■文/宗 翔 楊 琳

中共十八屆四中全會通過了《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，在強調(diào)依法行政中特別推崇政務(wù)公開的作用。明確了“以公開為常態(tài)，不公開為例外”的原則。要求推進政務(wù)的決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開。本文結(jié)合經(jīng)手處理的個案，從行政處罰信息公開的角度作一些思考，希望對質(zhì)監(jiān)工作的政務(wù)公開推進有所幫助。

案情介紹

2013年1月25日，C縣質(zhì)監(jiān)局收到Z市質(zhì)監(jiān)局轉(zhuǎn)來的申訴舉報信，在申訴舉報信中，韓某某反映Y肉制品有限公司生產(chǎn)的食品“層層脆”標(biāo)簽未標(biāo)注營養(yǎng)成分。1月25日下午，C縣質(zhì)監(jiān)局組織行政執(zhí)法人員對Y肉制品有限公司進行了現(xiàn)場檢查。檢查時，發(fā)現(xiàn)該公司生產(chǎn)的“層層脆”肉制品標(biāo)簽上都已標(biāo)注了營養(yǎng)成分。但經(jīng)調(diào)查核實，2013年1月，Y肉制品有限公司確實生產(chǎn)銷售過一批標(biāo)簽上未標(biāo)示營養(yǎng)成分的“層層脆”產(chǎn)品。2013年1月28日，C縣質(zhì)監(jiān)局正式立案調(diào)查。2013年1月30日，C縣質(zhì)監(jiān)局將相關(guān)情況以《關(guān)于對Y肉制品有限公司生產(chǎn)的層層脆標(biāo)簽為標(biāo)注營養(yǎng)成分舉報申訴的復(fù)函》的形式，郵寄送達給韓某某。

處理經(jīng)過

2013年3月21日，C縣質(zhì)監(jiān)局召開案審會，對Y肉制品有限公司生產(chǎn)、銷售標(biāo)簽不合格肉制品一案進行了審理。案審會認為：Y肉制品有限公司生產(chǎn)、銷售未標(biāo)注營養(yǎng)成份的“層層脆”的行為違反了《中華人民共和國食品安全法》第四十二條第一款第（九）項的規(guī)定，依據(jù)《中華人民共和國食品安全法》第八十六條第（二）項規(guī)定，責(zé)令該公司停止生產(chǎn)、銷售未標(biāo)注營養(yǎng)成份的“層層脆”，并作出如下行政處罰：罰款人民幣貳仟元整。2013年3月22日，C縣質(zhì)監(jiān)局依法向Y肉制品有限公司送達了《行政處罰告知書》，該公司未提出異議。2013年3月29日，C縣質(zhì)監(jiān)局依法向Y肉制品有限公司送達了《行政處罰決定書》。2013年4月10日，C縣質(zhì)監(jiān)局通過郵局EMS將《關(guān)于對Y肉制品有限公司生產(chǎn)、銷售標(biāo)簽不合格肉制品案處理結(jié)果通報的函》寄出，向韓某某函告相關(guān)處理結(jié)果，并通知其領(lǐng)取100元的舉報獎勵。韓某某隨后前來領(lǐng)取了相關(guān)的舉報獎勵。

2013年4月1日，韓某某向Z市質(zhì)監(jiān)局提出行政復(fù)議申請，要求確認C縣質(zhì)監(jiān)局行政不作為、程序違法或不當(dāng)，并責(zé)令C縣質(zhì)監(jiān)局限期履行法定職責(zé)。Z市質(zhì)監(jiān)局對案件進行審理后認為：城區(qū)分局在收到韓某某的申訴舉報信后，及時進行立案查處，并將相關(guān)情況以函件的方式回復(fù)韓某某，其行為已履行了法定職責(zé)，不存在行政不作為的情況。2013年5月30日，Z市質(zhì)監(jiān)局依法向韓某某送達了《駁回行政復(fù)議申請決定書》。

2013年11月4日，C縣質(zhì)監(jiān)局收到韓某某提出的《政府信息公開申請書》，要求公開其對Y肉制品有限公司作出的《行政處罰決定書》。2013年11月5日，C縣質(zhì)監(jiān)局依據(jù)《政府信息公開條例》第二十三條的規(guī)定，以《信息公開征詢意見函》的形式，征詢Y肉制品有限公司是否同意向韓某某公開《行政處罰決定書》。次日，該公司以《信息公開意見復(fù)函》，明確表示公開此《行政處罰決定書》會泄露其商業(yè)秘密，影響其合法權(quán)益，故不同意公開。2013年11月7日，C縣質(zhì)監(jiān)局向韓某某發(fā)出《關(guān)于對政府信息公開申請的復(fù)函》，告知不對其公開《行政處罰決定書》。

2013年11月30日，韓某某對C縣質(zhì)監(jiān)局不對其公開《行政處罰決定書》不服，向C縣人民政府提起行政復(fù)議。C縣質(zhì)監(jiān)局進行了答辯，指出該局是依據(jù)《政府信息公開條例》第二十三條規(guī)定，征詢Y肉制品有限公司的意見后，作出不予公開決定的。且該局在2013年4月10日就將《關(guān)于對Y肉制品有限公司生產(chǎn)、銷售標(biāo)簽不合格肉制品案處理結(jié)果通報的函》郵寄送達給韓某某，函中包含了被處罰的企業(yè)名稱、法定代表人姓名、違反法律、法規(guī)或規(guī)章的主要事實、行政處罰的種類和依據(jù)等信息，應(yīng)視為已經(jīng)適當(dāng)公開。

3月24日，C縣人民政府法制辦召開行政復(fù)議聽證會，在聽取雙方的陳訴和答辯后，縣法制辦進行了調(diào)解，由C縣質(zhì)監(jiān)局向韓某某提供了遮擋部分文字的《行政處罰決定書》復(fù)印件，韓某某撤回行政復(fù)議申請。

應(yīng)對思考

本案從最初的申訴舉報，到最終調(diào)解結(jié)束，長達1年多的時間，期間，韓某某兩次向不同的行政機關(guān)提出不同要求的行政復(fù)議申請。對行政機關(guān)來說，本案，特別是本案中涉及到信息公開的諸多問題，確實還需要進一步的思考和探究：

一是行政處罰決定書是否屬于政府信息公開的范疇。

長期以來，由于缺乏法律法規(guī)的明確規(guī)定，對行政處罰決定書是否屬于政府信息公開的范疇，一直存在不同觀點。特別是對面對公開行政處罰決定書的請求，行政機關(guān)是應(yīng)當(dāng)提供行政處罰決定書，還是函告案件的相關(guān)處理結(jié)果就可視為已履行其公開義務(wù)，在理論界和實際工作中一直未形成一致意見。

對此，筆者認為，盡管目前尚未有法律法規(guī)明確規(guī)定，但隨著社會的發(fā)展和對政府信息公開工作要求的提高，各級人民法院和政府法制辦紛紛在網(wǎng)上公開裁判文書和復(fù)議文書，國務(wù)院也批轉(zhuǎn)了全國打擊侵犯知識產(chǎn)權(quán)和制售假冒偽劣商品工作領(lǐng)導(dǎo)小組《關(guān)于依法公開制售假冒偽劣商品和侵犯知識產(chǎn)權(quán)行政處罰案件信息的意見（試行）》（國發(fā)[2014]6號）。應(yīng)當(dāng)說，在當(dāng)前的形式下，行政處罰決定書的公開問題越來越要遵循《中華人民共和國政府信息公開條例》所確定的“以公開為原則，以不公開為例外”的指導(dǎo)思想，也就是除了涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的，行政處罰決定書都應(yīng)當(dāng)公開，且應(yīng)依據(jù)《政府信息公開條例》第二十六條的規(guī)定，按照申請人要求的形式予以公開。

二是在政府信息公開工作中，如何理解“商業(yè)秘密和個人隱私”。

對于商業(yè)秘密，《信息公開條例》并未給出明確界定。目前，在法律層面，僅《反不正當(dāng)競爭法》明確界定了商業(yè)秘密，即商業(yè)秘密是指不為公眾所知悉、能為權(quán)利人帶來經(jīng)濟利益、具有實用性并經(jīng)權(quán)利人采取保密措施的技術(shù)信息和經(jīng)營信息。根據(jù)《反不正當(dāng)競爭法》的界定，商業(yè)秘密具有以下特征：（1）不為公眾所知悉，即權(quán)利人不經(jīng)常向公眾公開相關(guān)信息，或者說公眾無法通過合法正當(dāng)途徑獲取相關(guān)信息；（2）能為權(quán)利人帶來經(jīng)濟利益、具有實用性，即該相關(guān)信息具有現(xiàn)實的或潛在的使用價值，公開相關(guān)信息會對權(quán)利人的競爭地位造成實質(zhì)性的損害；（3）權(quán)利人采取保密措施，即客觀上權(quán)利人有自己保密的行為或要求行政機關(guān)保密的行為等。

對于個人隱私。目前，我國尚未在法律層面上對此作出明確規(guī)定，綜合現(xiàn)代漢語中的一般認識和學(xué)術(shù)界不同學(xué)說之間的共同點，在政府信息公開領(lǐng)域，個人隱私應(yīng)是指行政機關(guān)因行政行為所保管的檔案或記錄中涉及有關(guān)自然人個人的信息。此處的保管屬廣義，包括保管、搜集、利用和傳播；個人信息也屬廣義，包括私人信息、私人活動和私人空間。個人隱私的主要特征為：（1）由自然人享有，法人或其他組織不享有隱私權(quán)；（2）屬于權(quán)利人個人生活領(lǐng)域，一般與公共利益無關(guān)；（3）權(quán)利人主觀上不愿向公眾公開、客觀上也不為公眾所知悉；（4）由行政機關(guān)持有并可基于公共利益的需要而強制公開。需要特別說明的是，根據(jù)國發(fā)[2014]6號文第（十六）項的表述，“自然人住所、肖像、電話號碼、財產(chǎn)狀況等”應(yīng)屬于個人隱私的范疇，由于缺乏進一步的明確規(guī)定，此處的“等”不應(yīng)作擴大解釋。

由于《信息公開條例》對“商業(yè)秘密和個人隱私”缺乏明確規(guī)定，在實際工作如何理解“商業(yè)秘密和個人隱私”一直存在不同觀點和做法。筆者認為，對這一問題的處理，應(yīng)注意以下幾點：

第一，從目前的訴訟和復(fù)議實踐來看，對于行政機關(guān)對商業(yè)秘密和個人隱私的認定，法院和政府法制部門已經(jīng)越來越傾向于實體審查而不是形式審查，也就是重新審查相關(guān)事實是否構(gòu)成商業(yè)秘密、個人隱私。換言之，行政機關(guān)對于“商業(yè)秘密和個人隱私”的認定已經(jīng)受到了越來越多的限制，這就要求我們行政機關(guān)在認定相關(guān)事實為“商業(yè)秘密和個人隱私”時，應(yīng)當(dāng)有“法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定”的明確依據(jù)。

第二，從審判實踐來看，那種認為行政處罰當(dāng)事人姓名、聯(lián)系電話、地址等基礎(chǔ)信息屬于“商業(yè)秘密”的觀點，一般是不被法院和政府法制部門認可的。而上述基礎(chǔ)信息是否屬于“個人隱私”的范疇，目前行政機關(guān)可參照國發(fā)[2014]6號文第（十六）項的規(guī)定進行判定。

第三，由于不少質(zhì)監(jiān)部門都采用了說理式行政處罰決定書，在說理式行政處罰決定書中，可能會有涉及行政處罰當(dāng)事人進貨渠道、銷售渠道、生產(chǎn)工藝等方面的內(nèi)容，對于這些內(nèi)容是否屬于“商業(yè)秘密”有較大爭議。但如果行政機關(guān)認定上述內(nèi)容屬于“商業(yè)秘密”，那么在訴訟或復(fù)議過程中，就需承擔(dān)相應(yīng)的證明義務(wù)，即證明這些內(nèi)容符合“商業(yè)秘密”相關(guān)特性。

第四，對于征詢程序的理解?！墩畔⒐_條例》第二十三條的規(guī)定：“行政機關(guān)認為申請公開的政府信息涉及商業(yè)秘密、個人隱私，公開后可能損害第三方合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)書面征求第三方的意見；第三方不同意公開的，不得公開?！睂@一條款中規(guī)定的行政機關(guān)向第三方的征詢程序，理論界和實踐中一直存在不同觀點。筆者認為，應(yīng)分為三種情況：對“法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定”已經(jīng)有明確規(guī)定相關(guān)信息涉及“商業(yè)秘密、個人隱私”的，行政機關(guān)無需再征求第三方意見（例如對自然人住所、電話號碼，行政機關(guān)無需再進行征詢程序，就可依據(jù)國發(fā)[2014]6號文的規(guī)定，認定為“個人隱私”）；對于“法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定”有規(guī)定但并不明確的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《政府信息公開條例》第二十三條的規(guī)定，征詢第三方意見，并保留相關(guān)證據(jù)材料；對于“法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定”沒有規(guī)定的，即使行政機關(guān)實施了征詢程序，相關(guān)信息也不當(dāng)然視為涉及“商業(yè)秘密、個人隱私”。

第五，對于部分公開的問題。《政府信息公開條例》第二十二條規(guī)定：“申請公開的政府信息中含有不應(yīng)當(dāng)公開的內(nèi)容，但是能夠作區(qū)分處理的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)向申請人提供可以公開的信息內(nèi)容?！痹趯嵺`中，即使申請人申請公開的行政處罰決定書確實涉及“商業(yè)秘密或個人隱私”，行政機關(guān)一般也應(yīng)當(dāng)通過遮擋部分文字的方式，向申請人公布。

三是與行政處罰信息公開相關(guān)的其他幾個問題。

第一，行政處罰信息公開的申請人資格問題。根據(jù)《政府信息公開條例》第十三條和第二十一條第四項、國辦發(fā)[2008]36號文第（十四）項、國辦發(fā)〔2010〕5號文第一條、《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第十二條第六項的規(guī)定，申請人不能合理說明申請獲取政府信息系根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)告知申請人進行補證，申請人不能補證的行政機關(guān)可不予提供相關(guān)信息。

第二，申請人申請公開行政處罰案件調(diào)查過程中形成的非處罰決定書的其它信息（調(diào)查筆錄、證據(jù)材料、調(diào)查終結(jié)報告等）。如果處罰決定還沒有作出，可以將其解釋為國辦發(fā)〔2010〕5號文第二條規(guī)定的“過程性信息”而不予公開。如果處罰決定已經(jīng)作出，行政機關(guān)則應(yīng)區(qū)分該信息是否屬于“行政機關(guān)在日常工作中制作或者獲取的內(nèi)部管理信息”，如屬于“內(nèi)部管理信息”則可依據(jù)國辦發(fā)〔2010〕5號文第二條規(guī)定不予公開。

第三，雙打案件信息公開。2014年2月4日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了全國打擊侵犯知識產(chǎn)權(quán)和制售假冒偽劣商品工作領(lǐng)導(dǎo)小組《關(guān)于依法公開制售假冒偽劣商品和侵犯知識產(chǎn)權(quán)行政處罰案件信息的意見（試行）》，明確從2014年6月1日起，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)主動公開按照一般程序查辦的假冒偽劣和侵權(quán)行政處罰案件相關(guān)信息，并規(guī)定了公開的內(nèi)容、權(quán)限、程序、方式等具體要求。應(yīng)當(dāng)指出的是，意見主要是針對“主動公開”的。對于“依申請公開”，國發(fā)[2014]6號文第（六）項明確規(guī)定：“對公民、法人或其他組織申請公開的假冒偽劣和侵權(quán)行政處罰案件相關(guān)信息，按照《政府信息公開條例》和相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定辦理?！?/p>