文 閆國興 齊經(jīng)民

國外腐敗防治體系分析及其經(jīng)驗借鑒

文 閆國興 齊經(jīng)民

中共中央總書記習近平在中共中央政治局反腐倡廉集體學習時強調(diào)：深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，需要積極借鑒世界各國反腐倡廉的有益做法，要更加科學有效地防治腐敗，全面推進懲治和預防腐敗體系建設。分析國外腐敗防治體系中的關鍵要素，吸取其腐敗防治體系構建過程中的成功經(jīng)驗，有益于完善我國腐敗防治體系建設。

一、國外典型國家腐敗防治體系的要點

美國作為現(xiàn)代化法治國家，在防治腐敗方面擁有較為完善的體制設施；芬蘭作為北歐高福利國家的代表，其防治腐敗措施可體現(xiàn)出北歐廉政國家的共性；新加坡在文化傳統(tǒng)方面具有東方特性，防治腐敗短短幾十年成效顯著，在東方國家中可稱作典范。

（一）美國的腐敗防治體系

美國不同時期腐敗的不同文化觀念與控制方法一覽表

美國社會在不同歷史時期對于腐敗有著不同的文化觀念和控制方法，從通過政治與行政相分離來抑制政黨分肥帶來的腐敗，到完善行政組織結構、建立健全法制，最后到加強信息公開與利用現(xiàn)代科技手段全方位反腐，經(jīng)過一個多世紀的不斷探索，美國已經(jīng)形成比較完備的腐敗防治體系。

系統(tǒng)的反腐敗機構。美國建立了系統(tǒng)全面的反貪腐機構，相關部門包括監(jiān)察長辦公室、政府道德署、總審計署、廉政署、聯(lián)邦調(diào)查局和獨立檢察官在內(nèi)的諸多部門，各部門既具有相對的獨立性，又在反腐方面合作緊密。

健全的防治腐敗法律。防治腐敗法律的建立是一個不斷完善的過程，在近一百多年的時間里，美國針對不同的腐敗現(xiàn)象，制定不同的防治腐敗法律，從單一懲治腐敗到懲治與預防相結合，反腐敗立法經(jīng)歷了一個由被動到主動的過程并逐步完備，對防治腐敗發(fā)揮了重大作用。

有效的新聞媒體監(jiān)督。美國十分重視新聞媒體的監(jiān)督作用。在美國，新聞媒體被稱為除行政權、立法權和司法權之外的“第四權”，擁有較大的言論自由權利，而且新聞媒體的行為具有主動性。如20世紀初的“黑幕揭發(fā)運動”和1974年的“水門事件”等，都是新聞界自主地對政治腐敗丑聞進行深刻揭露，其在美國腐敗防治過程中的作用十分突出。

網(wǎng)絡科技反腐的充分應用。新信息交流技術的發(fā)展引領許多國家的電子政務建設，美國利用其回應性快和信息收集成本低的特點進行腐敗防治工作，主要有加強信息公開、提升透明度、緩解信息不對稱、增強公眾與行政部門雇員之間的信任和強化政府問責等，網(wǎng)絡科技增加了政府與公眾之間的互動，有效遏制腐敗發(fā)生。

（二）芬蘭的腐敗防治體系

芬蘭腐敗防治體系中，政府與公眾之間的平等關系是反腐敗工作得以進行的重要前提，主要體現(xiàn)在政府透明化與公眾良好的反腐觀念等。通過政府與公民在反腐過程中的良性互動，芬蘭成功有效地遏制了腐敗的滋生與蔓延。

透明化的政府。芬蘭在防治腐敗方面努力建設透明政府，通過透明政治、透明行政來防治腐敗。如芬蘭政府的所有檔案材料都對公眾開放，接受公眾和媒體監(jiān)督。公眾在需要時可以通過資料查閱、借閱等方式了解政府部門的有關情況。芬蘭政府實行信息公開和財產(chǎn)申報制度，金融實名的存款制度和官員財產(chǎn)信息公開制度，任何人都不能開設匿名賬戶，稅收當局有權了解全國所有賬戶的情況。每個公民和團體的收入及財產(chǎn)情況，包括所有公職人員所代表的利益團體，每年都要在納稅表上公布，任何人都可以到稅務部門查詢。

公眾良好的反腐觀念。在芬蘭，公民的集會、請愿、示威游行等，是群體性表達意愿的方式。芬蘭官員的行為都在公眾監(jiān)督之下，任何公民都有權自由檢舉和揭發(fā)違法的政府官員。芬蘭十分重視腐敗防治教育，在公眾內(nèi)心中，行賄是對官員人格的侮辱；芬蘭重視道德教育，奉行社會民主主義，主張公平、平等；民眾大多培養(yǎng)了自覺遵紀守法的良好理念，強調(diào)誠實守信；以權謀私被視為令人唾棄的行為。

（三）新加坡的腐敗防治體系

成功的腐敗防治體系需要考慮所有可能的要素，有時候用“胡蘿卜”（高工資、高養(yǎng)老金等）來消除腐敗比起“大棒”（高處罰、高審計技術等）更有效，新加坡則是采用“胡蘿卜”加“大棒”來抑制腐敗，一方面增加腐敗的風險成本，另一方面提高廉政的收益。加之政府良好的反腐敗形象增強了公眾對政府的信任，在社會中形成了反腐敗的風氣。

新加坡是通過高薪養(yǎng)廉來防治腐敗的典范，這一模式之所以能夠?qū)嵤?，就在于新加坡較小的地域面積，較少的人口與高速發(fā)展的經(jīng)濟水平。新加坡通過公積金制度來保障公職人員的生活待遇問題，無論是公務員，還是企業(yè)職業(yè)，都要依法繳納公積金，公職人員可將公積金用于醫(yī)療、教育、住房等，并可以在退休后獲得一筆豐厚的養(yǎng)老金。較高的薪酬和福利，使得公務員階層能夠不用貪腐就可以體面地生活。

新加坡懲治腐敗的法律法規(guī)較為完善，貪污調(diào)查局是新加坡防治腐敗的專門機構，對腐敗行為有著廣泛的調(diào)查權，擁有較大的獨立運行權力，能夠有效地開展反腐敗工作。貪污行為一旦被發(fā)現(xiàn)，不但失去公職，喪失一大筆養(yǎng)老金和其他收益，而且還會遭受一連串的罰款、罰金及沒收財產(chǎn)等經(jīng)濟處罰，貪污成本十分高昂，公務員都不敢以身試法。

新加坡人民行動黨建立后，時任新加坡共和國總理的李光耀提出“廉，是立國之本；清，為黨政之根”，致力于建立“一個廉潔清白的政府”。實行現(xiàn)代公務員制度，重視公職人員的自律，嚴厲治理腐敗。領導人作出反腐敗的承諾并以身作則，為政府樹立了良好的反腐敗形象，促進了公眾對腐敗防治工作的積極參與，最終在全國形成全體民眾共同抵制腐敗的良好社會風氣。

二、國外腐敗防治體系特點分析

腐敗防治體系涉及實體層面、制度層面和價值層面的諸多要素（如圖所示）。其中，實體層面要素包括具體的多方腐敗防治機構及其成員、新聞媒體、社會團體、公眾等；制度層面要素包括政治、經(jīng)濟、文化和社會范圍內(nèi)的立法制度、審計制度、監(jiān)察制度、財產(chǎn)申報制度、公務員制度等；價值層面要素則包括行政倫理、廉政文化、公民反腐意識等。從國外腐敗防治體系構成的三個層次看，一般具有以下特點：

（一）獨立而又具有權威性的反貪腐機構

反腐敗機構是腐敗防治體系的實體，即防治腐敗行為的具體執(zhí)行者。由領導者直接負責的專門反腐敗機構是有效控制公共腐敗的重要組成部分，獨立性保證在腐敗行為調(diào)查過程中免于來自其他權力的制約，權威性則要求上至政府高官，下至普通民眾，對于一切腐敗案件，都具有調(diào)查取證、傳訊、起訴的權力。作為反腐敗機構成員，能做到秉公辦事，有較強的原則性，對腐敗行為不姑息、不妥協(xié)，能夠自主地深入調(diào)查揭發(fā)腐敗行為。此外，腐敗防治不只是專門反腐敗機構一個部門的事情，其他相關部門機構在涉及腐敗行為調(diào)查的過程中應提供技術支持，這些機構共同形成一個腐敗防治的有機系統(tǒng)。

（二）嚴密的制度網(wǎng)絡

制度即規(guī)范，從制定反腐制度到監(jiān)督制度執(zhí)行再到對違反制度的行為人做出懲處，嚴密的制度網(wǎng)絡是腐敗防治體系的關鍵。在國外腐敗防治取得成功的典型國家中，專門的反腐敗法律為腐敗與否劃定了一條邊界，這條邊界是清晰可見的，而不是模棱兩可的。監(jiān)督制度涉及面廣泛，審計、財產(chǎn)申報等制度增強了行政行為的透明性，網(wǎng)絡與科技機制也在防治腐敗過程中發(fā)揮了重要作用。腐敗行為懲處制度更是嚴厲，強有力的懲處涉及政治名望、經(jīng)濟收入、社會地位等方面的損失，能夠?qū)Ω瘮⌒袨槿说男睦順嫵杉s束。

（三）反腐觀念深入人心

國外腐敗防治體系中，反腐不僅僅是政府和社會的一種行為，更作為一種價值觀深入民眾的內(nèi)心。公職人員擁有預防腐敗的觀念，反腐教育是公職人員入職工作前的必經(jīng)環(huán)節(jié)，并且在工作過程中不斷開展相關方面的教育活動。公職人員能夠認識到腐敗不僅是一種違法行為，更是一種道德低下的表現(xiàn)；反腐敗機構擁有打擊腐敗的決心，建立廉潔的行政環(huán)境是反腐敗機構的目標，肅清行政組織中的腐敗行為是反腐敗機構的使命；民眾具有監(jiān)督腐敗的意識，能清醒地認識到腐敗不僅是個人行為，而且危害公眾利益，腐蝕社會風氣。

三、國外腐敗防治體系的經(jīng)驗借鑒

盡管世界各國在意識形態(tài)、文化背景、政治制度和民族性等方面有所不同，但在全球化日益發(fā)展的今天，充分借鑒國外腐敗防治體系構建過程中的成功經(jīng)驗，對我國防治腐敗體系的健全和反腐工作的深入十分必要，結合我國腐敗防治中出現(xiàn)的問題，這些經(jīng)驗主要有以下幾點：

（一）實體層面的經(jīng)驗借鑒

一方面，要選拔能力素質(zhì)高的人員組成專業(yè)反腐隊伍，增強腐敗防治機構的獨立性和權威性，使其做到中央紀委全會中強調(diào)的那樣，“老虎”“蒼蠅”一起打，既堅決查處領導干部違紀違法案件，又切實解決發(fā)生在群眾身邊的不正之風和腐敗問題；另一方面，隨著我國公民權利意識的覺醒，公眾對于社會腐敗現(xiàn)象監(jiān)督的要求越來越強烈，這就需要增加公民的知情權，完善官員財產(chǎn)申報制度，加大政府信息公開力度，如各級官員的公車使用情況、差旅費、招待費等相關信息。同時，要妥善處理公眾舉報的腐敗案件，保障公眾的監(jiān)督參與過程，保護公眾合法權益，使公眾監(jiān)督常態(tài)化。

（二）制度層面的經(jīng)驗借鑒

規(guī)范權力的正常使用是腐敗防治的根本，在反腐敗國家立法過程中應注意對腐敗行為的界定要明確，范圍要全面，使其具有真實可操作性；要建立現(xiàn)代公務員制度，合理調(diào)整不同地區(qū)、不同崗位、不同級別的公務員薪酬，加大腐敗的懲治力度；要善于借助科技、網(wǎng)絡等高新技術創(chuàng)新防治腐敗機制，以權力制約權力，以責任制約權力，以監(jiān)督制約權力，以市場制約權力，以規(guī)則制約權力，以透明度制約權力，最終把權力關進制度的籠子里。

（三）價值層面的經(jīng)驗借鑒

行政倫理與廉政文化為防治腐敗提供良好的文化環(huán)境，是腐敗行為的軟約束。要注重公職人員的反腐教育，培養(yǎng)公職人員樹立正確的權力觀和利益觀，形成廉政文化，使公職人員奉公守法，廉潔自愛。要培養(yǎng)公民反腐意識，對腐敗防治的教育要從小抓起，積極挖掘廉政文化資源，倡導與中華民族優(yōu)秀文化相承接、與時代精神相統(tǒng)一的廉政文化，讓廉政理念深入社區(qū)、家庭、學校、企業(yè)和農(nóng)村，充分發(fā)揮思想道德教育、職業(yè)道德教育、社會公德教育、家庭美德教育的整體效能，形成良好的全民防腐觀念。

（責編/彭瀾）