王　超

涉訴信訪法治化的路徑探尋——以A法院“院長(zhǎng)信”為考察對(duì)象

王超

近年來(lái)，隨著涉法涉訴信訪總量（主要為涉訴信訪）的居高不下，非正常訪、越級(jí)訪等事件呈愈演愈烈趨勢(shì)，現(xiàn)行涉訴信訪處理機(jī)制的種種弊端不斷凸顯，“信訪不信法”成為了涉訴信訪工作的真實(shí)寫(xiě)照，甚至發(fā)生了如“馮繽穿法袍上訪”、①相關(guān)情況詳見(jiàn)《南方周末》2010年4月15日?！胺▽W(xué)教授下跪維權(quán)”等輿論事件，②詳見(jiàn)張國(guó)棟：《法學(xué)教授跪訪替人維權(quán)，自感走法律途徑無(wú)望》，http://news.sina.com.cn/s/2013-1-20/ 031926075986.shtml，新浪網(wǎng)，2013年5月7日訪問(wèn)。并由此引發(fā)了一系列錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題，極大地?fù)p害了司法權(quán)威與公信力，社會(huì)各界人士要求改革的呼聲日益高漲。如何引導(dǎo)涉訴信訪在法治軌道內(nèi)妥善解決成了今后一段時(shí)期改革的重點(diǎn)與難點(diǎn)。

一、為什么選擇“院長(zhǎng)信”

（一）“院長(zhǎng)信”是什么

法院“院長(zhǎng)信”是指信訪人就與某一具體案件相關(guān)聯(lián)的、針對(duì)法院審、執(zhí)行為或結(jié)果，直接通過(guò)信件的形式向院長(zhǎng)反映問(wèn)題、表達(dá)訴求或提出建議。③司法實(shí)踐中，“院長(zhǎng)信”的表現(xiàn)形式有多樣，如有的法院開(kāi)通了“院長(zhǎng)郵箱”、“院長(zhǎng)信箱”等。本文所統(tǒng)計(jì)的“院長(zhǎng)信”特指信訪人直接郵寄法院院長(zhǎng)（包括副職）的紙質(zhì)信件。司法實(shí)踐中，直接向院長(zhǎng)表達(dá)訴求的信訪矛盾往往較為突出，信訪人希望通過(guò)院長(zhǎng)的批示與干預(yù)滿(mǎn)足其訴求，信訪處理過(guò)程具有較為典型的“行政化”色彩，是當(dāng)下涉訴信訪案件處理機(jī)制的“縮影”。因此，以“院長(zhǎng)信”作為切入點(diǎn)來(lái)分析涉訴信訪行政化處理機(jī)制的弊端，并提出法治化改造路徑具有較為典型的實(shí)際意義。

（二）“院長(zhǎng)信”的處理模式與特點(diǎn)

1.處理模式。司法實(shí)踐中，信訪職能部門(mén)（一般是立案庭或信訪辦）收到信訪人郵寄的署名“院長(zhǎng)收”的信件后，登記后直接報(bào)送院長(zhǎng)（一般為正職院長(zhǎng)），院長(zhǎng)閱后批示給分管院長(zhǎng)，分管院長(zhǎng)閱后批轉(zhuǎn)相關(guān)業(yè)務(wù)庭負(fù)責(zé)人，再由相關(guān)業(yè)務(wù)庭負(fù)責(zé)人批示給具體承辦人，承辦人則在規(guī)定期限內(nèi)將處理意見(jiàn)轉(zhuǎn)報(bào)信訪職能部門(mén)，由信訪職能部門(mén)統(tǒng)一答復(fù)信訪人。具體如圖一：

2.特點(diǎn)。表現(xiàn)在：

（1）非規(guī)范性。司法實(shí)踐中，本著暢通群眾訴求渠道的初衷，信訪職能部門(mén)一般不對(duì)署名“院長(zhǎng)收”的來(lái)信進(jìn)行審查，信訪的主體、內(nèi)容及時(shí)間等具體要素缺乏限制性條件。

（2）非司法性。在流程上套用行政信訪“分級(jí)處理，歸口辦理”的模式，由院庭領(lǐng)導(dǎo)層層批示給承辦法官，“行政化”色彩濃厚，司法特質(zhì)淡化。

（3）非程序性。與法院訴訟程序相比，涉訴信訪的處理更多地體現(xiàn)一種程式化辦理模式，“院長(zhǎng)信”如何受理、具體條件、處理過(guò)程等缺乏統(tǒng)一、明確、科學(xué)的規(guī)定，信訪處理結(jié)果對(duì)信訪參與者缺乏剛性的約束與保護(hù)。

圖一　A法院“院長(zhǎng)信”辦理流程圖

二、131件“院長(zhǎng)信”的統(tǒng)計(jì)與分析

筆者采集了A法院2011年至2012年期間的131封署名“院長(zhǎng)收”的信件作為此次調(diào)研的樣本，并結(jié)合涉訴信訪的司法實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)以下特點(diǎn)：

（一）信訪人多系涉案當(dāng)事人個(gè)人，但代為信訪缺乏必要限制，甚至出現(xiàn)了“職業(yè)信訪人”

1.信訪的主體方面。個(gè)人信訪的有90件，2人以上聯(lián)名信訪的13件，以公司名義信訪的有28件。

2.與案件的關(guān)聯(lián)度方面。除去3件反映的內(nèi)容不屬法院管轄的信件外，信訪人系涉案當(dāng)事人的有103件，案外人代為信訪的有25件。在代為信訪中，有5件信訪人系涉案當(dāng)事人的代理人，有6件系一方當(dāng)事人的近親屬，有14件與當(dāng)事人無(wú)明確委托關(guān)系，說(shuō)明代為信訪人的主體缺乏必要的限制。

同時(shí)，司法實(shí)踐中還出現(xiàn)了類(lèi)似“訴訟黃?！毙再|(zhì)的“職業(yè)信訪人”，本人無(wú)任何涉訴案件，也無(wú)具體訴求，但專(zhuān)門(mén)代替別人信訪，以賺取高額活動(dòng)費(fèi)。

（二）大多數(shù)信訪人能恰當(dāng)表達(dá)訴求，但有少數(shù)例外

在131件“院長(zhǎng)信”中，大部分信訪人能夠恰當(dāng)表達(dá)訴求，但也有少數(shù)例外情況需引起關(guān)注，表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

1.部分信訪人有揚(yáng)言行為。在131件“院長(zhǎng)信”中，共有6件信訪內(nèi)容中有揚(yáng)言行為，包括揚(yáng)言進(jìn)京投訴、求助新聞媒體、拉橫幅、聯(lián)名向國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人寫(xiě)信等類(lèi)型。

2.信訪權(quán)有被濫用的苗頭。表現(xiàn)在：（1）冒名信訪。表現(xiàn)在信訪人無(wú)授權(quán)或冒用他人名稱(chēng)進(jìn)行信訪。如在上海某紡織化工有限公司反映執(zhí)行問(wèn)題的來(lái)信中，經(jīng)調(diào)查后得知，此信系該公司原委托代理人未經(jīng)公司同意擅自所寫(xiě)，涉案公司對(duì)法院執(zhí)行完全沒(méi)有意見(jiàn)。（2）無(wú)理信訪。這類(lèi)信訪集中體現(xiàn)在對(duì)法官行為作風(fēng)的投訴上，有的信訪人指稱(chēng)法官在庭審或私下里有偏袒或腐敗行為，但并無(wú)相關(guān)證據(jù)，不排除藉此向法官施壓的目的。（3）惡意信訪。信訪人既非案件的當(dāng)事人或近親屬，亦非基于法律上的委托授權(quán)關(guān)系，信訪的目的純粹在于擾亂法院正常的工作秩序。如在法院審理某刑事案件期間，平某多次向院長(zhǎng)寫(xiě)信，自稱(chēng)是被告人的妻子，要求判處緩刑。承辦法官經(jīng)與被告人的父母聯(lián)系調(diào)查后得知，平某并不是被告人的妻子，被告人的父母也不認(rèn)識(shí)平某。

（三）來(lái)信內(nèi)容多樣，權(quán)利救濟(jì)類(lèi)訴求較為突出

根據(jù)信訪的目的和內(nèi)容不同，涉訴信訪可分為參與類(lèi)信訪和權(quán)利救濟(jì)類(lèi)信訪兩種。參與類(lèi)信訪主要指信訪人針對(duì)法院的工作提出建議、意見(jiàn)和批評(píng)，此類(lèi)信訪具有積極的意見(jiàn)表達(dá)的性質(zhì)，一般由法院紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)負(fù)責(zé)處理；救濟(jì)類(lèi)信訪主要指信訪人就與其自身權(quán)利保障有關(guān)的具體訴訟事項(xiàng)提出申訴或要求解決問(wèn)題的活動(dòng)。①?gòu)堺愊迹骸睹袷律嬖V信訪制度研究政治學(xué)與法學(xué)交叉的視角》，法律出版社2010年版，第32頁(yè)。司法實(shí)踐中，參與類(lèi)信訪與權(quán)利救濟(jì)類(lèi)信訪有時(shí)難以明確區(qū)分。②有的信訪件雖然對(duì)法院的工作做法或作風(fēng)提出了意見(jiàn)，但其最終目的是為了保障或救濟(jì)其自身權(quán)利。因此，為便于統(tǒng)計(jì)分析，筆者將這類(lèi)信訪件統(tǒng)一歸入到參與類(lèi)信訪類(lèi)型中。

在131件“院長(zhǎng)信”中，參與類(lèi)信訪13件，權(quán)利救濟(jì)類(lèi)信訪118件。具體來(lái)看，在參與類(lèi)信訪中，認(rèn)為鑒定、審計(jì)、評(píng)估程序不當(dāng)?shù)挠?件，反映法官作風(fēng)問(wèn)題的7件，對(duì)法官進(jìn)行表?yè)P(yáng)的1件。（詳見(jiàn)表1）

表1　參與類(lèi)“院長(zhǎng)信”訴求列表

由此可見(jiàn)，參與類(lèi)信訪在整個(gè)“院長(zhǎng)信”中的比例較低，僅占9.92%，且信訪人純粹地希望借助“院長(zhǎng)信”的平臺(tái)參與法院建設(shè)或積極表達(dá)意見(jiàn)的幾乎沒(méi)有。相反，權(quán)利救濟(jì)類(lèi)信訪則總體上呈現(xiàn)出數(shù)量多、內(nèi)容廣的特點(diǎn)。（見(jiàn)表2）

表2　權(quán)利救濟(jì)類(lèi)“院長(zhǎng)信”訴求列表

從表2可以看出，（1）在信訪時(shí)間上。權(quán)利救濟(jì)類(lèi)“院長(zhǎng)信”較為分散，呈“訴前、訴中、訴后”等多階段分布的特點(diǎn)，且信訪件數(shù)依次遞增，分別為15件、31件、72件。（2）在信訪內(nèi)容上。涉及立案、審理、執(zhí)行、判后答疑等諸多工作環(huán)節(jié)，排在前五位的信訪訴求由高到底依次為：“執(zhí)行催辦”、“反映執(zhí)行問(wèn)題”、“陳述案件事實(shí)”、“要求立案”、“要求再審”，分別占總數(shù)的33.05%、15.25%、11. 86%、7.63%、6.78%。說(shuō)明一些司法實(shí)踐中普遍存在如“執(zhí)行難”、“立案難”等突出問(wèn)題，在“院長(zhǎng)信”中得到了一定的集中反映。

（四）對(duì)信訪人的訴求能積極回應(yīng)，但效果不一

司法實(shí)踐中，對(duì)于信訪人郵寄的“院長(zhǎng)信”，職能部門(mén)一般都能在領(lǐng)導(dǎo)批示后的數(shù)個(gè)工作日內(nèi)予以積極答復(fù)，回應(yīng)的形式包括電話(huà)釋明、書(shū)面回復(fù)、預(yù)約接待等。從回應(yīng)的實(shí)際效果來(lái)看，不同的訴求類(lèi)型獲得的正面效果及信訪人的滿(mǎn)意度差異較大，具體表現(xiàn)在：

1.程序性或陳述咨詢(xún)類(lèi)訴求效果較好。如咨詢(xún)求助、陳述案件事實(shí)、要求答疑釋明類(lèi)信訪件，信訪人的訴求相對(duì)簡(jiǎn)單，動(dòng)機(jī)也較單一，有的僅僅希望引起領(lǐng)導(dǎo)的重視以求心理安慰或平衡，因此這類(lèi)信訪件回應(yīng)的效果較好，信訪人滿(mǎn)意度較高。

2.直接關(guān)乎當(dāng)事人切身利益實(shí)現(xiàn)的訴求，則往往效果不佳，甚至導(dǎo)致重復(fù)信訪或多頭信訪。以司法實(shí)踐中普遍反映強(qiáng)烈的“執(zhí)行催辦”為例，在39件“院長(zhǎng)信”中，有效化解的有6件，化解率僅為15.38%，信訪人因不滿(mǎn)第一次答復(fù)而重復(fù)來(lái)信的有9件。究其原因，除了承辦法官個(gè)人的責(zé)任心外，可能還與批示信件辦理期限較短、被執(zhí)行人無(wú)可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)等諸多客觀原因密不可分。

三、涉訴信訪行政化的弊端透視

如上所述，法院“院長(zhǎng)信”的辦理模式是當(dāng)下涉訴信訪工作機(jī)制的縮影，體現(xiàn)了較為濃厚的行政化色彩，信訪人期待通過(guò)行政領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)與介入滿(mǎn)足其現(xiàn)實(shí)訴求，這種“權(quán)力情結(jié)”影響下的工作模式勢(shì)必導(dǎo)致一系列弊端。

（一）層層批示下的效率制約

現(xiàn)代管理學(xué)認(rèn)為，有效率的組織機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)盡量減少管理層次，加快信息溝通，從而提高領(lǐng)導(dǎo)工作的有效性和管理工作效率。①芮明杰：《管理學(xué)：現(xiàn)代的觀點(diǎn)》，上海人民出版社2005年版，第135頁(yè)。從法院內(nèi)部職能來(lái)看，當(dāng)下“院長(zhǎng)信”辦理模式下的組織機(jī)構(gòu)體現(xiàn)出了較為典型的“金字塔型”結(jié)構(gòu)，位于金字塔頂層的院長(zhǎng)通過(guò)副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)兩個(gè)管理層級(jí)將批示意見(jiàn)傳遞給金字塔底層的一線(xiàn)法官，這種模式下的組織結(jié)構(gòu)勢(shì)必在司法實(shí)踐中產(chǎn)生不可忽視的影響。

1.從“院長(zhǎng)信”的辦理周期來(lái)看，司法實(shí)踐中，群眾來(lái)信經(jīng)過(guò)職能部門(mén)登記后，轉(zhuǎn)呈院、庭領(lǐng)導(dǎo)層層批示，一般時(shí)間跨度短則3～4天，長(zhǎng)則7天左右，再加上郵寄、回復(fù)等環(huán)節(jié)，整個(gè)“院長(zhǎng)信”的中間流轉(zhuǎn)周期較長(zhǎng)，而實(shí)際辦理時(shí)間較短，從而導(dǎo)致效率較低、效果欠佳。此外，由于“院長(zhǎng)信”的辦理過(guò)程缺乏必要的公開(kāi)，信訪人與法院之間實(shí)際上處于信息不對(duì)稱(chēng)的狀態(tài)，故易造成信息反饋的相對(duì)滯后與拖沓，繼而引發(fā)信訪人重復(fù)來(lái)信、多頭信訪。以“院長(zhǎng)信”為例，在統(tǒng)計(jì)的9件重復(fù)信訪件中，有6件因信息反饋不及時(shí)導(dǎo)致二次信訪，有3 件來(lái)信中屬其他上級(jí)機(jī)關(guān)交辦。

2.從“院長(zhǎng)信”的批示內(nèi)容來(lái)看，大多數(shù)批示為“請(qǐng)××閱處”、“加強(qiáng)接待釋明工作”等等類(lèi)似原則性的指示，并無(wú)明確或?qū)嵸|(zhì)性解決方案，對(duì)信訪責(zé)任法官的處理缺乏具體的指導(dǎo)性意見(jiàn)或建議，長(zhǎng)此以往，勢(shì)必會(huì)消解信訪管理工作的實(shí)效，不利于領(lǐng)導(dǎo)決策的科學(xué)性與效率的提升。

（二）司法公信力的隱性缺失

司法公信力包含兩個(gè)維度的基本內(nèi)涵：“從權(quán)力運(yùn)行層面看，它是司法權(quán)在運(yùn)行過(guò)程中以其主體、程序、功能和結(jié)果等承載的獲得公眾信任的資格和能力；從受眾心理層面看，它是司法主體、司法程序、運(yùn)作過(guò)程以及司法裁判的尊重、認(rèn)同以及服從的普遍性群體意識(shí)。”②公丕祥：《概念與機(jī)制：司法公信的價(jià)值分析》，《法律適用》2012年第11期。由此可見(jiàn)，司法公信力雖然有賴(lài)于司法權(quán)的規(guī)范運(yùn)行，包括程序正義、法官的司法能力、司法形象等諸多方面，但更重要的在于培育公眾對(duì)法律的尊重與敬畏，進(jìn)而才可能形成對(duì)司法的信任與信賴(lài)。而反觀當(dāng)下，涉訴信訪處理機(jī)制恰恰與司法公信力的內(nèi)在邏輯精神相違背。

涉訴信訪與司法公信力看似是不相關(guān)的兩個(gè)概念，在當(dāng)下中國(guó)卻呈現(xiàn)出了激烈的沖突與融合特征，涉訴信訪的非理性與非規(guī)范性特征必然會(huì)對(duì)人民法院的司法公信力產(chǎn)生較大的負(fù)面影響。在司法與信訪的正面交鋒中，“司法是保障社會(huì)公平正義的最后一道防線(xiàn)”被公眾重新詮釋與認(rèn)識(shí)，涉訴信訪成為了法律外權(quán)利救濟(jì)的主要途徑，從而導(dǎo)致了司法公信力與司法權(quán)威的隱性缺失。以司法實(shí)踐中的“院長(zhǎng)信”為例，基于暢通民意或群眾觀念的考量，有的法院對(duì)于“院長(zhǎng)信”實(shí)行層層批示的行政化處理模式，信訪人希望領(lǐng)導(dǎo)的批示能夠獲得更有利于自身利益的結(jié)果，①以A法院事實(shí)陳述類(lèi)“院長(zhǎng)信”為例，在13件信件中，有近80%的信件中含有“希望領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心”、“希望依法審理”等類(lèi)似的字句。且不論最終案件的處理結(jié)果如何，這種處理模式本身“在使權(quán)利得到部分救濟(jì)的同時(shí)，又再生產(chǎn)出使權(quán)利遭到壓制或侵害的制度的合法性”。②應(yīng)星：《作為特殊行政救濟(jì)的信訪救濟(jì)》，《法學(xué)研究》2004年第3期。尤為需要警惕的是，它從根本上違背了司法公信力的內(nèi)生性前提，即司法公信力依賴(lài)于公眾對(duì)法律的自覺(jué)認(rèn)同與尊重，而不是將希望寄托在領(lǐng)導(dǎo)的批示上。

（三）司法權(quán)的進(jìn)一步邊緣化

司法權(quán)的獨(dú)立行使是憲法賦予人民法院的神圣權(quán)利，也是建設(shè)法治中國(guó)的必然要求，法官作為司法權(quán)的具體行使者，其“核心工作是一種個(gè)人的工作，即法官以個(gè)人的最大努力來(lái)決定案件”。③[加]安東尼奧·拉默：《法官的角色與作用》，陳鸝譯，《人民司法》1999年第11期。雖然當(dāng)下中國(guó)的法院管理體制決定了法官不可能完全超脫于現(xiàn)實(shí)之外，但是最大程度地保障法官獨(dú)立行使審判權(quán)也是法治中國(guó)的題中之義。司法實(shí)踐中，涉訴信訪的非程序性卻與司法獨(dú)立的精神相背離?！霸谔幚砩嬖V信訪中，上級(jí)機(jī)關(guān)或有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)可以直接批示或交辦案件。對(duì)于尚在訴訟過(guò)程中的案件，批示和交辦文件直接轉(zhuǎn)送到了案件承辦法官的手中，這對(duì)案件的審判活動(dòng)的影響是不言而喻的?！雹軓埫?、戴娟：《困惑于出路：轉(zhuǎn)型期法院涉訴信訪制度的理性探究》，《法律適用》2009年第6期。

在筆者進(jìn)行的一份問(wèn)卷調(diào)查中，⑤此次問(wèn)卷調(diào)查，筆者隨機(jī)選擇了A法院長(zhǎng)期工作在審、執(zhí)一線(xiàn)的50名辦案法官，涉及立案、審判、執(zhí)行、監(jiān)察等多個(gè)部門(mén)。82%的法官認(rèn)為實(shí)踐中更加重視“院長(zhǎng)信”的辦理（見(jiàn)表三），同時(shí)絕大多數(shù)（98%）的法官認(rèn)為“院長(zhǎng)信”的辦理對(duì)辦案造成了或多或少的影響（見(jiàn)表四）。

表三　問(wèn)題一：你更重視院長(zhǎng)批示件還是一般信訪件

表四　問(wèn)題二：你認(rèn)為院長(zhǎng)批示的信件對(duì)辦案有無(wú)影響

可見(jiàn)，如上所述，對(duì)于院長(zhǎng)批示的信訪件，雖然在實(shí)際效果上反映不一，甚至大部分信訪件回應(yīng)的效果不甚理想，但是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的批示確實(shí)對(duì)一線(xiàn)法官產(chǎn)生了不容忽視的潛在影響：其一，基于上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系而產(chǎn)生的敬畏感或緊張的心理情緒；其二，信訪指標(biāo)考核體系下的壓力感；其三，案件辦理與信訪件處理矛盾凸顯。其結(jié)果是，法官的辦案受制于太多的法律之外的外部因素，甚至為了處理批示件而犧牲其他在辦案件的質(zhì)效，司法權(quán)的行使面臨進(jìn)一步邊緣化的態(tài)勢(shì)。

（四）“理性選擇”下的信訪潮流

理性選擇理論是美國(guó)社會(huì)學(xué)家科爾曼于20世紀(jì)90年代提出的，它以“理性人”為基本假設(shè)和出發(fā)點(diǎn)，以效益最大化為行動(dòng)的追求目標(biāo)?？茽柭鲝堄靡詡€(gè)人理性行為為基礎(chǔ)對(duì)社會(huì)行動(dòng)系統(tǒng)進(jìn)行多層次解釋——即通過(guò)對(duì)個(gè)體行動(dòng)的分析去說(shuō)明處于宏觀水平下的個(gè)人行動(dòng)以及這些行動(dòng)是怎樣構(gòu)成宏觀社會(huì)現(xiàn)象的?？茽柭倪@種解釋方式又被稱(chēng)之為“系統(tǒng)行為的內(nèi)部分析”?？茽柭睦硇赃x擇理論雖然有其固有缺陷，也受到了其他學(xué)術(shù)思潮的批判與質(zhì)疑，然而筆者認(rèn)為，在當(dāng)下中國(guó)，以該理論檢視當(dāng)下宏觀的涉訴信訪現(xiàn)象仍具有較強(qiáng)的啟迪意義。①當(dāng)下涉訴信訪現(xiàn)象除了總量居高不下外，還逐步呈現(xiàn)出組織化、專(zhuān)業(yè)化等特征，越級(jí)訪、非正常訪等群體性矛盾愈演愈烈。

1.從宏觀上來(lái)看，按照科爾曼的理論，信訪潮流的形成乃是由于個(gè)體信訪人基于成本—收益的考量追求自身利益最大化的結(jié)果。尤其在轉(zhuǎn)型期的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，受“利益至上”、“拜金主義”等腐朽的價(jià)值觀的驅(qū)動(dòng)，信訪成了一部分人快捷的生財(cái)之道，有的甚至成了信訪專(zhuān)業(yè)戶(hù)。②最為典型的如孟慶云上訪案，“自稱(chēng)上訪四年半，得款40萬(wàn)，做什么也沒(méi)上訪劃算?！眳⒁?jiàn)李巖：《創(chuàng)建信訪工作新機(jī)制勢(shì)在必行》，http://infy.chinacourt.org/public/detail.php?id=131, 中國(guó)法院網(wǎng)，2013年5月8日訪問(wèn)。

2.從微觀上來(lái)看，以此次調(diào)研131件樣本為例，雖然來(lái)信內(nèi)容多樣，但從信訪人的動(dòng)機(jī)來(lái)看，絕大部分還是希望能引起領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注，從而實(shí)現(xiàn)其權(quán)利的救濟(jì)，即使這種救濟(jì)有了明確的法律規(guī)定或相應(yīng)的處理機(jī)制，如案外人異議之訴、判后答疑機(jī)制等，但相對(duì)于正式的司法救濟(jì)所耗費(fèi)的時(shí)間與精力，顯然信訪人更傾向于院長(zhǎng)信這種成本更低的非規(guī)范性救濟(jì)方式，即使這種司法外救濟(jì)的效果帶有較大的偶然性。實(shí)踐中，只要信訪人不斷地信訪，法院院長(zhǎng)甚至上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)不加甄別地批示、交辦，問(wèn)題總能得到一定程度的落實(shí)，而這又反向激發(fā)了信訪人更加頑固地信訪，固化了信訪人本已根深蒂固的“人治”情愫，形成了“信訪—解決問(wèn)題—再信訪”的惡性循環(huán)，其結(jié)果必然是信訪案件的不斷增多。以A法院為例，2011年共辦理各類(lèi)“院長(zhǎng)信”50件，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)批示交辦信31件，而2012年這兩類(lèi)信訪件達(dá)到了81件與52件，分別同比增長(zhǎng)了62%與67.74%。

四、涉訴信訪法治化的路徑構(gòu)想

最高人民法院院長(zhǎng)周強(qiáng)指出，“當(dāng)前我國(guó)的法治建設(shè)處在關(guān)鍵時(shí)期，人民法院工作也處在新的起點(diǎn)，全黨、全社會(huì)對(duì)法治建設(shè)的認(rèn)識(shí)提到了一個(gè)新的高度，國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)法治建設(shè)的呼聲和要求越來(lái)越強(qiáng)烈，社會(huì)各界都認(rèn)識(shí)到必須運(yùn)用法律思維、法律手段來(lái)解決面臨的各種情況和問(wèn)題?！雹壑軓?qiáng)：《全社會(huì)共同努力推進(jìn)公正司法提升司法公信力》，《人民法院報(bào)》2013年4月27日。因此，在未來(lái)涉訴信訪處理模式的改革中，要突出“法治”這一根本性主題，將涉訴信訪治理納入法治軌道。當(dāng)然，我們談將涉訴信訪引導(dǎo)至法治軌道并不完全否認(rèn)信訪存在的價(jià)值，而是希望通過(guò)一種機(jī)制構(gòu)建，能夠?qū)崿F(xiàn)信訪與法治的有效銜接，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)功能互融互補(bǔ)。

以法院“院長(zhǎng)信”為例，筆者建議借鑒法院審判流程管理，突出信訪處理的程序性與規(guī)范化，淡化行政色彩，逐步建立涉訴信訪“甄別”→“分流”→“處理”機(jī)制。

（一）甄別

甄別即是對(duì)收到的“院長(zhǎng)信”進(jìn)行初步的整理、篩選，這一工作主要由法院立案信訪部門(mén)統(tǒng)一辦理。

1.分類(lèi)。通過(guò)上述實(shí)證考察可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行“院長(zhǎng)信”的辦理模式中最突出的問(wèn)題之一在于一定的盲從性，即缺乏分類(lèi)、梳理，院長(zhǎng)信件與一般信訪件間缺乏清晰的定位。因此，第一步有必要對(duì)其進(jìn)行分類(lèi)。

根據(jù)來(lái)信反映的內(nèi)容、處理難度及社會(huì)影響度等因素，可以將“院長(zhǎng)信”劃分為“備案類(lèi)院長(zhǎng)信”和“登記類(lèi)院長(zhǎng)信”兩大類(lèi)。前者是指信訪內(nèi)容較為簡(jiǎn)單、處理難度較小，一般多反映程序性問(wèn)題，或雖有實(shí)體性問(wèn)題但是司法救濟(jì)途徑比較明確的信訪件。實(shí)踐中，大部分所謂“院長(zhǎng)信”多屬于這一范疇。對(duì)此類(lèi)信件，應(yīng)當(dāng)納入一般信訪件的處理流程；后者則是指信訪反映的內(nèi)容重大，需要重點(diǎn)關(guān)注、督辦的來(lái)信，具體包括以下幾種情形：（1）兩次以上向院長(zhǎng)來(lái)信未得到有效回復(fù)的；（2）有過(guò)激訪或違法上訪經(jīng)歷的；（3）有揚(yáng)言行為的；（4）已終結(jié)未實(shí)質(zhì)化解的；（5）矛盾激烈處理不當(dāng)可能引發(fā)群體性事件的；（6）社會(huì)輿論關(guān)注度高易引發(fā)網(wǎng)絡(luò)炒作的；（7）投訴法官違法違紀(jì)作風(fēng)問(wèn)題且有一定證據(jù)材料的；（8）其他應(yīng)予重點(diǎn)關(guān)注的情形。

2.排除情形。在甄別的過(guò)程中，還應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)把握幾點(diǎn)：一是注重查明信訪人與涉案當(dāng)事人的關(guān)系；二是信訪人反映的問(wèn)題是否與審判有關(guān)；三是是否正在辦理程序中。據(jù)此，可以排除以下幾種情形“院長(zhǎng)信”的受理：（1）冒名信訪；（2）惡意信訪；（3）與審判無(wú)關(guān)的信訪；（4）正在辦理中的信訪。

（二）分流

分流的目的在于建立一整套信訪辦理的規(guī)范性程序，①如上所述，對(duì)于“備案類(lèi)院長(zhǎng)信”納入一般信訪件的處理流程，故不作過(guò)多討論，此處及下文重點(diǎn)論述并構(gòu)建“登記類(lèi)院長(zhǎng)信”的流程管理程序。杜絕行政批示對(duì)司法的過(guò)多干預(yù)，克服信訪辦理的隨意性弊端。（詳見(jiàn)圖2）

圖2 “院長(zhǎng)信”分流圖

1.原則。訴、訪分離的標(biāo)準(zhǔn)。具體而言，“訴”是指依據(jù)程序法和實(shí)體法，當(dāng)事人向有管轄權(quán)法院提出的起訴、上訴、申請(qǐng)?jiān)賹彽雀嬖V類(lèi)訴求，依據(jù)法律和司法解釋規(guī)定的提出異議和申請(qǐng)復(fù)議等異議類(lèi)訴求；“訪”是指當(dāng)事人或其代理人反映的與案件有關(guān)，但一般不再啟動(dòng)司法程序的事項(xiàng)。②顧偉強(qiáng)：《涉訴信訪工作法治化的上海路徑》，《人民法院報(bào)》2013年2月27日。

2.受理。對(duì)于符合“登記類(lèi)院長(zhǎng)信”規(guī)定的情形之一且有明確的信訪訴求的來(lái)信，利用法院內(nèi)部信息化模塊，依據(jù)訴訪分離的原則分類(lèi)登記編號(hào)，并在收到來(lái)信后3日內(nèi)向來(lái)信人發(fā)放《院長(zhǎng)信受理通知書(shū)》。不予受理的則告知信訪人理由及處理程序。

3.公開(kāi)?！八痉ㄖ鲃?dòng)回應(yīng)社會(huì)，提高社會(huì)公眾對(duì)司法過(guò)程的了解和參與度，必然會(huì)提升司法的公信力?！雹劾铊で啵骸斗e極推進(jìn)司法公開(kāi)的制度創(chuàng)新》，《人民法院報(bào)》2012年12月27日。因此，應(yīng)充分借鑒上海高院訴訟案件在線(xiàn)服務(wù)平臺(tái)系統(tǒng)，增加信訪案件辦理模塊，在受理的同時(shí)向來(lái)信人發(fā)放《在線(xiàn)服務(wù)查詢(xún)密碼卡》，讓信訪人全程參與、關(guān)注并監(jiān)督信訪的辦理，避免重復(fù)信訪、多頭信訪，提升司法的公信力。

4.移送。對(duì)于受理的“院長(zhǎng)信”，由立案信訪部門(mén)制作“信訪管理流程表”，于3日內(nèi)移送相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)?！靶旁L管理流程卡”應(yīng)當(dāng)明確以下事項(xiàng)：

（1）部門(mén)。信訪人反映的問(wèn)題所關(guān)聯(lián)的承辦部門(mén)，如涉及到多個(gè)部門(mén)的，則實(shí)行聯(lián)合辦理。

（2）期限。一般需在30日內(nèi)辦結(jié)，不能按期辦結(jié)的，需在期滿(mǎn)前3日內(nèi)報(bào)經(jīng)分管院長(zhǎng)同意延期10日。

（3）反饋。信訪矛盾化解的，承辦部門(mén)應(yīng)及時(shí)反饋立案信訪部門(mén)；未能化解的，則將詳細(xì)處理過(guò)程書(shū)面報(bào)分管院長(zhǎng)。

（三）處理

1.原則。在對(duì)“院長(zhǎng)信”進(jìn)行甄別、分類(lèi)的基礎(chǔ)上，按照分類(lèi)處理的原則，使信訪與司法各自依其自身制度定位實(shí)現(xiàn)角色矯正和回歸?！皯?yīng)該時(shí)刻謹(jǐn)記信訪程序和司法程序既是相互關(guān)聯(lián)，又是有所區(qū)分的兩套相對(duì)并行的救濟(jì)方式，不能認(rèn)為信訪凌駕于司法之上，將信訪程序作為司法的終極程序；也不能以司法程序沒(méi)有完結(jié)，而忽視信訪人在法律之外、情理之中的合理訴求?！雹偕虾Ｊ泻缈趨^(qū)人民法院課題組：《關(guān)于訴訪分離機(jī)制構(gòu)建的思考》，《上海審判實(shí)踐》2013年第1期。

2.訴的處理。對(duì)訴的處理，要注意根據(jù)信訪人的具體訴求因地制宜，繼續(xù)引導(dǎo)通過(guò)正當(dāng)?shù)乃痉ň葷?jì)途徑解決糾紛，同時(shí)將信訪人的訴求與訴訟調(diào)解、判前釋明、判后答疑等工作機(jī)制有機(jī)結(jié)合，避免簡(jiǎn)單的工作方式引發(fā)重復(fù)信訪。如針對(duì)院長(zhǎng)信中當(dāng)事人反映較為強(qiáng)烈的立案問(wèn)題，一方面法院內(nèi)部要加強(qiáng)案件的研判、會(huì)商力度，外部要充分發(fā)揮與人民組織、行業(yè)組織及地方黨委政府的協(xié)調(diào)，特別是因歷史遺留問(wèn)題或政策性問(wèn)題導(dǎo)致的無(wú)法依據(jù)現(xiàn)行法律提起訴訟的，要從社會(huì)管理創(chuàng)新的大局出發(fā)，給予必要的幫扶救助；另一方面，法院要擔(dān)負(fù)起保障當(dāng)事人訴權(quán)的責(zé)任，努力克服行政對(duì)司法的干預(yù)。

3.訪的處理。對(duì)于訪的處理，依托法院內(nèi)部信訪體系，從“縱、橫、內(nèi)、外”等四方面建立“渠道暢通、機(jī)制聯(lián)動(dòng)、處置有序、服務(wù)有力”的信訪新格局。

“縱”就是要堅(jiān)持黨委協(xié)調(diào)與人大監(jiān)督的原則，對(duì)于正在處理的信訪件，杜絕行政批示式領(lǐng)導(dǎo)，避免重復(fù)交辦、轉(zhuǎn)辦、督辦。

“橫”即是加強(qiáng)與行政信訪、監(jiān)察信訪的溝通和聯(lián)絡(luò)，特別是信訪人屬地黨委、政府的協(xié)調(diào)力度，并建立信訪信息通報(bào)機(jī)制，對(duì)于已終結(jié)未化解的信訪案件，綜合運(yùn)用政治、經(jīng)濟(jì)、法律等手段促使矛盾的妥善解決。矛盾化解工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“合法、合情、合理”的原則，避免無(wú)條件妥協(xié)式工作方法，對(duì)于個(gè)別信訪人違法信訪的行為要堅(jiān)決予以批評(píng)教育。

“內(nèi)”就是要求信訪職能部門(mén)要密切與審執(zhí)部門(mén)、監(jiān)察室等的銜接與配合，定期通過(guò)信訪聯(lián)席會(huì)議等工作機(jī)制加強(qiáng)信訪矛盾化解的研判與會(huì)商；落實(shí)院庭領(lǐng)導(dǎo)定期接待與包案化解責(zé)任制；注重心理疏導(dǎo)與教育，對(duì)確有實(shí)際困難的信訪人提供合理、必要的司法救助。

“外”就是要在法定救濟(jì)途徑內(nèi)發(fā)揮對(duì)再審案件的監(jiān)督作用，對(duì)已終結(jié)未化解的信訪案件，如信訪人確有證據(jù)證明的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定保障當(dāng)事人的申請(qǐng)?jiān)賹彊?quán)。

涉訴信訪法治化改革是一項(xiàng)長(zhǎng)期性、復(fù)雜性、艱巨性的系統(tǒng)工程，涉及到司法體制改革、政治體制改革等多方面因素，需要全社會(huì)的共同努力。但是筆者相信，只要全社會(huì)共同努力，逐步強(qiáng)化法治理念，涉訴信訪法治化的改革必將駛?cè)胫袊?guó)司法體制改革的快車(chē)道，但愿在不久的將來(lái)，建設(shè)法治中國(guó)的愿景能夠夢(mèng)想成真。

（責(zé)任編輯：馬斌）

作者單位：上海市金山區(qū)人民法院民三庭。