司馬文卉

城市總體規(guī)劃環(huán)境影響程度的判定方法

司馬文卉

環(huán)境影響識別是規(guī)劃環(huán)境影響評價中重要的一個環(huán)節(jié)。本文通過研究城市總體規(guī)劃環(huán)境影響識別當中的影響主體、影響受體以及二者之間的關系，分別建立環(huán)境影響受體敏感性和環(huán)境影響效應強度的判定指標體系，并以此判定環(huán)境影響的程度，建立城市總體規(guī)劃環(huán)境影響識別矩陣，對于完善城市總體規(guī)劃環(huán)境影響識別的方法具有一定的參考意義。

城市總體規(guī)劃；規(guī)劃環(huán)評；環(huán)境影響程度；判定方法

近年來，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，在此過程中，也產生了諸多城市環(huán)境問題。在這種形勢下，規(guī)劃環(huán)評的意義愈加重大。環(huán)境影響識別是規(guī)劃環(huán)評中十分重要的一環(huán)，其目的是篩選出評價工作的重點。它不僅是影響預測和評價的基礎，也是保證規(guī)劃環(huán)評可操作性和有效性的關鍵。目前規(guī)劃環(huán)評中的環(huán)境影響識別大都停留在定性分析，很少采用定量分析，對影響程度缺乏足夠準確的判斷。在環(huán)評實踐中，影響程度的判定大多依據(jù)個人主觀判斷，缺乏相對客觀的判定方法。因此，如何客觀快速地確定影響程度，是規(guī)劃環(huán)評中環(huán)境影響識別面臨的主要問題之一。通過分析環(huán)境影響識別的主體、受體以及二者之間的關系，據(jù)此提出判定環(huán)境影響程度的指標體系及指標的參考值，以此來進行環(huán)境影響程度的判定，可以在一定程度上解決這一問題，使環(huán)境影響識別的結果更具客觀性，同時也為環(huán)境影響評價指標體系的確定奠定基礎。

城市規(guī)劃環(huán)境影響判定方法的構建

環(huán)境影響程度的判定以壓力—狀態(tài)—響應（PSR）模型作為理論基礎。環(huán)境影響程度（顯著性）可以通過規(guī)劃（影響主體）的環(huán)境效應強度及環(huán)境因子（影響受體）敏感性大小進行判定。如表1所示。

首先判斷環(huán)境影響是正效應還是負效應，用+/-表示。再判斷受體敏感性和環(huán)境效應強度，分別賦以高、中、低等級，并用數(shù)字3、2、1對應表示?？蓪h(huán)境影響程度分為5個層級，極度顯著為5，非常顯著為4，比較顯著為3，不太顯著為2，極不顯著為1。例如，影響是負效應，影響程度非常顯著，則在矩陣中列出-4。

＞＞城市總體規(guī)劃環(huán)評是實現(xiàn)科學規(guī)劃的重要工具，對于從源頭防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞，實現(xiàn)區(qū)域、城市的可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義。

判定依據(jù)的選擇原則

受體敏感性和環(huán)境效應強度的判定需要選擇適當?shù)闹笜俗鳛榕卸ㄒ罁?jù)，在選取指標時應遵循覆蓋全面、數(shù)據(jù)易得、相對獨立、具有可比性等要求。指標等級的劃分則需要分析城市現(xiàn)狀水平和發(fā)展趨勢，對比國內外大城市的發(fā)展過程，結合國內生態(tài)城市、宜居城市、園林城市等的指標體系及指標值。判定依據(jù)分級不宜過多，否則會給指標體系的應用增加難度，結合表1，將判定依據(jù)分為高、中、低3級。

判定環(huán)境影響程度的兩個方面中，受體敏感性主要關注城市的資源環(huán)境本底，著重分析城市現(xiàn)狀的資源及生態(tài)環(huán)境問題。其中，現(xiàn)狀問題較大或保護要求較高的，規(guī)劃實施后可能受到的影響較大，其敏感性就高。環(huán)境效應強度大小應從影響強度強弱、影響范圍大小、影響時間長短等方面進行分析，其中最主要的是從城市總體規(guī)劃的具體內容出發(fā)分析影響強度。

然而，城市總體規(guī)劃具有較強的不確定性，發(fā)展規(guī)模、用地布局及產業(yè)結構等在規(guī)劃實施和建設過程中都可能與規(guī)劃方案不一致，因此在進行環(huán)境影響顯著性判斷時，不僅要分析城市的規(guī)劃目標，還應結合城市近年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，具體分析城市的發(fā)展階段和發(fā)展趨勢。在此基礎上，結合城市總體規(guī)劃和環(huán)境影響評價領域的專家意見，形成最終的判定依據(jù)指標體系。

受體敏感性的判定

由于受體敏感性基于城市資源環(huán)境本底，一般可依據(jù)資源能源情況、生態(tài)環(huán)境質量、城市景觀等指標進行判定。通過對大量城市現(xiàn)狀情況的研究，劃分指標等級，指標可從近年國家/城市環(huán)境質量報告、城市統(tǒng)計年鑒中獲得。其中，土地資源、城市綠化、國民經濟、生活質量、人群健康、生態(tài)環(huán)境等指標適用于地級及以上城市，水資源、水環(huán)境質量、大氣環(huán)境質量、聲環(huán)境質量等指標適用于所有建制市，而近岸海域環(huán)境質量適用于沿海城市。每個指標劃分為三個級別，對應敏感性的高、中、低級。如表2所示。

環(huán)境效應強度的判定

環(huán)境效應強度判定要從影響主體入手，包括城鎮(zhèn)用地擴張、城鎮(zhèn)人口增加、城市性質與職能、城市用地布局、產業(yè)結構、綜合交通、市政基礎設施、生態(tài)環(huán)境保護等，其中，市政基礎設施、生態(tài)環(huán)境保護對于城市環(huán)境具有正效應，其他方面具有負效應。

由于分析的城市總體規(guī)劃主要為地級以上的城市，因此，城鎮(zhèn)用地擴張、城鎮(zhèn)人口增加、產業(yè)結構、綜合交通、市政基礎設施等有定量數(shù)據(jù)的指標適用于地級及以上城市，而城市性質與職能、城市用地布局、第二產業(yè)的發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護等定性判斷的指標適用于所有建制市。每個指標劃分為三個級別，對應環(huán)境效應強度的高、中、低級。如表3所示。

城市規(guī)劃環(huán)境影響判定方法的應用

將本文提出的環(huán)境影響程度判定方法應用于《蘇州市城市總體規(guī)劃（2007—2020）》的環(huán)境影響識別中，結合表2和表3的指標體系分別確定受體敏感性和環(huán)境效應強度，再將結果應用到表1中，得到蘇州市城市總體規(guī)劃的環(huán)境影響識別矩陣。

受體敏感性的判定結果顯示，蘇州市自然生態(tài)總體優(yōu)良，屬于歷史文化名城和風景游覽城市，社會經濟生活條件較高；但蘇州市的水資源、能源和土地資源極為有限，水環(huán)境質量較差，這些方面的敏感性都很強。環(huán)境效應強度的判定結果顯示，規(guī)劃方案提出的城鎮(zhèn)用地擴張、城鎮(zhèn)人口增長、城市性質和職能、城市用地布局、產業(yè)結構、主導工業(yè)類型等方面的發(fā)展目標都比較合理，但綜合交通發(fā)展速度較快；基礎設施規(guī)劃及生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃確定的目標很高，保護措施到位，可以有效緩解城市發(fā)展帶來的負面環(huán)境影響。

表1 環(huán)境影響顯著性判定表

表2 受體敏感性判定指標體系

由影響識別結果可以看出，城鎮(zhèn)人口大量增加、綜合中心城市的城市性質、第二產業(yè)比例較高等規(guī)劃內容，對于水和土地資源短缺、能源依賴性強、水環(huán)境較差、酸雨問題突出、生態(tài)敏感性較強的蘇州，都存在較大的負面影響；另外，蘇州市的綜合交通發(fā)展目標較高，對于資源、環(huán)境、生態(tài)保護等的影響最為突出。

將矩陣結果與《蘇州市城市環(huán)境保護專項規(guī)劃》等相關規(guī)劃的結論進行對比，驗證出研究矩陣基本合理。不僅通過受體敏感性的判定準確識別出蘇州的資源環(huán)境現(xiàn)狀問題，還通過矩陣識別出規(guī)劃方案對環(huán)境產生負面影響較大的指標，但未能全面反映出規(guī)劃區(qū)或市域范圍內的負面影響，比如沿江地區(qū)密集的火電廠和電網對大氣環(huán)境和景觀形成不利影響等。這說明應針對不同城市的特殊性，還需繼續(xù)研究更大范圍的影響強度判定指標。

推進城市規(guī)劃環(huán)境影響判定的建議

目前，我國正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，受體敏感性判定和環(huán)境效應強度判定指標體系的提出，可以直觀準確地反映出城市總體規(guī)劃對城市生態(tài)環(huán)境的影響程度，從而進一步優(yōu)化城市規(guī)劃建設。結合我國城市總體規(guī)劃環(huán)評現(xiàn)狀以及針對蘇州市的應用與分析，需要重點從以下方面進一步加強：

完善環(huán)境影響程度判定方法研究

由于指標體系選取的判定依據(jù)有限，以及城市規(guī)模和性質不同，在實際應用時可能出現(xiàn)環(huán)境影響判定不全面、判定指標分級標準存在差別的問題。針對環(huán)境影響判定不全面的問題，可以在矩陣之前增加環(huán)境影響核查表，先在表中定性分析規(guī)劃產生的所有環(huán)境影響，根據(jù)影響內容調整判定依據(jù)。對于判定指標分級標準的差異問題，可以按照城市規(guī)?；蛐再|分類，制定不同類型城市在開展城市總體規(guī)劃環(huán)評時環(huán)境影響程度判定指標體系，增加指標科學性和代表性。

促進環(huán)評與城市規(guī)劃同步進行

需要進一步加強規(guī)劃環(huán)評與城市總體規(guī)劃的同步性，使之貫徹于城市規(guī)劃的各個環(huán)節(jié)。在城市總體規(guī)劃的基礎研究階段，加強環(huán)境影響識別，利用受體敏感性判定指標體系分析城市的資源環(huán)境現(xiàn)狀情況；在城市總體規(guī)劃的方案階段，利用環(huán)境影響程度判定方法對各方案的環(huán)境影響進行識別，從有利于生態(tài)環(huán)境保護的角度選擇合理方案；在城市總體規(guī)劃綱要階段，根據(jù)影響識別結果提出相應的意見和建議，避免規(guī)劃方案對環(huán)境的不良影響，有效指導城市的可持續(xù)發(fā)展。

司馬文卉，中國城市規(guī)劃設計研究院。