喬皎 徐海紅

各地壓煤村莊搬遷模式探究

喬皎 徐海紅

壓煤村莊搬遷是一項(xiàng)關(guān)系礦區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要工作。我國幅員遼闊，不同地區(qū)壓煤村莊搬遷與村民安置面臨的情況有所不同，通過對中、東、西部具有代表性的4座煤礦進(jìn)行調(diào)查，對比各個地區(qū)壓煤村莊特點(diǎn)和搬遷方式，總結(jié)出我國不同地區(qū)在壓煤村莊搬遷方面取得的成績和存在的問題，結(jié)合已經(jīng)形成的5種壓煤村莊搬遷模式，進(jìn)一步提出因地制宜的搬遷思路，以及重視搬遷成本研究的建議。

壓煤村莊；搬遷模式；總結(jié)；建議

2013年我國煤炭消費(fèi)占一次能源消費(fèi)的比重達(dá)65.7%[1]。隨著煤炭資源的持續(xù)開采，采煤沉陷區(qū)面積不斷增大，不僅對當(dāng)?shù)氐牡匦蔚孛?、生態(tài)環(huán)境造成破壞，也加大了因采煤沉陷造成的村莊搬遷工作量。針對煤炭資源賦存地區(qū)的人口分布特點(diǎn)及城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢，結(jié)合地方搬遷政策要求、經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的不同，將沉陷區(qū)居民搬遷同地方新農(nóng)村建設(shè)、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合，不僅是釋放村莊壓覆煤炭資源的必需條件，也是維護(hù)社會穩(wěn)定、推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要。本文以東、中、西部具有代表性的4座煤礦為例，在回顧分析搬遷量、搬遷方式等的基礎(chǔ)上，提出不同地區(qū)的搬遷原則及搬遷工作建議。

壓煤村莊分布特征及搬遷方案

從煤炭資源賦存及開發(fā)條件的角度出發(fā)，《煤炭工業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》將我國煤炭生產(chǎn)開發(fā)布局劃分為三個功能區(qū)，即：煤炭調(diào)入?yún)^(qū)、煤炭調(diào)出區(qū)和煤炭自給區(qū)。其中，西北部的晉陜蒙寧屬調(diào)出區(qū)，京津冀、東北、華東、中南屬調(diào)入?yún)^(qū)，西南、新甘青為自給區(qū)。各區(qū)壓煤村莊分布特征及搬遷方案均有所不同。

壓煤村莊分布特征

我國煤炭資源的分布存在不均衡性，西北多、東南少，僅陜晉蒙三省的煤炭儲量就占了全國煤炭儲量的2/3左右[2]。由于不同地域人口分布的差異，煤田內(nèi)村莊壓煤情況也有所不同。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國在建筑物下、鐵路下和水體下的“三下”壓煤量達(dá)137.9億t，其中建筑物下壓煤量為87.6億t，村莊下壓煤量為52.21億t，占建筑物下壓煤量的60%。在人口密集、村莊集中的河北、山東、河南、安徽、江蘇平原地區(qū)，各礦區(qū)村莊下壓煤量占全國村莊下壓煤量的55%以上。相對而言，處于山區(qū)、高原地形的西北部煤田，礦區(qū)內(nèi)村莊分布稀疏，村莊下壓煤量相對較少。以具有代表性的4座煤礦為例，不同地區(qū)部分煤礦搬遷村莊情況如表1所示[3-6]。

由于自然和區(qū)位條件的差異，地處陜西、山西等中西部高原、丘陵或沙丘地貌區(qū)的煤礦，因沉陷區(qū)地形復(fù)雜，地表或呈溝谷梁峁，起伏陡峭，或?yàn)轱L(fēng)成沙丘，植被稀疏，井田內(nèi)耕地面積較少，礦區(qū)內(nèi)村莊規(guī)模小且分布散，壓煤村莊搬遷工作量相對較??；地處河南、安徽等中東部的煤礦，由于地處平原，地表水網(wǎng)密布，耕地分布廣，耕種面積大，礦區(qū)內(nèi)村莊密集、人口眾多且集中，農(nóng)民多依靠耕地作為主要經(jīng)濟(jì)來源，壓煤村莊搬遷工作量大，人地矛盾問題相對突出。

壓煤村莊搬遷方案

鑒于煤礦所在區(qū)域的自然環(huán)境、地質(zhì)條件及農(nóng)民經(jīng)濟(jì)來源等的不同，在制訂壓煤村莊搬遷方案時，搬遷方式和遷入地的選擇也存在差異。通過多年探索，我國壓煤村莊的搬遷工作已形成5種模式[7]，即：城郊社區(qū)型、依鎮(zhèn)建村型、礦村結(jié)合型、中心集聚型以及沉穩(wěn)區(qū)安置型。不同地區(qū)4座煤礦村莊搬遷方案如表2所示[3-6]。

受地形坡度、地質(zhì)條件及自然資源賦存情況的影響，西部地區(qū)煤礦礦區(qū)內(nèi)自然村莊數(shù)量少且住戶分散，根據(jù)村莊分布情況可采取投產(chǎn)前一次性搬遷或分階段搬遷的方式；隨著地理位置向中東部地區(qū)推移，地形逐漸平緩，自然條件優(yōu)越，屬于全國糧食生產(chǎn)的主要分布區(qū)域，可耕作土地較多，所涉及的村莊也逐漸增多，考慮到搬遷的可操作性，多采用分階段搬遷的方式，即首先對首采區(qū)受影響居民進(jìn)行搬遷安置，隨著煤礦開采技術(shù)水平的提升及“三下”采煤保護(hù)措施的改進(jìn)，適時調(diào)整受影響居民的搬遷方案。

表1 不同地區(qū)部分煤礦搬遷村莊情況統(tǒng)計表

表2 不同地區(qū)部分煤礦村莊搬遷方案對比表

考慮到土地是搬遷農(nóng)民的生存根本，為盡量減小搬遷對農(nóng)民生產(chǎn)生活的影響，各地區(qū)壓煤村莊搬遷均按照就近搬遷的原則，盡量使搬遷農(nóng)民的新住址距離耕作的土地較近；搬遷工作一般由企業(yè)出資、地方政府組織實(shí)施，依據(jù)行政村、所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)的歸屬進(jìn)行安置地的選擇，避免在具體安置實(shí)施過程中出現(xiàn)人員、財產(chǎn)及房屋土地等補(bǔ)償統(tǒng)計的遺漏和偏差。

目前，搬遷工作的著眼點(diǎn)僅集中在解決現(xiàn)有問題方面，對于中長期移民搬遷規(guī)劃、提高搬遷居民生活水平等問題仍缺乏整體性和長遠(yuǎn)性考慮。因此，在搬遷成本與各方利益的平衡方面還有大量的工作要做。

不同地區(qū)搬遷總結(jié)

近年來，各地區(qū)壓煤村莊搬遷工作均取得了較大進(jìn)步?？傮w而言，中東部煤炭調(diào)入?yún)^(qū)和自給區(qū)生態(tài)環(huán)境比較穩(wěn)定，已有礦區(qū)開發(fā)時間長、強(qiáng)度大，有些礦區(qū)已進(jìn)入衰老報廢期，可供新開發(fā)的煤炭資源不多，其著力點(diǎn)是在穩(wěn)定現(xiàn)有規(guī)模的基礎(chǔ)上尋找接續(xù)資源，其壓煤村莊搬遷模式也已相對成熟；西部煤炭調(diào)出區(qū)生態(tài)環(huán)境較為脆弱，煤炭資源豐富，未來煤炭產(chǎn)能將繼續(xù)快速增長，其壓煤村莊搬遷模式仍處在摸索過程中。

不同地區(qū)壓煤村莊搬遷工作總結(jié)如表3所示?？梢钥闯?，中東部地區(qū)壓煤村莊搬遷規(guī)劃與當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等相關(guān)發(fā)展規(guī)劃實(shí)現(xiàn)了初步結(jié)合，但仍存在不足。

西部地區(qū)的主要問題為：搬遷補(bǔ)償方式較單一，多數(shù)煤礦僅采用貨幣補(bǔ)償方式，未實(shí)現(xiàn)貨幣補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、就業(yè)補(bǔ)償和社會保障補(bǔ)償?shù)榷喾N補(bǔ)償方式相結(jié)合；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，部分地區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)尚不足以彌補(bǔ)村民的搬遷損失；搬遷居民生產(chǎn)生活問題未得到徹底解決，第二、第三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)，搬遷農(nóng)民就業(yè)出路少，勞動力轉(zhuǎn)移困難；搬遷后多數(shù)村莊生活污水、生活垃圾不能實(shí)現(xiàn)集中處理或安全處置；搬遷制度不完善，新村建設(shè)隨意性較大，缺乏整體規(guī)劃。

中東部地區(qū)的主要問題為：遷入地環(huán)境容量有限；部分安置小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善，與居民生產(chǎn)生活要求存在較大差距；對生態(tài)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)問題重視不夠，部分搬遷后的村莊跡地不能得到及時有效的恢復(fù)。

表3 不同地區(qū)壓煤村莊搬遷工作總結(jié)

壓煤村莊搬遷建議

壓煤村莊搬遷不僅是一個經(jīng)濟(jì)問題，還是一個社會問題，是一項(xiàng)關(guān)系礦區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要工作。綜合以上分析，在此提出我國壓煤村莊搬遷的基本思路及工作建議。

壓煤村莊搬遷的基本原則為：符合當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)及社會因素，兼顧國家和村民利益，保證村民生活、交通方便，改善村民居住條件，避免二次壓煤，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

由于各煤礦所處的區(qū)位、規(guī)模、地質(zhì)條件、開采條件不盡相同，以及壓煤村莊的位置、規(guī)模、人口構(gòu)成等千差萬別，在搬遷時應(yīng)因地制宜地選擇適合該礦的搬遷模式。同一煤礦不同區(qū)域、不同時期搬遷的壓煤村莊，也應(yīng)根據(jù)具體情況選擇不同的搬遷模式。西部地區(qū)地形復(fù)雜，生態(tài)環(huán)境脆弱，在選擇搬遷方案時，應(yīng)以少占耕地、有利于生態(tài)恢復(fù)為基礎(chǔ)，同時盡可能實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償方式多樣化，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，政府應(yīng)提供政策資金支持，發(fā)展壯大多種經(jīng)濟(jì)，解決村民就業(yè)問題，保障搬遷居民生活質(zhì)量，減小環(huán)境污染，正確選擇搬遷新址，合理規(guī)劃新村布局，使搬遷方案符合當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)規(guī)劃要求。中東部地區(qū)人口眾多，搬遷工作量較大，生態(tài)環(huán)境相對穩(wěn)定，但環(huán)境承載力有限，在制訂搬遷方案時應(yīng)當(dāng)著重考慮遷入地的環(huán)境容量、公共設(shè)施以及就業(yè)崗位是否滿足大量遷入居民的需求，同時重視搬遷中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)問題。各地應(yīng)因地制宜地確定合理的搬遷費(fèi)用，建立和諧的礦地關(guān)系，最終形成適合本地區(qū)的搬遷模式。

我國村莊下壓煤量巨大，對壓煤村莊實(shí)施搬遷是釋放村莊下煤炭資源的有效途徑，也是合理利用資源的現(xiàn)實(shí)要求。各地區(qū)壓煤村莊搬遷工作均取得了較大進(jìn)展，但仍存在不足，西部和中東部情況不盡相同。在建設(shè)和諧社會、綠色礦區(qū)的大前提下，強(qiáng)調(diào)以人為本、實(shí)現(xiàn)社會效益和環(huán)境效益相統(tǒng)一，是最根本的出發(fā)點(diǎn)。不同地區(qū)應(yīng)逐步探索總結(jié)出適合自身特點(diǎn)的搬遷模式，這不僅是改善礦區(qū)居民生活質(zhì)量的基礎(chǔ)和前提，也是構(gòu)建和諧礦區(qū)、和諧社會的基礎(chǔ)和前提。

目前已形成的5種壓煤村莊搬遷模式各有其不同的適用性，需要緊密地與當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃相銜接。建議對已搬遷居民的生活質(zhì)量、就業(yè)情況等進(jìn)行跟蹤調(diào)查，總結(jié)缺陷與不足，最大限度地優(yōu)化未來壓煤村莊搬遷方案；進(jìn)而完善相應(yīng)的法律法規(guī)，以制度保證搬遷工作與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)。在實(shí)踐中探索新的搬遷模式，尋求搬遷成本與搬遷對象、煤炭企業(yè)以及社會利益之間的平衡點(diǎn)。

>>不同地區(qū)應(yīng)逐步探索總結(jié)出適合自身特點(diǎn)的壓煤村莊搬遷模式，這不僅是改善礦區(qū)居民生活質(zhì)量的基礎(chǔ)和前提，也是構(gòu)建和諧礦區(qū)、和諧社會的基礎(chǔ)和前提。

[1] 吳新雄. 轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)促改革強(qiáng)監(jiān)管保供給惠民生 扎實(shí)做好2014年能源工作——2014年全國能源工作會議[Z]. 2014-01-13.

[2] 李世涌, 施國慶, 李君滸, 等. 煤炭開發(fā)非自愿移民的外部成本分析[J]. 煤炭經(jīng)濟(jì)研究, 2007(10): 11-13.

[3] 煤炭科學(xué)研究總院西安分院. 陜西省匯森煤業(yè)開發(fā)有限責(zé)任公司榆神礦區(qū)涼水井礦井及選煤廠環(huán)境影響報告書[R]. 西安: 煤炭科學(xué)研究總院西安分院, 2005.

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[5] 中煤國際工程集團(tuán)北京華宇工程有限公司.鄭州華轅煤業(yè)有限公司李糧店礦井及選煤廠環(huán)境影響報告書[R]. 北京: 中煤國際工程集團(tuán)北京華宇工程有限公司, 2011.

[6] 中煤國際工程集團(tuán)北京華宇工程有限公司.安徽淮北礦區(qū)鄒莊礦井及選煤廠環(huán)境影響報告書[R]. 北京: 中煤國際工程集團(tuán)北京華宇工程有限公司, 2012.

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X3

A

2095-6444(2014)06-0034-03

2014-09-01

喬皎、徐海紅，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評估中心。