翁異靜 鄧群釗 杜磊

中國公務員規(guī)模適度嗎？
——社會發(fā)展效率下的最優(yōu)規(guī)模確定

翁異靜 鄧群釗 杜磊

中國公務員規(guī)模大小一直是學術界爭論的問題。文章以省級地方政府為研究對象，以“帕累托最優(yōu)”為指導，以“企業(yè)家政府理論”和“新公共服務理論”為基礎，應用DEA方法，從經濟增長和社會發(fā)展視角，對2012年中國大陸31個省級地方政府公務員規(guī)模效率進行了測算；同時，應用Tobit回歸模型，對效率進行修正，并利用修正效率來刻畫實際公務員規(guī)模與最優(yōu)規(guī)模之間的差距，進而得到理論上的中國公務員最優(yōu)規(guī)模。實證結果表明，在經濟增長視角下，公務員實際規(guī)模高于理論上的最優(yōu)規(guī)模；在社會發(fā)展視角下，實際規(guī)模低于理論上的最優(yōu)規(guī)模。

社會發(fā)展 公務員 效率 最優(yōu)規(guī)模

一、問題提出

中國公務員規(guī)模大小這一問題是目前國內外學者研究的熱點和難點。國內外社會各界對中國公務員規(guī)模的看法存在較大分歧。

一類觀點認為中國公務員規(guī)?！捌　保?～4］。持這類觀點的學者傾向于把《公務員法》規(guī)定的國家財政負擔并履行公職的具有行政編制的人員作為公務員，并且普遍采用公務員總規(guī)模這一絕對量或公務員總規(guī)模與總人口的比這一相對量這兩個衡量指標，從“絕對量或相對量的國際橫向比較”視角，來衡量中國公務員規(guī)模的大小。

相反觀點認為中國公務員規(guī)?！捌蟆保?～8］。持這類觀點的學者基本從“財政負擔”和“經濟增長貢獻”這兩個視角來衡量中國公務員規(guī)模的大小。從“財政負擔”視角，他們把靠財政預算支付工資人員都視為公務員。另外，采用公務員群體所消耗的行政支出占財政支出比例作為衡量指標。從“經濟增長貢獻”視角，采用單位GDP的公務員人數(shù)這一指標來進行國際比較。

另一類中立觀點認為中國公務員規(guī)?！盎具m度”［9］［11，12］［15］。持這類觀點的學者基本從“縱向、橫向比較”和“吸納就業(yè)能力”這兩個視角來衡量中國公務員規(guī)模的大小。和持“偏小”觀點學者類似，他們也都將公務員規(guī)模的絕對量和相對量進行橫向和縱向比較，但不同的是，持該觀點的學者普遍把供職于各級黨政部門、人大、政協(xié)以及工會、婦聯(lián)、共青團等官辦社會團體中的所有行政編制、事業(yè)編制以及單位自收自支人員作為公務員，這個范圍比持“偏小”觀點學者采用的公務員范圍要大，但比持“偏大”觀點學者采用的公務員范圍要小。從“吸納就業(yè)能力”視角，他們認為中國政府相比國外政府承擔了過多的吸納就業(yè)功能，被作為一個勞動力蓄水池。

根據(jù)對現(xiàn)有文獻的系統(tǒng)研究發(fā)現(xiàn)，公務員規(guī)模大小的爭論可能存在以下幾點原因。第一，對公務員定義的不一致。第二，衡量指標的不一致。第三，研究視角不一致，并且研究視角的不一致可能是最主要的原因。不論是“縱向、橫向比較”、“財政負擔”還是“經濟增長貢獻”視角，究其本質，都是引征“公務員規(guī)模總量、公務員總規(guī)模與總人口的比、行政支出占財政支出的比、單位GDP的公務員人數(shù)”等這幾組核心數(shù)字，通過對這幾組核心數(shù)據(jù)進行歷史的或國際的比較，來研究中國公務員規(guī)模的大小。但是，這樣的研究可能存在一個問題——數(shù)據(jù)的可比性值得商榷。因為，中國的政治制度、經濟體制、社會發(fā)展等方面都發(fā)生著巨大的變化，這些也都導致中國政府的定位、扮演的角色、具有的職能和承擔的職責等和國外許多國家都不相同。

那么，應該從什么視角來研究中國公務員規(guī)模的大小呢？若將公務員規(guī)模視為政府提供公共服務和公共管理的一種特殊的、稀缺的和有限的人力資源投入，那么，政府投入與政府履行職能的效率之間的作用機理又是如何呢？

二、理論分析框架

（一）“效率”視角的理論分析

“企業(yè)家政府理論”的“效率原則”認為，政府活動同樣是生產性活動，公務員是一種具有生產性的人力資源，是政府履行職能的一種投入成本。所以，中國公務員規(guī)模大小問題，可以從資源是否實現(xiàn)了最優(yōu)配置的相對效率視角去研究，即政府是否充分使用這種特殊的人力資源投入，使其達到政府職能產出的最大化。

（二）效率修正的理論分析

從“投入——產出”角度，采用數(shù)據(jù)包絡分析法（DEA）測算經濟增長和社會發(fā)展不同視角下的中國公務員規(guī)模效率的方法算得的效率其實是在假定各評價單元同質前提下的相對效率，這個相對效率其實是有偏的。因為事實上，公務員規(guī)模效率不僅受到自身投入產出的影響，而且受到各評價單元地理條件和其他經濟社會等外部環(huán)境變量的影響，所以，需要控制這些環(huán)境變量，相對效率進行修正。

（三）“社會發(fā)展”視角的理論分析

王健等（2005）［7］、張晨曦（2006）［13］都認為公務員在經濟發(fā)展中發(fā)揮了較大作用，從公務員規(guī)模對經濟增長視角研究了中國公務員規(guī)模大小的問題。但是，立足于中國國情，單一的經濟增長衡量視角已不符合中國政府的職責和功能。一方面，與國外發(fā)達國家相比中國的市場機制還不健全，正處于經濟轉軌時期，政府不但肩負著經濟建設，而且承擔著社會改革和轉型的重大責任，中國政府的職責和職能要比發(fā)達國家的政府更為寬泛和復雜。從中國的發(fā)展歷史看，隨著中國經濟、社會的發(fā)展和政府時代定位的轉變，傳統(tǒng)政府職能的結構和中心發(fā)生了變化，新型政府職能逐步凸顯，這些共同決定了衡量公務員規(guī)模的標準不再單一。是否有效促進經濟增長，已不足以成為判斷公務員規(guī)模是否合適的唯一準則。另一方面，當前中國自身正處于“中低收入陷阱階段”，人們已經比較清晰地認識到了“市場失靈”，也逐漸認識了政府與市場的關系，開始重視政府在社會管理中的價值，開始關注如何避免“政府失靈”。

此外，“新公共服務理論”為界定政府產出提供了理論線索。“新公共服務理論”在批判和繼承新公共管理的經濟效率至上的觀點上，重新肯定公共利益在政府服務中的中心地位，強調經濟效率不是公共行政的核心價值，社會發(fā)展和社會公平才是公共行政的核心價值。新公共服務理論把對政府產出從單一地追求經濟發(fā)展目標拓展為全方位的追求社會公平、人類發(fā)展、服務質量、強化公共責任和提高公眾的滿意度等。

因此，中國政府職能轉變的現(xiàn)實背景和科學管理理論的發(fā)展都要求我們從經濟增長、社會發(fā)展等多角度產出來衡量政府的投入表現(xiàn)。

（四）最優(yōu)規(guī)模確定的理論分析

DEA方法實質是用前沿生產函數(shù)來評價效率，對于前沿生產函數(shù)而言，所有實際產出量都只能在其下方或在生產前沿面上。那么，在特定技術水平下，實際生產與生產前沿面總是存在差距，這種差距就是效率。我們借鑒此思想，利用修正后的效率來刻畫實際公務員規(guī)模與最優(yōu)規(guī)模之間的差距，從而求得理論下的最優(yōu)規(guī)模。

綜上所述，本文的整體理論分析框架為：將公務員規(guī)模看成是政府履行職能的一種特殊人力資源投入，從累托（Pareto）效率出發(fā)，在經濟增長、社會發(fā)展產出導向下，研究政府在進行社會經濟管理活動中對公務員規(guī)模投入的經濟增長效率和社會發(fā)展效率。同時，通過控制外部環(huán)境來對效率進行修正。并利用修正效率來刻畫實際規(guī)模與最優(yōu)規(guī)模之間的差距，求得理論上的最優(yōu)規(guī)模，進而通過公務員實際規(guī)模與理論上的最優(yōu)規(guī)模比較，來衡量當前中國公務員規(guī)模的現(xiàn)狀。

三、實證分析

（一）指標選擇及測量

1．公務員范圍界定及規(guī)模的測量

本文所指的公務員指供職于各級黨政部門、人大、政協(xié)以及工會、婦聯(lián)、共青團等官辦社會團體中的所有行政編制、事業(yè)編制以及單位自收自支人員。在國家統(tǒng)計局的《中國統(tǒng)計年鑒》中，被歸入“國家機關、政黨機關和社會團體就業(yè)人員”類別，從2003年起，這個類別改稱“公共管理和社會組織就業(yè)人員”。采用公務員總規(guī)模占總人口的比重（%）來表示公務員的投入規(guī)模（input）。

2．經濟增長、社會發(fā)展產出的指標選擇及測量

本文構建兩套產出指標。第一套產出指標選擇人均GDP（output1），體現(xiàn)政府的經濟增長職能，顯示經濟發(fā)展能力或潛力的產出。第二套產出指標選擇了衡量人類發(fā)展指數(shù)（Human Development Index，簡稱HDI）的三個指標：人類壽命指數(shù)（output1）、受教育程度指數(shù)（output2）和人均GDP指數(shù)（output3），綜合體現(xiàn)政府的社會發(fā)展職能（變量的計算方式參考《1994年人類發(fā)展報告》對HDI計算方式）。

3．環(huán)境變量的指標選擇及測量

根據(jù)前人的研究經驗并結合中國特色，影響中國公務員規(guī)模效率的地理條件和其他經濟社會等外部環(huán)境一般包括人口密度、人均GDP、財政支出、對外貿易開放度、城市化、居民教育水平和政府擁有的資產等等。這些環(huán)境變量的測量方式見表1。

（1）人口密度

人口密度的大小會涉及到在人口擁擠、污染、社會問題等方面的管理、監(jiān)督和服務的人力、物力、財力成本，用popit表示。

（2）人均GDP

經濟社會比較發(fā)達的地區(qū)需要管理的社會事務比相對不發(fā)達的地區(qū)更多、更復雜，會對當?shù)卣斦腿藛T管理決策乃至投入、產出效益產生不同影響，用gdpit表示。

表1 環(huán)境變量的測量

（3）財政支出規(guī)模

中國許多地方“人頭費”支出和日常管理費用支出在財政支出中所占比例奇高，是典型的“吃飯型財政”，顯然，財政支出規(guī)模對公務員規(guī)模效率影響較大，用financeit表示。

（4）對外貿易開放度

隨著中國改革開放程度的加深，國內經濟貿易必然會受到國際經濟的沖擊，為了抵御外部風險，各政府需花費一部分人力、物力資源抵御風險，用openit表示。

（5）城市化

城市的管理往往要比農村復雜，需要更多的投入。另外，城市化的推進需要政府干預和管理，就會增大政府的財政供養(yǎng)能力，影響政府人員效率，用urbanit表示。

（6）居民教育水平

教育能夠提高當?shù)鼐用襁x擇優(yōu)秀官員的能力以及識別官員腐敗的能力。另外，居民不同的教育水平會導致對公共服務需求的差異，用eduit表示。

（7）政府資產

對資源的控制能夠產生權力，而權力容易產生腐敗、尋租等行為，嚴重影響政府工作人員的價值觀及其工作效率。但另一方面，充足的資源能使公共產品提供的數(shù)量和質量都得到較好地保證，用assetsit表示。

（二）研究對象及數(shù)據(jù)來源

本文的研究目標是通過測算中國省級地方政府公務員規(guī)模效率來確定中國公務員的整體最優(yōu)規(guī)模。但由于香港地區(qū)、澳門地區(qū)、臺灣地區(qū)這3個地方政府相關數(shù)據(jù)缺失，所以把除香港地區(qū)、澳門地區(qū)、臺灣地區(qū)的剩余31個大陸省級行政區(qū)作為研究對象。所有數(shù)據(jù)來源于2013年《中國統(tǒng)計年鑒》《中國人口和就業(yè)統(tǒng)計年鑒》《新中國六十年統(tǒng)計資料匯編》《中國經濟社會發(fā)展年鑒》《中國財政年鑒》等。

（三）研究方法

1．效率測算方法——DEA

本文采用DEA測算31個大陸省級地方政府公務員規(guī)模效率θj。DEA模型的分類本質上是對偶問題的兩種導向型模型，投入導向型和產出導向型。本文選擇投入導向型模型，因為研究目的在于探索既定產出水平下公務員規(guī)模要素的最優(yōu)投入。

DEA是測算31個大陸省級地方政府公務員規(guī)模效率θj的一種比較合理的方法。因為，DEA中的效率最優(yōu)是建立在帕累托效率最優(yōu)概念基礎之上的，而根據(jù)第二部分“效率”視角的理論分析可知，本文的公務員規(guī)模效率也正是建立在經濟學資源配置的帕累托效率之上的。

2．效率修正方法——Tobit回歸修正模型

引進Tobit模型對DEA算得各地方政府公務員規(guī)模效率θj進行修正。由于θj是左右截斷的，故選擇因變量受限模型的Tobit回歸，θjXj，構建Tobit回歸模型：

εj為經過Tobit回歸修正后的凈效率值?？紤]到εj可能在符號上存在不一致，而恰當?shù)男手祽囊粋€單邊分布，將凈效率值進行修正：

3．理論上的最優(yōu)規(guī)模確定方法由第二部分最優(yōu)規(guī)模確定的理論分析可知，利用修正效率來刻畫實際公務員規(guī)模（inputj）與最優(yōu)規(guī)模之間的差距，來求得理論下的最優(yōu)規(guī)模（opsj）。若θj≠1，那么理論上的公務員最優(yōu)規(guī)模只需現(xiàn)在實際規(guī)模的θj，調整規(guī)模（chsj）為實際規(guī)模的θj－1，即

（四）基于經濟增長和社會發(fā)展的省級地方政府公務員效率及理論最優(yōu)規(guī)模確定

用DEA－Solver軟件算出2012年中國31個省級地方政府公務員規(guī)?；诮洕鲩L的效率和基于社會發(fā)展的效率，并與7個環(huán)境變量分別建立如下Tobit回歸模型：

α為截距項，β1至β7分別為環(huán)境變量的回歸系數(shù)，j為各省（j＝1，2，．．．，31），經EVIEWS 7．0運行，得到Tobit回歸修正后的凈效率值εj，根據(jù)公式（3）、（4）進一步得到修正效率、，理論上的最優(yōu)規(guī)模opgmj及調整規(guī)模chgmj，如表2（下頁）所示。

由表2可得到以下實證結果：

（1）不論是基于經濟增長效率視角還是社會發(fā)展效率視角，各地方政府的公務員規(guī)模效率都不同，需要調整的公務員規(guī)模的量也都不同。

（2）2012年，中國31個省級地方政府公務員實際平均規(guī)模為0．0130，即表示1000個人中，有13個人是公務員。經濟增長效率視角下，中國31個省級地方政府公務員規(guī)模的平均修正效率為0．8898，理論上的公務員最優(yōu)規(guī)模為0．0115，實際規(guī)模與其相比超出了0．0015；這說明經濟增長效率視角下，中國公務員規(guī)模偏大。社會發(fā)展效率視角下，中國31個省級地方政府公務員規(guī)模的平均修正效率為1．5091，理論上的公務員最優(yōu)規(guī)模為0．0189，實際規(guī)模與其相比低了0．0059，這說明社會發(fā)展效率視角下，中國公務員規(guī)模偏小。

四、結論

第一，在中國情境下，一方面，計劃經濟在各個領域逐漸退出，市場機制的作用日益增強，政府對經濟微觀層面的干預越來越少，政府對經濟的作用逐漸降低。這解釋了原側重于經濟增長功能的公務員規(guī)模偏大的原因。另一方面，中國政府已從原本管字當頭的“管理型政府”向“服務型政府”轉型，隨著政府時代定位的轉變，傳統(tǒng)政府職能的結構和中心發(fā)生了改變，由追求政治穩(wěn)定的政治職能和追求經濟發(fā)展的經濟職能，向追求提供更多公共服務和公共產品的社會職能轉變，這從側面說明了原側重于經濟增長功能的公務員規(guī)模偏小的原因。上述兩方面正充分地說明了中國公務員規(guī)模是否適度的研究要從政府職能與社會經濟發(fā)展情景的適應性關系出發(fā)，基于社會發(fā)展效率視角對研究中國公務員最優(yōu)規(guī)模才是有價值的。

第二，不論是基于經濟增長還是社會發(fā)展，各地方政府的公務員規(guī)模效率不同，規(guī)模調整的量也都不同。這說明中國各地方政府處在不同的經濟、社會發(fā)展階段，且各地方政府利用公務員規(guī)模這種人力資源投入的能力也有一定的差異。因此，對于中央政府而言，在對各地方政府公務員規(guī)模進行調控時，應該因地制宜，視不同地區(qū)的情景而定，避免“一刀切”的調控方式。

表2 2012年省級地方政府公務員規(guī)模修正效率、理論最優(yōu)規(guī)模、調整規(guī)模

參考文獻：

［1］張雅林．適度政府規(guī)模與中國行政機構改革選擇［J］．經濟社會體制比較，2001（3）：100－105．

［2］王浦劬．防治“非典”時期的政府雙重管理問題分析［J］．北京大學學報（哲學社會科學版），2003（3）：20－25．

［3］潘維．質疑“鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革”——關于鄉(xiāng)村中國的兩種思路［J］．開放時代，2004（2）：16－24．

［4］王振海．公共職位的配置失衡及原因分析［J］．行政論壇，2010，17（6）：20－25．

［5］Brodsgaad K E．Institutional Reform and the Bianzhi System in China［J］．The China Quarterly，2002（170）：361．

［6］John P B．Downsizing the Chinese State：Government Retrenchment in the 1990s［J］．The China Quarterly，2003（175）：775－802．

［7］王健，金今花．中國公務員是多還是少？［J］．世界知識，2005（9）：47－49．

［8］吳木鑾，林謐．政府規(guī)模擴張：成因及啟示［J］．公共管理學報，2010，7（4）：1－11．

［9］朱光磊，張東波．中國政府官員規(guī)模問題研究［J］．政治學研究，2003（3）：91－99．

［10］張光．財政規(guī)模、編制改革和公務員規(guī)模的變動：基于對1978－2006年的實證分析［J］．政治學研究，2008（4）：97－107．

［11］孫濤，李瑛．公務員規(guī)模省際差異影響因素研究：基于2001－2008年面板數(shù)據(jù)［J］．中國人民大學學報，2011（1）：133－142．

［12］沈榮華，張文彬．中國政府公務員人員規(guī)模和結構的實證分析［J］．經濟與管理研究，2012（3）：23－28．

［13］張晨曦．政府公務員數(shù)量對經濟增長的影響分析［J］．當代經濟，2006（10）：4－5．

［14］Kristof D W，Wim M．Sizing the Government［J］．Public Choice，2010（145）：39－55．

Is Chinese Civil Servant Size Appropriate？——The Optimal Size under the Perspective of the Social Development Efficiency

WENG Yi-jing1，DENG Qun-zhao1，DU Lei2
（1．School of Management＆Research Center for Central China Social Economic Development，Nanchang University，Nanchang 330031；2．Zhejiang Chinese Medical University，Hangzhou 310053）

Chinese civil servant size has been a controversial question in academia．Taking 31 provincial governments in China mainland as the research object，as a guidance of Pareto optimal，based on Entrepreneurial Government Theory and New Public Service Theory，using the DEA method，the paper calculates efficiencies of civil servants size of 31 local governments under different perspective from economic growth and social development with Tobit regression model to correct efficiencies．Corrected efficiencies are used to depict the gap between the actual civil servant size and the optimal one，and then the paper gets theoretically optimal size of China’s overall civil servant．The empirical results show that under the perspective of economic growth，the actual civil servant size is higher than the theoretical optimal size，while is less than the theoretical optimal size under the perspective of social development．

Social Development；Civil Servant；Efficiency；Optimal Size

D035

A

1000－7636（2014）08－0081－07

責任編輯：高立紅

2014－06－04

國家自然科學基金項目“循環(huán)農業(yè)模式可拓生成理論與應用研究—以江西省為例”（70861004）；江西省教育廳科技項目“江西省生豬養(yǎng)殖區(qū)農業(yè)環(huán)境評價信息系統(tǒng)研究”（GJJ09033）；江西省研究生創(chuàng)新專項資金項目“地方政府公共就業(yè)規(guī)模動態(tài)調整機制”（YC2013－B016）

翁異靜 南昌大學管理學院／中部社會經濟發(fā)展研究中心博士研究生，南昌市，330031；鄧群釗 南昌大學管理學院／中部社會經濟發(fā)展研究中心教授；杜 磊 浙江中醫(yī)藥大學學工部教師，杭州市，310053。