據(jù)國家防總辦公室統(tǒng)計，截至7月23日，今年全國28個省(市、區(qū))遭受洪澇災(zāi)害，受災(zāi)人口1.2億，因災(zāi)死亡742人，直接經(jīng)濟(jì)損失1525億元。

與之相比，2009年，截至8月底因洪澇災(zāi)害死亡的人數(shù)為427人，直接經(jīng)濟(jì)損失711億元。2008年截至8月初，這兩個數(shù)字分別為346人和562億元，而1998年，這兩個數(shù)字分別是4150人和2851億元?？梢钥闯?，今年洪澇災(zāi)害損失尚不及1998年，但在最近幾年仍屬較為嚴(yán)重。

洪澇是天災(zāi)，人無法控制，洪澇損失卻應(yīng)當(dāng)是可控的。近幾年來洪澇損失沒有降低，反而大幅增加，恐怕是各級政府沒有盡到控制這種公共風(fēng)險的責(zé)任導(dǎo)致。

比如，今年較為嚴(yán)重的洪澇災(zāi)害的首發(fā)地在江西撫州，結(jié)果發(fā)生了唱凱堤決口。該市一直強調(diào)堤壩建設(shè)缺乏資金，然而，災(zāi)后該市卻可以壓縮16個城市新街道、飲食街區(qū)、文化長廊等“錦上添花”式城建項目，“節(jié)約”出數(shù)億元資金。

今年洪澇災(zāi)害還有一個顯著特征城鎮(zhèn)內(nèi)澇頻繁發(fā)生。針對這種現(xiàn)象，城市規(guī)劃專家一語破的：決策者重視招商引資等可出GDP的項目，而忽視城市水利這一“埋在地下的政績”。

事實相當(dāng)清楚，今年洪澇災(zāi)害損失嚴(yán)重實有人為目素，其背后是中國財政支出整體結(jié)構(gòu)的失衡。中國各級政府財政收入近年來都在快速增長，財政收入占GDP的比重也在持續(xù)升高。然而政府有錢了，維持城鄉(xiāng)居民正常生活的基礎(chǔ)設(shè)施與公共品供應(yīng)卻依然相對匱乏。惟一的原因就是：財政支出結(jié)構(gòu)不當(dāng)，導(dǎo)致用于會共服務(wù)的支出不足。

政府財政支出一般包括經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出、國防支出、科教文衛(wèi)支出、社會保障支出及其他支出等項目。從上世紀(jì)50年代以來，中國經(jīng)濟(jì)體制盡管發(fā)生一定變化，財政支出結(jié)構(gòu)卻大體未變，始終以經(jīng)濟(jì)建設(shè)或經(jīng)濟(jì)增長為中心，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比重畸高。

計劃經(jīng)濟(jì)時代的情形眾所周知。1994年實行分稅制后，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出曾大幅度下降，但在大多數(shù)地方，這依然是最大的財政支出項目。地方官員為了晉升而圍繞GDP展開的政府問競爭，加大了財政支出的這種畸形結(jié)構(gòu)。

為吸引投資，地方政府大量使用優(yōu)惠政策，減少了可用于公共服務(wù)的收入。同樣為增加本地競爭力，地方政府把財政資源投入到生產(chǎn)導(dǎo)向型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，比如高等級公路、龐大的港口等，為此必然壓縮關(guān)系民眾正常生活的公共服務(wù)支出。

也就是說，地方政府間競爭導(dǎo)致“基本建設(shè)”畸形化。每級政府都以基本建設(shè)為名上馬大量工程，但這類工程，大多是生產(chǎn)性項目，或者是政績工程。對民眾生活直接相關(guān)的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施如城鎮(zhèn)排水系統(tǒng)、鄉(xiāng)村飲用水、電、道路、江河堤壩建設(shè)等項目，政府總是囊中羞澀。

由于政府忙于進(jìn)行生產(chǎn)導(dǎo)向型“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”，城鄉(xiāng)居民賴以生活的基礎(chǔ)設(shè)施始終不夠完善，諸多基本公共服務(wù)需求不能得到滿足。

比如，最近輿論對“幼兒園荒”的關(guān)注才使人們意識到今天，很多幼兒甚至沒有幼兒園可上，不論是公立還是私立。

可以看出，中國各級政府的財政嚴(yán)重缺乏公共性，基本建設(shè)費用的安排同樣缺乏公共性。財政資源主要被用于那些有助于實現(xiàn)短期增長的項目，政府本應(yīng)承擔(dān)、可對民眾產(chǎn)生長遠(yuǎn)收益的基礎(chǔ)設(shè)施，卻始終處于供應(yīng)不足狀態(tài)，尤其是在鄉(xiāng)村。由此導(dǎo)致中國的經(jīng)濟(jì)增長與民眾可獲得的公共福利未能同步上升。

財政必須服務(wù)于公眾之需、化解公共風(fēng)險。

今年的洪災(zāi)再次提醒人們，當(dāng)社會風(fēng)險叢生、公眾對基礎(chǔ)設(shè)施和會共服務(wù)產(chǎn)生強烈需求之際，財政支出結(jié)構(gòu)必須迅速調(diào)整，由增長型財政轉(zhuǎn)向民生型財政，面向公眾之切身需求，重新構(gòu)想基本建設(shè)規(guī)劃。

這包括建立適度的社會保障體系，但首先政府應(yīng)當(dāng)用財政資源興建城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施完善會共服務(wù)。這兩者能夠大幅度提高民眾可支配收入，進(jìn)而提高生活質(zhì)量，長遠(yuǎn)而言也有利于持續(xù)發(fā)展，財政向這個方向投資是最有效率的。

東部發(fā)達(dá)地區(qū)與中西部財政結(jié)構(gòu)對比研究表明，經(jīng)濟(jì)增長過程不可能自動促成基本建設(shè)規(guī)劃與財政支出結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。此一轉(zhuǎn)型只能透過完善公共治理等政治過程完成。高層應(yīng)從根本上改變官員考核指標(biāo)體系，也就是說，從根本上改變官員升遷機(jī)制，令官員從圍繞著增長的競爭，轉(zhuǎn)向圍繞著公共服務(wù)的競爭。

同時，民眾應(yīng)積極參與財政預(yù)算決策過程。公共服務(wù)的受益人是民眾，民眾自身、并通過他們的代表主導(dǎo)財政預(yù)算決策過程，就是推動財政支出結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的根本動力。這既需要政府的自覺，更需要會民的自覺。