●王殿芳 劉志杰

世界城市規(guī)劃模式及對(duì)北京的借鑒

●王殿芳 劉志杰

科學(xué)的城市規(guī)劃是推進(jìn)“綠色北京”和中國(guó)特色世界城市建設(shè)的重要保障。北京市打造世界城市面臨單中心過(guò)度聚集、交通擁堵加劇和區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)等方面的制約。在基于紐約、巴黎和東京等世界城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃發(fā)展模式基礎(chǔ)上，文章從城市規(guī)劃系統(tǒng)性、多中心建設(shè)和土地交通規(guī)劃等方面，提出北京城市建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的建議和措施。

城市規(guī)劃 發(fā)展模式 世界城市 北京

城市規(guī)劃是引導(dǎo)和控制城市建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)和手段，是保證城市土地和空間資源合理利用和城市建設(shè)合理進(jìn)行的前提和基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)城市及國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)目標(biāo)的重要手段。北京作為中國(guó)的首都，是全國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和文化中心，在城市化不斷加速推進(jìn)過(guò)程中，人口擁擠、交通擁堵問(wèn)題和區(qū)域發(fā)展不均衡等問(wèn)題已成為北京市生態(tài)文明建設(shè)和中國(guó)特色世界城市建設(shè)的重要挑戰(zhàn)。

一、世界城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃模式

隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，當(dāng)前城市發(fā)展面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)越來(lái)越嚴(yán)峻，人口問(wèn)題、城市擁堵以及與之相關(guān)的環(huán)境問(wèn)題、區(qū)域和諧發(fā)展問(wèn)題已成為重要挑戰(zhàn)。美國(guó)紐約、法國(guó)巴黎和日本東京等世界城市突出城市的規(guī)劃作用，加強(qiáng)規(guī)劃的戰(zhàn)略性、均衡性，加快多中心建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城市社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

（一）紐約城市規(guī)劃，注重平衡性與戰(zhàn)略性

紐約是美國(guó)最大的城市和美國(guó)第一大港，也是世界經(jīng)濟(jì)中心。在美國(guó)的規(guī)劃體系中著重戰(zhàn)略性的政策導(dǎo)向，面對(duì)城市的基礎(chǔ)設(shè)施老化、人口膨脹和環(huán)境惡化，從土地、水資源、交通、空氣、氣候變化等方面，制訂127項(xiàng)計(jì)劃，為城市發(fā)展提供可持續(xù)發(fā)展保障。

1.在土地供給方面，紐約市強(qiáng)調(diào)高效、平衡與可持續(xù)性。通過(guò)公共開(kāi)發(fā)的重新區(qū)劃、利用公共土地、開(kāi)發(fā)具有發(fā)展?jié)摿^(qū)域和拓展定向可支付性住房項(xiàng)目等12項(xiàng)具體計(jì)劃，來(lái)實(shí)現(xiàn)到2030年為紐約市提供30~50萬(wàn)個(gè)住房單元的目標(biāo)，并覆蓋到紐約市各收入階層。在滿足市民居住同時(shí)，通過(guò)開(kāi)敞空間和治理棕地（因工業(yè)污染而一度被棄之不用的土地）來(lái)有效地?cái)U(kuò)展土地的有效利用和積極治理。在水資源規(guī)劃方面，通過(guò)更新基礎(chǔ)設(shè)施、增加對(duì)高等級(jí)雨水排水管道的利用，以及借助開(kāi)敞空間的規(guī)劃設(shè)計(jì)和藍(lán)帶工程來(lái)保證水資源質(zhì)量；對(duì)于城市水網(wǎng)，則通過(guò)評(píng)估新水資源、擴(kuò)充水源渠道和高效利用現(xiàn)有設(shè)備來(lái)穩(wěn)步推進(jìn)。

2.面對(duì)交通擁堵和交通基礎(chǔ)設(shè)施老化這兩大問(wèn)題，紐約則從四個(gè)方面提出了應(yīng)對(duì)措施：（1）修建和擴(kuò)增交通運(yùn)輸設(shè)施。包括在主要交通擁堵地段拓寬道路容量、建設(shè)新的城際列車(chē)和改造交通落后的地區(qū)。（2）提升現(xiàn)有交通基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)。包括改善和擴(kuò)大公共汽車(chē)容量、推廣快速公交線和應(yīng)對(duì)擁堵的交通服務(wù)。（3）提倡綠色出行方式。紐約制訂1800英里的自行車(chē)專門(mén)通道規(guī)劃，以方便居民出行。（4）積極應(yīng)對(duì)交通擁堵措施。包括交通擁堵收費(fèi)、高效道路管理和交通違規(guī)嚴(yán)懲等手段，減少交通擁堵以保證道路順暢。

（二）巴黎城市規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)區(qū)域化和均衡發(fā)展

1.巴黎是擁有1300萬(wàn)人口的歐洲最大城市，也是全球第四大國(guó)際大都市。以建設(shè)國(guó)際化大都市為目標(biāo),巴黎于1960年制定《巴黎地區(qū)總體規(guī)劃方案》，該方案后來(lái)修訂為《大巴黎地區(qū)整治和城市規(guī)劃總體方案》。2009年3月又提出大巴黎計(jì)劃，其主要目的是為了平衡地區(qū)經(jīng)濟(jì)，限制巴黎的無(wú)限擴(kuò)張，以多中心經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式來(lái)引導(dǎo)巴黎大區(qū)的城市發(fā)展。

2.巴黎市的城市規(guī)劃主要是以區(qū)域化和均衡發(fā)展來(lái)解決城市建設(shè)和發(fā)展的戰(zhàn)略性問(wèn)題。針對(duì)巴黎擴(kuò)張所引發(fā)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題，其規(guī)劃通過(guò)有效的空間布局來(lái)實(shí)現(xiàn)城市與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)。巴黎已經(jīng)形成了以市區(qū)為核心的多級(jí)分層布局，包括在市區(qū)邊緣形成了八個(gè)副中心和60個(gè)地區(qū)中心。通過(guò)在副中心和地區(qū)中心大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)和工商企業(yè)，帶動(dòng)整個(gè)巴黎地區(qū)工業(yè)布局的調(diào)整均勻分布。巴黎制定了交通與土地使用戰(zhàn)略規(guī)劃，其公共汽車(chē)、輕軌列車(chē)和地鐵組成的公交網(wǎng)絡(luò)遍布全市，通過(guò)環(huán)城道路和11條放射形道路和原有的方格狀路網(wǎng)相結(jié)合，全市形成具有36000公里的規(guī)模的交通路線。巴黎地區(qū)快速城際網(wǎng)貫穿城市中心，并同步建設(shè)換乘樞紐，通過(guò)改善公共交通，使便捷和快速的公交成為巴黎城市發(fā)展的重要交通工具。

（三）東京城市規(guī)劃，政府引導(dǎo)，多中心建設(shè)

東京是擁有人口約1300萬(wàn)，面積2180平方公里的亞洲第一大城市，也是世界金融中心之一。1958年?yáng)|京首次頒布了《國(guó)家首都區(qū)域發(fā)展規(guī)劃法》，2000年?yáng)|京編制了新一輪的都市區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃，其內(nèi)容包括土地利用、城市景觀和綠地系統(tǒng)、交通系統(tǒng)、公共設(shè)施和生活設(shè)施等11項(xiàng)規(guī)劃，其目標(biāo)是打造具有世界領(lǐng)導(dǎo)能力、經(jīng)濟(jì)吸引力和活力的國(guó)際城市。

1.東京把城市劃分為中心區(qū)、次中心區(qū)，城市中心以促進(jìn)商業(yè)、文化和貿(mào)易等功能共同發(fā)展為主，次中心區(qū)通常具有商業(yè)、貿(mào)易、文化、休閑、居住等功能，使東京向多中心結(jié)構(gòu)良性發(fā)展。目前東京已形成了包括池袋、新宿等七個(gè)次中心和多摩地區(qū)五個(gè)核都市的多心型城市結(jié)構(gòu)。在土地規(guī)劃方面，東京重點(diǎn)采用分區(qū)規(guī)劃方式，根據(jù)不同目標(biāo)劃分不同區(qū)域，包括工業(yè)區(qū)、教育區(qū)、商業(yè)區(qū)、娛樂(lè)區(qū)、住宅密集區(qū)，并通過(guò)控制不同的建筑密度、容積率來(lái)保護(hù)現(xiàn)存的城市空間。

2.東京交通問(wèn)題是打造世界級(jí)城市的重要環(huán)節(jié)，東京交通規(guī)劃包括城市道路規(guī)劃、快速軌道規(guī)劃、軌道交通規(guī)劃、停車(chē)設(shè)施規(guī)劃，以適應(yīng)多中心的結(jié)構(gòu)體系。為解決城市擁堵問(wèn)題，創(chuàng)建一個(gè)綠色和便捷的城市交通系統(tǒng)，東京大力發(fā)展城市快速軌道交通系統(tǒng)，由城市輕軌和地鐵所構(gòu)成的交通網(wǎng)絡(luò)總里程達(dá)2355公里，軌道交通系統(tǒng)每天運(yùn)送旅客2000多萬(wàn)人次，承擔(dān)東京全部客運(yùn)量的86%。其城市景觀規(guī)劃是在《東京都市區(qū)景觀法》的指導(dǎo)下進(jìn)行的，包括觀賞用地區(qū)，綠地保護(hù)區(qū)、生產(chǎn)性綠地區(qū)和國(guó)家首都郊區(qū)綠地保護(hù)區(qū)，形成遍布城市的綠地網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)城市中人和自然環(huán)境的和諧發(fā)展。

二、北京市城市發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

為了適應(yīng)首都現(xiàn)代化建設(shè)的需要，北京于2005年制定了《北京城市總體規(guī)劃（2004年－2020年）》，2010年出臺(tái)了《中共北京市委關(guān)于制定北京市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》，為推動(dòng)和完善北京市的城市建設(shè)起到了極大的推動(dòng)作用。特別是以2008年奧運(yùn)會(huì)為契機(jī)，北京提出“新北京，新奧運(yùn)”的理念，加大對(duì)城市道路、水、園林綠化等公共領(lǐng)域建設(shè)的投入,首都城市功能布局逐步優(yōu)化、城市產(chǎn)業(yè)集聚程度顯著提高、城市道路建設(shè)快速發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善。但是隨著城市規(guī)模的迅速膨脹，北京城市建設(shè)面臨單中心城市過(guò)度聚集、交通擁堵加劇和區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)等主要問(wèn)題，嚴(yán)重制約北京市生態(tài)文明建設(shè)和世界城市建設(shè)的進(jìn)程。

（一）北京單中心過(guò)度聚集

從北京城市功能空間來(lái)看，國(guó)家及北京市黨政機(jī)關(guān)、商業(yè)設(shè)施、高等院校及科研院所主要集中在中心城區(qū)，北京原城四區(qū)集中了市60%以上的人口和75%的國(guó)民生產(chǎn)總值。北京二環(huán)以內(nèi)的老城區(qū)，面積大約為62萬(wàn)平方公里，集中了20多個(gè)中央部級(jí)機(jī)關(guān)，100多個(gè)局級(jí)機(jī)關(guān)；有西單、王府井、前門(mén)三個(gè)商業(yè)中心和金融街這樣的金融商務(wù)區(qū)，有故宮、中山公園、北海公園、天壇、南鑼鼓巷等熱門(mén)旅游景點(diǎn)，此外，北京大部分的優(yōu)質(zhì)教育資源和80%以上優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源都聚集在二、三環(huán)以里。雖然北京城市總體規(guī)劃提出了在“兩軸、兩帶、多中心”的城市空間結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上形成“中心城—新城—鎮(zhèn)”為主的市域城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)，但由于長(zhǎng)期以來(lái)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展不均衡，文、教、體、衛(wèi)等公共服務(wù)設(shè)施不完善，職住難以達(dá)到短期內(nèi)的平衡，人口過(guò)度集中及往返潮汐現(xiàn)象明顯，加劇了環(huán)境和生態(tài)的壓力，北京單中心過(guò)度聚集的格局并未有明顯改變。

（二）交通擁堵未有效緩解

北京市積極重視城市交通的建設(shè)工作，“十一五”期間交通基礎(chǔ)設(shè)施投資超過(guò)2100億元，市區(qū)城市道路總里程達(dá)到6355公里，建設(shè)了智能化交通運(yùn)輸管理系統(tǒng)，并分階段實(shí)施緩解市區(qū)交通擁堵工作。北京大力建設(shè)主干道和快速路，但與其銜接的次干路和支路建設(shè)道路較慢，樞紐場(chǎng)站設(shè)施建設(shè)不足，導(dǎo)致路網(wǎng)結(jié)構(gòu)不夠合理。北京市現(xiàn)有軌道交通線網(wǎng)密度有待優(yōu)化和提升，巴黎和東京等世界城市中心區(qū)的軌道交通線網(wǎng)密度大多在1~2公里/平方公里，而北京五環(huán)路內(nèi)軌道交通線網(wǎng)密度僅為0.23公里/平方公里，導(dǎo)致現(xiàn)有軌道交通線網(wǎng)體系難以滿足日益增長(zhǎng)的交通需求。自行車(chē)出行作為綠色、低碳的出行方式，是城市交通的有效補(bǔ)充途徑。但是面臨著車(chē)輛停放難、機(jī)動(dòng)車(chē)堵路嚴(yán)重和公共租賃系統(tǒng)難以推廣等問(wèn)題制約。

（三）區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)

“十一五”以來(lái)，北京市的城市建設(shè)取得快速發(fā)展，但是城區(qū)之間發(fā)展不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象依然突出，既使在北京城區(qū)調(diào)整，即撤銷東城區(qū)、崇文區(qū)，設(shè)立新東城區(qū)；撤銷西城區(qū)、宣武區(qū)，設(shè)立新西城區(qū)之后。主要體現(xiàn)在北京市東北城區(qū)發(fā)展較快，西南城區(qū)發(fā)展遲緩。目前北京六大高端產(chǎn)業(yè)功能區(qū)主要集中于中心城區(qū)和東北部，而西南區(qū)域面積占北京市的三分之一，人口為四分之一，其貢獻(xiàn)僅占全市的八分之一。這種城市區(qū)域的差異性影響到北京市的和諧發(fā)展和建設(shè)。北京市區(qū)域發(fā)展的不協(xié)調(diào)還體現(xiàn)在城鄉(xiāng)發(fā)展的不協(xié)調(diào)，北京的11個(gè)新城是在原來(lái)衛(wèi)星城基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)展起來(lái)的，雖然11個(gè)新城所在區(qū)縣在近幾年來(lái)的空間拓展幅度和建設(shè)活躍度都較高，但由于發(fā)展起步晚、基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)滯后、而且存在一定數(shù)量的城鄉(xiāng)結(jié)合部及農(nóng)村地區(qū)，因此從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，區(qū)域整體協(xié)調(diào)發(fā)展仍有不小壓力。

三、世界城市規(guī)劃對(duì)北京的啟示

主要世界城市紐約、巴黎和東京在世界城市規(guī)劃和建設(shè)方面的經(jīng)驗(yàn)，為北京市城市建設(shè)可持續(xù)健康發(fā)展提供有益的經(jīng)驗(yàn)。北京市政府可以發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用，加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學(xué)性、系統(tǒng)性和可實(shí)施性，推動(dòng)多中心建設(shè)，積極完善交通運(yùn)輸體系，促進(jìn)城市可持續(xù)健康發(fā)展。

（一）進(jìn)一步完善城市總體規(guī)劃內(nèi)容

城市建設(shè)是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，北京作為首都，吸引著大量的人口和產(chǎn)業(yè)聚集，《北京城市總體規(guī)劃（2004年－2020年）》提出的2020年人口年均增長(zhǎng)率1.4%、總?cè)丝?800萬(wàn)的目標(biāo)，以及2020年機(jī)動(dòng)車(chē)保有量500萬(wàn)輛的指標(biāo)，也早已提前突破，這都大大超過(guò)資源環(huán)境所能承載的總量，嚴(yán)重影響宜居城市目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此有必要對(duì)現(xiàn)有的規(guī)劃進(jìn)行科學(xué)的修訂和完善，一方面要著眼于現(xiàn)有的人口、資源和環(huán)境，堅(jiān)持“以人為本”理念，統(tǒng)籌兼顧各方利益，調(diào)整空間布局，科學(xué)功能定位，注重城鄉(xiāng)發(fā)展平衡，從交通、住房保障、公共服務(wù)、城市管理、城市環(huán)境等方面研究規(guī)劃的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。另一反面，北京的城鄉(xiāng)規(guī)劃也要學(xué)會(huì)做減法，要?jiǎng)x住人口盲目增長(zhǎng)的快車(chē)，要根據(jù)資源環(huán)境的承載能力提出控制規(guī)模的目標(biāo)，劃定城市開(kāi)發(fā)的邊界和明確城市生態(tài)紅線，要“量水發(fā)展”、“以業(yè)控人”，對(duì)產(chǎn)業(yè)效率低、環(huán)境代價(jià)大、不符合首都發(fā)展定位的產(chǎn)業(yè)逐步予以淘汰。

（二）積極加強(qiáng)多中心建設(shè)

北京應(yīng)按照《北京城市總體規(guī)劃》的戰(zhàn)略要求，繼續(xù)加快構(gòu)建“兩軸—兩帶—多中心”的城市空間結(jié)構(gòu)，通過(guò)中關(guān)村高科技園區(qū)核心區(qū)、奧林匹克中心區(qū)、中央商務(wù)區(qū)（CBD）、海淀山后地區(qū)科技創(chuàng)新中心、順義現(xiàn)代制造業(yè)基地、通州綜合服務(wù)中心、亦莊高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中心和石景山綜合服務(wù)中心等多中心的建設(shè)，帶動(dòng)新城及周邊區(qū)域的發(fā)展，切實(shí)起到疏散中心城人口、聚集和培育新型產(chǎn)業(yè)的作用。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展，加快構(gòu)架城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局，積極拓展首都的發(fā)展戰(zhàn)略空間。加強(qiáng)首都經(jīng)濟(jì)圈的發(fā)展建設(shè)，增強(qiáng)北京作為京津冀地區(qū)核心城市的輻射和帶動(dòng)作用，在區(qū)域范圍內(nèi)達(dá)到產(chǎn)業(yè)的二次集中。

（三）完善城市土地和交通規(guī)劃體系

在已有土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃對(duì)土地利用進(jìn)行控制引導(dǎo)的基礎(chǔ)上，要切實(shí)加強(qiáng)區(qū)域規(guī)劃的宏觀指導(dǎo)，協(xié)調(diào)工業(yè)用地、商業(yè)用地和住宅用地的規(guī)模，建立城市發(fā)展的動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制，使規(guī)劃在動(dòng)態(tài)發(fā)展中仍具有有效的調(diào)控作用。在交通體系方面，要積極優(yōu)化路網(wǎng)結(jié)構(gòu)體系，要堅(jiān)持軌道交通和公交重點(diǎn)發(fā)展戰(zhàn)略，加快北京周邊區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快軌道交通和公交換乘設(shè)施，為進(jìn)城小汽車(chē)換乘公交進(jìn)城創(chuàng)造便利條件；另一方面，北京市要積極鼓勵(lì)市民綠色、環(huán)保、健康出行的意識(shí)，在主要城區(qū)設(shè)置專用自行車(chē)道，進(jìn)一步完善自行車(chē)租賃系統(tǒng)，進(jìn)而構(gòu)建綠色出行的自行車(chē)交通體系。

[1]初曉波.日本的低碳城市建設(shè)—以東京都為中心的研究[C].轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式奠定世界城市基礎(chǔ)——2010城市國(guó)際化論壇論文集.北京，2010

[2]黃輝.大巴黎規(guī)劃視角：低碳城市建設(shè)的啟示[J].城市觀察，2010（2）

[3]戚本超，周達(dá).奧運(yùn)會(huì)與北京城市建設(shè)[J].城市問(wèn)題，2008（7）

[4]北京市交通委員會(huì).北京市發(fā)展和改革委員會(huì).北京市“十二五”時(shí)期交通發(fā)展建設(shè)規(guī)劃，[EB/OL].http://www.bjjtw.gov. cn/gzdt/ghjh/gh/201208/P020120815615484727467.pdf

[5]北京市政府.北京市城市總體規(guī)劃（2004-2020）[EB/OL]. http://zhengwu.beijing.gov.cn/ghxx/ztgh

（作者單位：北京市規(guī)劃委員會(huì)朝陽(yáng)分局 北京 100125，清華大學(xué)建筑設(shè)計(jì)研究院有限公司 北京 100084）

（責(zé)編：呂尚）

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