許子寒 祝超偉 李翔

環(huán)評公眾參與國際經驗探討與借鑒

許子寒 祝超偉 李翔

通過對發(fā)達國家環(huán)境影響評價制度中公眾參與的研究，探討這些國家在實現(xiàn)公眾參與有效性方面的經驗，并對我國環(huán)評公眾參與制度提出了若干建議，供我國環(huán)評工作者借鑒。

環(huán)境影響評價；公眾參與；國際經驗

目前，公眾在環(huán)境決策層面的有效參與和環(huán)境信息的公開成為各國政府和環(huán)境影響評價機構面臨的重要難題。很多國家通過向社會公布環(huán)評報告書等相關環(huán)境文件的方式，并通過多種途徑收集公眾意見，讓公眾意見在環(huán)評報告書的撰寫、審查與監(jiān)督等關鍵過程中得到充分體現(xiàn)。美國是第一個將環(huán)評納入法律層面的國家，許多學者對其環(huán)評公眾參與制度進行了研究，但針對其他國家和地區(qū)的環(huán)評公眾參與制度研究則相對較少。這些國家和地區(qū)的環(huán)評公眾參與制度極大豐富了環(huán)評公眾參與事業(yè)，在一定程度上推動了相關國家的法制建設，值得我國借鑒。

環(huán)評公眾參與國際狀況概述

1970年，美國頒布《國家環(huán)境政策法案》，在世界上首次明確了環(huán)評公眾參與的法律地位，1978年發(fā)布的《國家環(huán)境政策法實施條例》則詳細規(guī)定了環(huán)評制度的有效操作和公眾參與的程序細則，為其他國家和地區(qū)建立環(huán)評公眾參與制度提供了重要參考。此后，其他一些國家和地區(qū)也相繼出臺了符合地域特點的法律法規(guī)，有效豐富了世界環(huán)評公眾參與制度的地域性和多樣性。

法國的公眾參與

圖1 法國環(huán)評信息公開和公眾參與流程圖

法國在1976年頒布并實施的《自然保護法》、1977年10月頒布的77-1414令、1993年2月頒布的對1141號政令進行修改補充的93-245號政令、1995年頒布并實施的《關于加強環(huán)境保護的法律》，以及在2002年細化了法國環(huán)境保護法律性內容的《環(huán)境法典》，相繼對環(huán)評范圍和公眾參與做了相關規(guī)定。這些法律文件令法國形成了一套完整的環(huán)評公眾參與制度，即知情—咨詢—商討—共同決策。需要特別指出的是，法國社會獨立的公眾辯論組織——全國公眾辯論與聽證委員會、公眾辯論國家委員會，通過進行公眾辯論，并對公眾辯論參與人員組成進行了規(guī)定，包括相等人數(shù)的政界人士、各行業(yè)資深專家、各類社會團體和NGO成員代表，在某種程度上提高了公眾參與的公平性。目前，法國的環(huán)評只針對具體的工程項目，主要程序包括環(huán)評判定階段、環(huán)評報告編制階段和環(huán)評報告審查階段，但是直到環(huán)評報告書公開后，才有公眾參與的介入。法國環(huán)評公眾參與和信息公開的流程如圖1所示。

加拿大的公眾參與

根據加拿大《環(huán)境保護法》和《環(huán)境評價法》的相關規(guī)定，加拿大環(huán)境評價署鼓勵公眾積極參與環(huán)評工作，公眾作為環(huán)評的監(jiān)督者提出建議。《加拿大環(huán)境評價法》為公眾參與環(huán)評提供了很多機會與途徑，提高了環(huán)評的公正性和可信度。加拿大環(huán)評程序主要包括環(huán)評判定階段、環(huán)評調查和報告編寫階段和環(huán)評公布和批準階段。加拿大環(huán)評主要有兩種形式，即自行指導評價以及獨立評價，為環(huán)評的公正性和可信度做了雙保險，其中第二種形式將公眾參與充分融入，體現(xiàn)了加拿大環(huán)評對公眾參與的有效納入，具體流程如圖2所示。

日本的公眾參與

日本環(huán)評公眾參與制度比較完善，環(huán)評各個階段均有明確的公眾參與規(guī)定。日本環(huán)評主要包括四個階段，即：判定階段、制作“方法書”階段、制作“準備書”階段、制作“評價書”階段。判定階段后，環(huán)評公眾參與和信息公開表現(xiàn)出以三份“書”為過程主體的特征，過程相對簡單、清晰，有利于國民參與。日本環(huán)評信息公開和公眾參與流程如圖3所示。

圖2 加拿大環(huán)評信息公開和公眾參與流程圖

環(huán)評公眾參與國際經驗總結

以上國家在環(huán)評程序及公眾參與體制方面存在一定的共性，但是由于其政治制度、經濟水平、文化傳統(tǒng)和民主階段上的差異，公眾參與在環(huán)評系統(tǒng)中的特點也因國別不同而有所區(qū)別，需要進行系統(tǒng)地概括分析。

系統(tǒng)的參與階段

以上國家和地區(qū)開展環(huán)評公眾參與的主要階段可歸納為四個，即：環(huán)評必要性判定、環(huán)評范圍界定、環(huán)評報告草案完成、環(huán)評報告終本完成，主要涵蓋了篩選判定、范圍界定、替代方案、環(huán)評報告草案制定與確定、環(huán)評報告終本編制、送審、備案、審查、決定等程序性內容。公眾參與以不同方式幾乎貫穿整個環(huán)評程序，幫助決策層更加全面地了解公眾意見，以做出同意或拒絕該行動的環(huán)境決定。

明確的時間限定

雖然信息公開和公眾參與貫穿于環(huán)評全過程，但是整個過程中的關鍵時間節(jié)點對于公眾參與的效果尤為重要。關鍵時間節(jié)點即上述四個階段。在同一階段，相關法規(guī)對于信息公開時間和公眾意見收集時間做出了明確規(guī)定。例如，法國規(guī)定公眾調查時間不少于1個月；調查結束后1個月提供調查報告；調查后1年內公眾可查閱報告。

圖3 日本環(huán)評信息公開和公眾參與流程圖

積極的交流與反饋

由于相關國家公眾參與機制成熟度的不同，其信息公開渠道也存在差異。通過總結信息傳遞方式，并結合地區(qū)或開發(fā)項目特點，選擇合適的信息公開渠道，有利于構建公眾參與制度并提高其有效性。例如，法國的多元參與方式，充分利用了傳媒（報紙、廣播、電視）、參觀訪問、討論會、公眾辯論等途徑，其中最明顯的特征是組織公眾辯論，參加辯論的代表中，政界人士、行業(yè)專家和NGO代表各占1/3，最大限度地聽取各利益相關方的意見和觀點。

信息交流與反饋是公眾參與的核心，不僅要對項目信息及時公開，更要做好信息收集工作，確保公眾反饋意見被及時獲取。相關國家和地區(qū)大多采用了多種形式相結合的方式來獲取公眾反饋信息，包括聽證會、座談會、論證會、問卷調查、媒體傳播等途徑。在獲取公眾反饋信息后，對相關信息進行整理匯總，并作為環(huán)評報告附件一并送審。

合理的保密與透明

公眾參與應注重提高參與方式的公平與透明。以上各個國家和地區(qū)的環(huán)評報告，向公眾公開的內容主要是某行為或項目的環(huán)境影響，涉密內容可以被分離出來不必公開，但涉密不代表整個項目、規(guī)劃或計劃是被保密的。《奧胡斯公約》要求包括法國在內的每個締約方應該讓公眾能夠在一個透明和公平的框架內參與制訂與環(huán)境有關的計劃和方案，即使涉及國防或商業(yè)機密，也要保證過程的透明[5]。若涉及保密信息，需要對公眾做出不公開信息的說明，令保密行為合理而不存在黑箱，降低社會質疑。

健全的制度保障

加強公眾參與力度其根本上是將公眾參與逐漸轉變?yōu)楣姽芾韀6]，該過程受法制、經濟、文化、歷史以及傳統(tǒng)意識和主流思想等諸多因素影響。發(fā)達國家的公眾參與建立在成熟的法制社會中，公眾主動參與環(huán)評活動已較為普遍，如法國公眾將自己的主動參與視為社會參與的一部分，其環(huán)評參與是完全自發(fā)的，并且逐漸成為一項全民運動。

環(huán)評公眾參與國際經驗對我國的啟示

充分了解并匯總發(fā)達國家和地區(qū)的環(huán)評公眾參與經驗，對于我國全面深化環(huán)評審批改革，推進政府職能轉變，進一步保障公眾對環(huán)境保護的參與權、知情權和監(jiān)督權，加強環(huán)境影響評價工作的公開、透明，具有重要的借鑒意義。

完善法律法規(guī)制度建設

國際經驗表明，公眾參與的加入有利于解決政府、企業(yè)、公眾和各個利益相關方的矛盾，公平、透明的公眾參與可以避免因錯誤決策帶來的不必要損失，同時也減少了因環(huán)境問題造成的各種利益糾紛和意外事故的發(fā)生。在編制環(huán)評報告前，法律上明確規(guī)定公眾享有被告知項目信息以及環(huán)評報告相關信息的權利，并在相關規(guī)定中明確細則指導實際操作。中國的第一次信息公開雖然也在環(huán)評報告編制前，但是我國的《建設項目環(huán)境影響評價政府信息公開指南》（2013年11月14日起施行）仍處于試行階段，信息公開制度相對簡單。建議我國盡快完善環(huán)評公眾參與和信息公開制度，加速對試行稿和征求意見稿的審視力度，盡快出臺相應法律增強其法律約束力。

促進公眾參與早期介入

環(huán)評公眾參與范圍界定在環(huán)評公眾參與體系相對成熟的國家的法律規(guī)定中均占有一席之地，其確認了環(huán)評報告將要涉及的一些重要問題，事先設計好了利益相關者、環(huán)評責任方、環(huán)評報告范圍、時間軸等一系列重要事項，對開展公眾參與具有極強的指導作用。因此，建議我國在環(huán)評的設計階段適當融入公眾意見，加強環(huán)評公眾參與的早期介入。

細化環(huán)評報告公示辦法

從發(fā)達國家和地區(qū)法案與相關規(guī)定的修訂來看，伴隨對公眾參與重視程度的提高，公眾參與在環(huán)境保護法與環(huán)評制度中所占比重不斷加大，相關規(guī)定不斷細化，使信息公開和公眾參與制度的法律地位得到提升。在制作環(huán)評報告草案過程中，公眾和相關機構共同參與環(huán)評過程，全過程中隨時提出意見；環(huán)評報告草案被正式公示，再次聽取公眾意見。雖然我國在2014年1月最新出臺的規(guī)定中，要求環(huán)評報告書終本須進行全本公開，但是在環(huán)評報告書制定過程中，公眾很少有機會接觸到報告書。因此，建議增加我國環(huán)評報告書公布給公眾的機會，如明確規(guī)定環(huán)評報告書簡本公示的時間，公眾可通過何種方式獲得報告書，在項目獲批后公眾是否還可以接觸到環(huán)評報告書并提供建議等。

提升問卷調查有效性

公眾參與公告通常是在特定形式的報紙、網站等傳媒上發(fā)布，廣泛地讓公眾獲得信息，并且采取聽證會、公開說明會等雙向交流的溝通模式，是對定性調查方法的充分補充，增加了公眾參與制度的靈活性和信息的有效性。雖然聽證會同樣是我國公眾參與的主要方式之一，但是公眾意見更多的是以調查問卷的方式收集，并在環(huán)評報告書的社評章節(jié)報告調查結果。調查問卷作為我國公眾意見收集的主要方式，表明了利益相關者對未來行為的態(tài)度，但是弊端也比較明顯。首先，問卷調查存在一些潛在的誤差來源，被調查的公眾對問卷問題的理解層次不同，且某些公眾意見可能被有意掩飾，影響了所提供答案的有效性；其次，問卷設計的不定項選擇普遍較多，局限了被調查者的思路；再次，統(tǒng)計方法較簡單，增加了調查結果的誤差，降低了說服力。建議在以問卷調查為公眾參與主要途徑的中國環(huán)評中，更應該對問卷問題本身進行評估。

延長信息公示時間

在環(huán)評公眾參與體系相對成熟的國家，對于信息公開和公眾參與分別在不同階段規(guī)定了明確的時間節(jié)點，公眾所提意見也須予以正式反饋，并以書面形式體現(xiàn)在環(huán)評報告中。然而，我國環(huán)評公眾參與的相關管理辦法規(guī)定公示時間較短（一般不少于10個工作日），公眾缺乏充足的時間來審閱報告書，或者找到確鑿證據支撐自己的觀點。因此，建議我國適當延長信息公示和公眾參與的時間。

加強公眾意見反饋

在環(huán)評報告終本編制過程中，公眾意見被收集，并設有公眾參與專章載明意見及其答復，且通常全部意見會予以答復并收錄在環(huán)評報告終本附件中；環(huán)評報告終本公示后仍會聽取公眾意見并予以答復。我國環(huán)評回復公眾意見相對粗獷，并非對每條意見給出合理的回復，對不予以采納的意見也沒有要求做出解釋說明，沒有充分利用公眾意見，公眾對環(huán)境決策的影響力有限。建議我國在環(huán)評公眾參與過程中，進一步加強對提出評論，特別是提出反對意見的評論給予合理回復的要求。

[1] 朱桂天, 韋龍明, 吳列善. 日本環(huán)境評價制度對我國環(huán)境評價的啟示[J]. 礦產與地質, 2002, 16(6): 364-368.

[2] 吳仁海. 法國的環(huán)境影響評價及其新發(fā)展[J]. 國外環(huán)境科學技術, 1997(3): 1-3.

[3] 吳仁海. 中法環(huán)境影響評價制度比較[J]. 環(huán)境與開發(fā), 1998, 13(1): 42-44.

[4] 田瑤, 李醒. 公眾參與環(huán)境影響評價——以加拿大為例[J]. 社會科學家, 2013(10):36-39.

[5] National Research Council. Public Participation in Environmental Assessment and Decision Making[M]. Washington: National Academies Press, 2008.

[6] 李新民, 李天威. 中西方國家環(huán)境影響評價公眾參與的對比[J]. 環(huán)境科學, 1998(S1): 57-60.

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2095-6444(2014)06-0040-04

2014-07-11

祝超偉，中國環(huán)境科學研究院研究員，北京中環(huán)國宏環(huán)境資源科技有限公司總經理；李翔，中國環(huán)境科學研究院研究員，北京中環(huán)國宏環(huán)境資源科技有限公司總工程師；許子寒，北京中環(huán)國宏環(huán)境資源科技有限公司。