保險(xiǎn)單行法令，甚至結(jié)合行業(yè)制定單行法令。

養(yǎng)老保險(xiǎn)屬于關(guān)系國(guó)計(jì)民生和社會(huì)和諧的大事，養(yǎng)老金的管理和投資也是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度安全運(yùn)行的重要環(huán)節(jié)。養(yǎng)老金要謹(jǐn)慎投資、嚴(yán)格管理，避免出現(xiàn)重大資金安全風(fēng)險(xiǎn)和事故。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金應(yīng)當(dāng)要單獨(dú)管理，做好長(zhǎng)期的收支平衡需要對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行重點(diǎn)管理和監(jiān)控，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金需要有一套完善的組織、管理和監(jiān)督機(jī)制，同時(shí)考慮到目前養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的增值率不高，參考國(guó)外的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資范圍，未來可以考慮部分養(yǎng)老保險(xiǎn)基金與資本市場(chǎng)結(jié)合起來，提升養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支付能力。

4.做好媒體引導(dǎo)和宣傳，采取合適的方案減少改革的阻力。目前公務(wù)員退休制度存在的主要問題是單一的資金來源渠道和相對(duì)于其他群體較高的退休待遇水平，公務(wù)員目前不需要繳納費(fèi)用也可以享受較好的待遇，如果進(jìn)行改革，必然影響其利益，作為政策執(zhí)行方的公務(wù)員隊(duì)伍必然對(duì)該改革會(huì)有相應(yīng)的抵觸心理，改革的推出就必然要求有策略性的措施。一方面，政府需要引導(dǎo)支持媒體對(duì)雙軌制的養(yǎng)老保險(xiǎn)弊病進(jìn)行剖析，營(yíng)造改革推出的輿論環(huán)境，讓社會(huì)力量支持并期待改革的推出。社會(huì)保險(xiǎn)建立的目的在于實(shí)現(xiàn)社會(huì)共濟(jì)，建立和諧社會(huì)，而目前的雙軌制養(yǎng)老保險(xiǎn)造成這種社會(huì)共濟(jì)功能弱化，同時(shí)阻礙了人力資源的自由流動(dòng)，不利于群體的和諧。這些弊病都需要通過媒介傳遞給社會(huì)大眾，讓輿論支持養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革。具體到改革的措施中，養(yǎng)老保險(xiǎn)要改革需要尋求一個(gè)合適的方式，降低公務(wù)員群體的阻力，可以通過老人老辦法、新人新辦法、中間年齡人群過渡方法的解決方案，同時(shí)設(shè)立職業(yè)年金和廉政年金等方式，提升公務(wù)員隊(duì)伍的支持力度。

養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制的存在影響了群體的和諧，同時(shí)也不利于人力資源的流動(dòng)，增大了財(cái)政壓力。為了更好地解決雙軌制養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)社會(huì)的負(fù)面影響，需要改革雙軌制養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，筆者以此為探討的對(duì)象，提出相應(yīng)的對(duì)策，希望能夠?qū)ο嚓P(guān)的部門有一定的幫助。

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（責(zé)編：若佳）endprint