周漢華

新一屆政府成立以來，一方面延續(xù)2001年以來的做法，繼續(xù)分批取消和下放行政審批項(xiàng)目，目前累計(jì)已經(jīng)超過300多項(xiàng)，成績斐然。另一方面，針對(duì)制約行政審批制度改革的一些老大難問題，著力推進(jìn)基礎(chǔ)制度建設(shè)，形成了項(xiàng)目調(diào)整與基礎(chǔ)制度建設(shè)并進(jìn)的兩條腿走路格局，令人耳目一新。

在行政審批項(xiàng)目調(diào)整方面，新一屆政府的改革舉措有三個(gè)鮮明特點(diǎn)：一是調(diào)整項(xiàng)目的頻率高，從去年3月新一屆政府成立到當(dāng)年年底，先后公布了五批調(diào)整項(xiàng)目目錄，頻率遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過2002年至2004年間每年公布一批的紀(jì)錄，保持了改革政策的延續(xù)性和連貫性，加大了政府部門積極推進(jìn)改革的緊迫感。二是調(diào)整項(xiàng)目的含金量逐步增加，產(chǎn)生了比較好的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)影響。比如，城市軌道交通項(xiàng)目、機(jī)場(chǎng)擴(kuò)建項(xiàng)目、非營運(yùn)車輛年檢等，都是各界長期呼吁改革的高含金量審批項(xiàng)目，在新一屆政府內(nèi)邁出了可喜步伐。三是調(diào)整項(xiàng)目的方向明確，針對(duì)性強(qiáng)，聚焦在投資項(xiàng)目審批與核準(zhǔn)、工商登記制度改革、企業(yè)與個(gè)人資格資質(zhì)認(rèn)定等領(lǐng)域，能夠帶來簡政放權(quán)的集合效應(yīng)，實(shí)效明顯。

在基礎(chǔ)制度建設(shè)方面，從2001年國務(wù)院全面啟動(dòng)行政審批制度改革以來，步伐就一直沒有中斷過。國務(wù)院2001年批轉(zhuǎn)四部門《關(guān)于行政審批制度改革工作的實(shí)施意見》，2003年制定《行政許可法》，2008年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)監(jiān)察部等部門《關(guān)于深入推進(jìn)行政審批制度改革意見》等，都在基礎(chǔ)制度建設(shè)方面發(fā)揮了重大作用。但是，由于各種原因，行政審批制度改革中一直存在一些老大難問題無法根治，如非行政許可審批項(xiàng)目膨脹，存量與增量脫節(jié)，邊廢邊設(shè)，明廢暗設(shè)，閉門改革等。

為從源頭上控制新設(shè)行政許可，防止邊廢邊設(shè)，解決存量與增量脫節(jié)現(xiàn)象，2013年9月，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格控制新設(shè)行政許可的通知》，明確提出，“今后起草法律草案、行政法規(guī)草案一般不新設(shè)行政許可”。確需新設(shè)的，要進(jìn)行合法性、必要性和合理性審查論證，并明確由中央編辦集中進(jìn)行事前審查。為解決閉門改革，明廢暗設(shè)等現(xiàn)象，2014年2月，國務(wù)院辦公廳發(fā)出通知，要求各部門在門戶網(wǎng)站公開本部門保留的行政審批事項(xiàng)清單，各部門不得在公布的清單外實(shí)施其他行政審批，不得對(duì)已經(jīng)取消和下放的審批項(xiàng)目以其他名目搞變相審批，社會(huì)各界可以對(duì)權(quán)力清單提出進(jìn)一步取消和下放的意見。為徹底解決非行政許可審批事項(xiàng)膨脹現(xiàn)象，2014年4月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于清理國務(wù)院部門非行政許可審批事項(xiàng)的通知》，要求各部門面向公民、法人或其他組織的非行政許可審批事項(xiàng)，于通知印發(fā)后一年內(nèi)予以取消或依法調(diào)整為行政許可，不再保留“非行政許可審批”這一審批類別。

面臨的問題與挑戰(zhàn)

十多年來的審批制度改革，一直以取消或者下放審批項(xiàng)目為主線。新一屆政府成立之前，經(jīng)過六輪改革，調(diào)整的審批項(xiàng)目占全部項(xiàng)目的69.3%，本屆政府宣布要對(duì)1700余項(xiàng)審批項(xiàng)目取消或者下放三分之一以上。在審批項(xiàng)目調(diào)整方面，目前面臨的主要問題一是已經(jīng)調(diào)整的項(xiàng)目相當(dāng)部分含金量仍然不足，存在各種形式的“挑肥揀瘦”現(xiàn)象，甚至將責(zé)任下放，導(dǎo)致官方總結(jié)的數(shù)字與公眾實(shí)際體驗(yàn)脫節(jié)，影響改革的實(shí)效和公信力。二是一些取消或者下放的項(xiàng)目存在不到位、不徹底現(xiàn)象，面臨各種實(shí)際梗阻。比如，李克強(qiáng)總理在轉(zhuǎn)變政府職能會(huì)議上專門強(qiáng)調(diào)的城市軌道交通審批權(quán)的下放，相關(guān)部委認(rèn)為目前下放的只是項(xiàng)目審批權(quán)，地方政府要進(jìn)行城市軌道交通建設(shè)，還得經(jīng)中央部委事先審查建設(shè)規(guī)劃以及城市線網(wǎng)規(guī)劃，因?yàn)楦鞣N原因，使得一些地方政府陷入或違規(guī)建設(shè)、或慢慢等待審查結(jié)果的兩難處境?？偫碇攸c(diǎn)關(guān)注的事項(xiàng)尚且如此，其他一些取消或者下放的項(xiàng)目也難免存在類似現(xiàn)象。三是目前保留的審批項(xiàng)目含金量大，改革阻力也大，需要繼續(xù)大刀闊斧進(jìn)行調(diào)整。李克強(qiáng)總理在國務(wù)院機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變動(dòng)員電視電話會(huì)議上的講話中，要求優(yōu)先取消和下放那些含金量高、能激發(fā)社會(huì)創(chuàng)造活力的審批權(quán)?，F(xiàn)實(shí)中，含金量高的項(xiàng)目往往最難改，因此，接下來亟須對(duì)保留的審批項(xiàng)目加大改革力度，克服阻力，繼續(xù)推進(jìn)改革。

在基礎(chǔ)制度建設(shè)方面，面臨的挑戰(zhàn)主要有兩個(gè)。短期來說，政府提出的具體要求是否能夠很好地得到落實(shí)，如一年內(nèi)取消非行政許可審批，以后一般不再增設(shè)行政許可或者變相增設(shè)行政許可，取消行政審批后加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管制度建設(shè)等，將會(huì)是很大的挑戰(zhàn)和考驗(yàn)。長期來說，需要繼續(xù)解決困擾行政審批制度改革的一些深層次問題，包括任務(wù)的重要性與推進(jìn)機(jī)制的脫節(jié)、批發(fā)式改革與公眾體驗(yàn)的脫節(jié)、事后改革方式與事前控制機(jī)制的脫節(jié)、合法與合理的脫節(jié)、調(diào)整審批項(xiàng)目與系統(tǒng)制度建設(shè)的脫節(jié)等，核心是要建立行政審批制度改革的自發(fā)、長效機(jī)制，這樣才能保持改革的長期性與可預(yù)期性。

解決問題的建議與思考

總結(jié)以往經(jīng)驗(yàn)，下一步應(yīng)該從五個(gè)方面繼續(xù)推進(jìn)改革進(jìn)程。

第一，狠抓落實(shí)，提高政策與制度的公信力與執(zhí)行力。對(duì)于取消與下放的審批項(xiàng)目，要堅(jiān)決杜絕“明放暗卡”、“放一半留一半”、“邊放邊收”等現(xiàn)象。對(duì)于基礎(chǔ)制度建設(shè)提出的具體要求，行政主體務(wù)必嚴(yán)格執(zhí)行，務(wù)求實(shí)效，并落實(shí)責(zé)任追究制度，以確立中央政策權(quán)威。為此，需要加大監(jiān)督檢查與行政問責(zé)力度，并鼓勵(lì)輿論監(jiān)督和各種形式的外部監(jiān)督，形成有效的監(jiān)督體系。同時(shí)，持續(xù)、大力推進(jìn)《行政許可法》實(shí)施，充分發(fā)揮法治在行政審批制度改革中的決定性作用。其實(shí)，目前困擾行政審批制度改革的深層次問題，在《行政許可法》中都有相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)，但由于法治權(quán)威不足，《行政許可法》規(guī)定的制度無法有效運(yùn)轉(zhuǎn)，只能求諸制定新的政策文件，以政治權(quán)威與政策資源來推進(jìn)改革。這種做法雖然在一定階段有必要性，但長遠(yuǎn)而言更為根本的解決之道還應(yīng)該是推動(dòng)法律的實(shí)施，以構(gòu)建長效實(shí)施機(jī)制。

第二，以點(diǎn)帶面，更多通過具體領(lǐng)域?qū)徟?xiàng)目的調(diào)整回應(yīng)公眾迫切需求，推動(dòng)改革深入。經(jīng)過十多年來多輪審批項(xiàng)目調(diào)整，審批改革方式本身面臨轉(zhuǎn)型，不可能永遠(yuǎn)以大規(guī)模集中調(diào)整審批項(xiàng)目方式推進(jìn)。實(shí)踐表明，這種批發(fā)式改革容易導(dǎo)致“官出數(shù)字”現(xiàn)象，使數(shù)字與公眾體驗(yàn)脫節(jié)，影響改革的權(quán)威性。因此，需要逐步實(shí)現(xiàn)從批發(fā)式改革向精細(xì)化改革的轉(zhuǎn)變，抓住公眾關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域與項(xiàng)目進(jìn)行集中攻堅(jiān)，切實(shí)解決問題。新一屆政府已經(jīng)淡化了審批項(xiàng)目調(diào)整的批次概念，在聚焦的工商登記、投資審批等重點(diǎn)領(lǐng)域開創(chuàng)了審批制度改革的新格局。剛剛推出的非營運(yùn)車輛年檢改革，也是精細(xì)化改革的典型范例。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前國務(wù)院部門許可的個(gè)人資格有110項(xiàng)，各級(jí)政府部門頒發(fā)的資質(zhì)資格證書有229種，名目繁多的資質(zhì)資格認(rèn)定，抬高了就業(yè)門檻，擋住了不少人的就業(yè)創(chuàng)業(yè)之路。李克強(qiáng)總理多次所講的辦證難問題，因?yàn)椴块T分割導(dǎo)致的各種證書滿天飛現(xiàn)象基本還未觸動(dòng)，其他領(lǐng)域需要克難攻堅(jiān)的高含金量審批項(xiàng)目也不少。下一步，應(yīng)繼續(xù)以精細(xì)化改革的方式，推動(dòng)類似具體領(lǐng)域與項(xiàng)目的不斷突破，并以點(diǎn)帶面，帶動(dòng)審批制度改革全面向縱深發(fā)展。為此，需要在改革策略、改革動(dòng)力機(jī)制、改革程序、改革技術(shù)保障、改革評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等方面提供系統(tǒng)支撐，實(shí)現(xiàn)深刻轉(zhuǎn)變。

第三，在行政審批項(xiàng)目調(diào)整的基礎(chǔ)上，抓好后續(xù)的系統(tǒng)制度建設(shè)，全面推進(jìn)行政體制改革與法治政府建設(shè)，下好行政審批制度改革的后半盤棋。李克強(qiáng)總理反復(fù)強(qiáng)調(diào)，行政審批制度改革是兩個(gè)輪子，一方面要放，另一方面要管，只有同時(shí)轉(zhuǎn)起來，政府改革才能順利推進(jìn)?，F(xiàn)實(shí)的情況是，雖然放權(quán)很不容易，權(quán)力放開以后如何能夠管好更難。很多政府管理部門長期只會(huì)事前審批與事后罰款兩種手段，不掌握其他管理工具，因此，普遍擔(dān)心出現(xiàn)“一放就亂”的結(jié)果。很多情況下，正是因?yàn)槿狈Ψ砰_以后能夠管好的智慧，影響到最初的放權(quán)決心。為此，需要在改革的推進(jìn)機(jī)制、部門協(xié)作機(jī)制、改革政策聯(lián)動(dòng)機(jī)制、中央與地方關(guān)系、監(jiān)管方式改革、治理體系現(xiàn)代化等方面下大功夫，以更大的政治智慧全面深化改革，形成有效合力。

第四，妥善處理好改革創(chuàng)新與依法行政之間的關(guān)系，切實(shí)解決“合法不合理”、“合理不合法”、“依法不行政”等現(xiàn)象，既有效調(diào)動(dòng)改革者的積極性，又維護(hù)法制統(tǒng)一與尊嚴(yán)。為此，需要在法治思維、法律制度、責(zé)任意識(shí)、改革意識(shí)、政策水平等方面全面提升，鼓勵(lì)復(fù)合型、創(chuàng)新型人才脫穎而出，開創(chuàng)行政審批制度改革與全面深化改革的新局面。

第五，充分發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性，鼓勵(lì)地方在行政審批項(xiàng)目調(diào)整以及后續(xù)制度建設(shè)方面大膽探索和嘗試，并建立有效的上下互動(dòng)機(jī)制，及時(shí)全面掌握情況，指導(dǎo)、總結(jié)、推廣地方改革探索有益經(jīng)驗(yàn)。

（作者為中國社科院法學(xué)研究所研究員）endprint