任麗軍 陳彤 趙園園

中國旅游規(guī)劃環(huán)評對策分析

任麗軍 陳彤 趙園園

目前我國旅游規(guī)劃環(huán)評尚處于起步階段，尚未成為規(guī)劃環(huán)評領(lǐng)域的研究或?qū)嵺`熱點(diǎn)，旅游規(guī)劃環(huán)評無論在理論研究領(lǐng)域或是實(shí)踐領(lǐng)域都亟待大規(guī)模開展。本文在明確旅游規(guī)劃類型的基礎(chǔ)上，分析了我國旅游規(guī)劃環(huán)評工作的現(xiàn)狀和存在的問題，并據(jù)此提出相應(yīng)的對策措施，對旅游規(guī)劃環(huán)評的發(fā)展進(jìn)行反思、總結(jié)和展望。

旅游規(guī)劃；環(huán)評；問題；建議

旅游業(yè)是世界上規(guī)模最大的產(chǎn)業(yè)之一。2012年，我國國內(nèi)出游人數(shù)達(dá)29.6億人次，接待入境游客1.32億人次，全年旅游總收入占GPD的4.99 %。旅游業(yè)已成為支持我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要產(chǎn)業(yè)。旅游規(guī)劃為旅游業(yè)的合理化、有序化發(fā)展起到了積極的指導(dǎo)作用，但在旅游規(guī)劃實(shí)施過程中，我國部分城市由于盲目追求經(jīng)濟(jì)利益，忽視旅游目的地的環(huán)境保護(hù)，導(dǎo)致旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)模迅速擴(kuò)大的同時，由旅游開發(fā)及游覽活動帶來的大氣污染、水環(huán)境污染、固體廢物污染、噪聲污染、植被退化等環(huán)境問題日益突出。旅游規(guī)劃環(huán)評正是從可持續(xù)發(fā)展的角度對旅游規(guī)劃可能產(chǎn)生的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測和評估，從規(guī)劃制定之初預(yù)防旅游業(yè)發(fā)展對環(huán)境造成的負(fù)面影響，是促進(jìn)旅游可持續(xù)發(fā)展的重要手段。因而，廣泛開展旅游規(guī)劃環(huán)評對于從決策源頭防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會和環(huán)境全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

旅游規(guī)劃環(huán)評現(xiàn)狀

在開展旅游規(guī)劃環(huán)評之前，首先應(yīng)當(dāng)明晰所要進(jìn)行環(huán)評的旅游規(guī)劃屬于哪種類型，從而有針對性地進(jìn)行規(guī)劃方案分析和評價技術(shù)方法體系選擇。

＞＞旅游規(guī)劃為旅游業(yè)的合理化、有序化發(fā)展起到了積極的指導(dǎo)作用。攝影/任麗軍

圖1 我國旅游規(guī)劃類型

按照旅游規(guī)劃的對象、任務(wù)、范圍等，旅游規(guī)劃可以劃分為三種類型，即旅游發(fā)展規(guī)劃、旅游區(qū)總體規(guī)劃和旅游區(qū)詳細(xì)規(guī)劃（見圖1）。其中，旅游發(fā)展規(guī)劃按照規(guī)劃的范圍又可分為國家旅游發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域旅游發(fā)展規(guī)劃和地方（省級、地市級、縣級）旅游發(fā)展規(guī)劃，規(guī)劃覆蓋面大，宏觀地指導(dǎo)旅游業(yè)的發(fā)展，制定旅游業(yè)發(fā)展目標(biāo)、戰(zhàn)略、格局等；旅游區(qū)總體規(guī)劃是以風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、旅游度假區(qū)等旅游區(qū)為對象的規(guī)劃，是對某一旅游區(qū)的發(fā)展做出的總體性規(guī)劃，規(guī)劃涉及范圍相對較小，規(guī)劃方案較具體；旅游區(qū)詳細(xì)規(guī)劃則主要為旅游建設(shè)項目規(guī)劃，分控制性和修建性兩種詳細(xì)規(guī)劃，為旅游區(qū)內(nèi)的一切開發(fā)建設(shè)活動提供指導(dǎo)，細(xì)化項目的設(shè)計、施工等內(nèi)容，對這一層次的規(guī)劃所做的環(huán)評應(yīng)當(dāng)按照建設(shè)項目環(huán)評來實(shí)施。

按照《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》（以下簡稱《環(huán)評法》）的要求，旅游發(fā)展規(guī)劃和旅游區(qū)總體規(guī)劃屬于旅游專項規(guī)劃的范疇，應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃草案上報審批前，組織進(jìn)行環(huán)評。但兩種類型的旅游規(guī)劃在對象、范圍、內(nèi)容等方面都具有明顯的不同，對于旅游發(fā)展規(guī)劃，由于規(guī)劃涉及范圍廣，規(guī)劃本身不確定內(nèi)容多，在對旅游發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行環(huán)評過程中，需要將定性與定量方法相結(jié)合，盡可能地選取簡單易于使用的評價方法，同時降低規(guī)劃環(huán)評的不確定性；對于旅游區(qū)總體規(guī)劃，由于規(guī)劃涉及范圍僅旅游區(qū)本身，范圍相對較小，規(guī)劃方案較具體，對規(guī)劃進(jìn)行環(huán)評時可較多地采用定量方法，并引進(jìn)多種新方法、新技術(shù)，以保證規(guī)劃環(huán)評的客觀性和科學(xué)性。

2003年，我國頒布實(shí)施的《環(huán)評法》首次確立了中國規(guī)劃環(huán)評的法律地位，包括旅游規(guī)劃在內(nèi)的規(guī)劃環(huán)評實(shí)踐工作逐漸開展。2009年，國務(wù)院頒布的《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》正式施行，該條例是對《環(huán)評法》的進(jìn)一步完善，使規(guī)劃環(huán)評更加制度化、規(guī)范化和程序化。

2007年，作為我國第一個省級旅游規(guī)劃環(huán)評——貴州省旅游規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)評由世界銀行提供貸款資助完成。之后我國也探索開展了珠海市、天津市、濟(jì)南市、宿遷市等城市旅游發(fā)展規(guī)劃環(huán)評實(shí)踐，但研究成果尚缺乏報道。

總體來說，目前我國旅游規(guī)劃環(huán)評大多針對風(fēng)景名勝區(qū)、旅游度假區(qū)、自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行，有關(guān)城市旅游規(guī)劃環(huán)評的實(shí)踐案例明顯不足，尚未形成較完善、系統(tǒng)的理論及技術(shù)方法體系。

旅游規(guī)劃環(huán)評中存在的問題

與規(guī)劃環(huán)評中受到較多關(guān)注的土地利用、交通、城市建設(shè)、區(qū)域開發(fā)等規(guī)劃相比，旅游規(guī)劃環(huán)評無論在理論研究領(lǐng)域還是實(shí)踐領(lǐng)域都亟待大規(guī)模開展。目前存在的問題主要包括：

首先，旅游發(fā)展規(guī)劃開展較少。就旅游規(guī)劃環(huán)評的對象而言，我國主要針對旅游區(qū)（自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)旅游區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)等）總體規(guī)劃進(jìn)行環(huán)評研究和實(shí)踐，旅游發(fā)展規(guī)劃作為旅游規(guī)劃的重要類型卻開展較少。目前，我國有28個?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）將旅游業(yè)定位為戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)或支柱產(chǎn)業(yè)。但由于旅游發(fā)展規(guī)劃又具體劃分為國家級、省級、地市級和縣級，涉及的評價范圍大小不一，類型多樣，因此，旅游發(fā)展規(guī)劃環(huán)評過程中面對的不確定性因素較多，給評價工作帶來的難度更大，相關(guān)理論及技術(shù)方法研究亟待進(jìn)一步深入研究。

再次，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)分析總結(jié)不足。就實(shí)踐進(jìn)展而言，旅游規(guī)劃環(huán)評實(shí)踐者尚未對該工作進(jìn)行有效的分析總結(jié)，全國性質(zhì)的旅游規(guī)劃環(huán)評研討會開展次數(shù)屈指可數(shù)，且參與人員十分有限。環(huán)評從業(yè)者在實(shí)際工作中得出的經(jīng)驗(yàn)難以共享。例如，由世界銀行提供貸款資助完成的貴州省旅游規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)評及其他城市旅游規(guī)劃環(huán)評實(shí)踐，雖然可見相關(guān)報道，但是具體指標(biāo)體系、研究內(nèi)容和技術(shù)方法尚難共享。

最后，多部門聯(lián)動機(jī)制執(zhí)行不暢。旅游發(fā)展規(guī)劃本身不具有強(qiáng)制性效力，是對旅游業(yè)發(fā)展的宏觀性、總體性規(guī)劃，環(huán)評過程中存在信息交流不暢、各部門間資源難以共享等問題，造成環(huán)評效率低下，評價內(nèi)容針對性程度低。就制度建設(shè)而言，旅游業(yè)發(fā)展?fàn)縿又姸嗖块T，如旅游、交通運(yùn)輸、餐飲、國土資源、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、文物保護(hù)等，旅游規(guī)劃的制定只是一種方向性指引，對于規(guī)劃能否如期實(shí)施，尚需各部門的通力合作，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行的旅游規(guī)劃環(huán)評就更需要各部門之間的協(xié)調(diào)配合。而各部門之間缺乏順暢的合作機(jī)制和資源共享，造成環(huán)評過程中資料搜集困難，評價過程障礙不斷。因此，如何在評價過程中加強(qiáng)各部門的參與，使評價結(jié)論具有切實(shí)的效用，需要研究者對旅游規(guī)劃環(huán)評的機(jī)制、外部環(huán)境進(jìn)行深入研究，而目前這方面的研究相對較少。

加強(qiáng)旅游規(guī)劃環(huán)評的對策建議

我國旅游業(yè)正處于前所未有的黃金發(fā)展期，為確保旅游規(guī)劃的實(shí)施能夠促進(jìn)旅游資源的合理、永續(xù)利用，促進(jìn)旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展，在對旅游規(guī)劃環(huán)評現(xiàn)存問題進(jìn)行分析總結(jié)后，提出以下建議：

加強(qiáng)城市旅游規(guī)劃環(huán)評研究實(shí)踐。針對我國目前各級旅游發(fā)展規(guī)劃開展較少的實(shí)際情況，應(yīng)首先大力加強(qiáng)城市旅游發(fā)展規(guī)劃環(huán)評研究實(shí)踐，進(jìn)一步開展省級甚至國家級旅游發(fā)展規(guī)劃環(huán)評研究和實(shí)踐。從國際經(jīng)驗(yàn)可見，旅游規(guī)劃環(huán)評的實(shí)踐從20世紀(jì)80年代末至今已有著較長的發(fā)展歷史，其中美國、英國、意大利、西班牙等發(fā)達(dá)國家開展實(shí)踐較多，且主要是對區(qū)域旅游發(fā)展規(guī)劃或某一旅游景點(diǎn)的旅游規(guī)劃進(jìn)行環(huán)評。此外，巴西、洪都拉斯、土耳其等發(fā)展中國家在世界銀行等非政府組織幫助下，也對其國家級旅游發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行了環(huán)評。我國應(yīng)吸取國外經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合實(shí)際情況，加強(qiáng)旅游規(guī)劃環(huán)評的基礎(chǔ)理論、評價方法、指標(biāo)體系等重點(diǎn)內(nèi)容研究，編制旅游規(guī)劃環(huán)評技術(shù)指南。

加強(qiáng)旅游規(guī)劃環(huán)評事后跟蹤監(jiān)測。旅游活動產(chǎn)生的環(huán)境影響是一種累積性影響，短期內(nèi)并不會凸顯，在完成規(guī)劃環(huán)評、規(guī)劃方案得到審批并開始實(shí)施后，旅游開發(fā)及游覽活動對環(huán)境產(chǎn)生的具體影響如何，需要制訂恰當(dāng)?shù)母櫛O(jiān)測計劃，對規(guī)劃的實(shí)施情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)測，對環(huán)評過程中未預(yù)測到的環(huán)境影響進(jìn)行及時治理，并進(jìn)一步修改環(huán)境影響預(yù)防措施，避免環(huán)評結(jié)論流于形式。

加強(qiáng)旅游規(guī)劃社會環(huán)評及公眾參與。城市旅游發(fā)展規(guī)劃涉及的旅游項目數(shù)量多，土地利用類型轉(zhuǎn)換數(shù)量大，影響人口眾多。旅游規(guī)劃的實(shí)施對社會的有利影響主要表現(xiàn)在有利于促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會、增加居民收入等方面，不利影響主要是可能會導(dǎo)致區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不平衡和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不穩(wěn)定，以及對當(dāng)?shù)鼐用裆罘绞?、風(fēng)俗習(xí)慣、價值觀的影響等，同時規(guī)劃實(shí)施后大量游客涌入對當(dāng)?shù)厣鐣h(huán)境也將帶來顯著影響。目前社會環(huán)評在我國尚屬薄弱環(huán)節(jié)，加強(qiáng)旅游規(guī)劃環(huán)評中的社會環(huán)評、強(qiáng)化公眾參與，有利于加強(qiáng)政府決策部門與群眾的溝通，促進(jìn)旅游規(guī)劃順利實(shí)施。

加強(qiáng)多方面交流合作和信息共享。在進(jìn)行環(huán)評過程中，建議由政府部門牽頭，組織實(shí)施旅游規(guī)劃環(huán)評，加強(qiáng)信息交流與共享，使規(guī)劃環(huán)評結(jié)論切實(shí)起到對規(guī)劃的補(bǔ)充完善作用，進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)交流與探討，總結(jié)該領(lǐng)域理論與實(shí)踐成果。對相關(guān)從業(yè)人員開展形式多樣的規(guī)劃環(huán)評培訓(xùn)，為開展旅游規(guī)劃環(huán)評提供幫助。

任麗軍，山東大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院副教授；陳彤、趙園園，山東大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院。