徐鶴 陸文濤 王會(huì)芝

中國規(guī)劃環(huán)評(píng)理論與實(shí)踐

徐鶴 陸文濤 王會(huì)芝

本文系統(tǒng)分析和梳理了我國規(guī)劃環(huán)評(píng)近十年的發(fā)展現(xiàn)狀，總結(jié)《環(huán)評(píng)法》實(shí)施十周年以來，我國規(guī)劃環(huán)評(píng)在制度建設(shè)、理論研究及應(yīng)用實(shí)踐方面的進(jìn)展，對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)的技術(shù)方法研究和應(yīng)用進(jìn)行了系統(tǒng)分析。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前中國規(guī)劃環(huán)評(píng)所面臨的困局與挑戰(zhàn)，對(duì)未來的發(fā)展前景進(jìn)行了展望。

規(guī)劃環(huán)評(píng)；理論；實(shí)踐

2002年，《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（以下簡稱《環(huán)評(píng)法》）的出臺(tái)正式確立了我國規(guī)劃層次環(huán)境評(píng)價(jià)的法律地位?！董h(huán)評(píng)法》實(shí)施后，我國各級(jí)政府、環(huán)境保護(hù)主管部門以及研究人員都積極推進(jìn)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)（以下簡稱“規(guī)劃環(huán)評(píng)”）的開展，規(guī)劃環(huán)評(píng)在理論研究以及實(shí)踐應(yīng)用中都取得了顯著進(jìn)展。但是作為一種新事物，規(guī)劃環(huán)評(píng)仍存在諸多不足，隨著規(guī)劃環(huán)評(píng)的深入開展，其在理論研究、方法體系和應(yīng)用實(shí)踐等方面存在的問題也逐漸暴露出來。基于這種現(xiàn)狀，本文通過對(duì)《環(huán)評(píng)法》頒布十年來中國規(guī)劃環(huán)評(píng)的研究成果和實(shí)踐進(jìn)展進(jìn)行系統(tǒng)的梳理分析，指出目前規(guī)劃環(huán)評(píng)發(fā)展的瓶頸，提出未來規(guī)劃環(huán)評(píng)的發(fā)展方向，以期促進(jìn)規(guī)劃環(huán)評(píng)的發(fā)展和完善。

規(guī)劃環(huán)評(píng)制度建設(shè)進(jìn)展

規(guī)劃環(huán)評(píng)是環(huán)境保護(hù)參與綜合決策的有效切入點(diǎn)，2003年9月1日，《環(huán)評(píng)法》的正式實(shí)施是我國環(huán)評(píng)發(fā)展的里程碑，標(biāo)志著具有中國特色的規(guī)劃環(huán)評(píng)制度進(jìn)入了新階段。作為與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展聯(lián)系最為緊密的環(huán)境管理制度，規(guī)劃環(huán)評(píng)在過去的十年里取得了顯著的進(jìn)展。

《環(huán)評(píng)法》實(shí)施初期，我國為推進(jìn)規(guī)劃環(huán)評(píng)的開展，著重于規(guī)劃環(huán)評(píng)的制度建設(shè)、技術(shù)準(zhǔn)備和能力建設(shè)等方面。原國家環(huán)?？偩衷?003—2005年先后出臺(tái)了《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則（試行）》、《開發(fā)區(qū)區(qū)域環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則》、《專項(xiàng)規(guī)劃環(huán)境影響報(bào)告書審查辦法》等有助于規(guī)劃環(huán)評(píng)開展的相關(guān)導(dǎo)則、技術(shù)規(guī)范、管理規(guī)章等文件，明確了需要進(jìn)行規(guī)劃環(huán)評(píng)的規(guī)劃范圍、規(guī)劃環(huán)評(píng)的技術(shù)方法，加強(qiáng)了環(huán)評(píng)專家?guī)旖ㄔO(shè)，強(qiáng)化了環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)及從業(yè)人員管理，建立了《環(huán)評(píng)法》實(shí)施的必要能力保障，為規(guī)劃環(huán)評(píng)的實(shí)踐提供了法律依據(jù)和技術(shù)支持。在此后幾年中，國家又相繼出臺(tái)了交通、土地、流域等方面的專項(xiàng)規(guī)劃環(huán)評(píng)導(dǎo)則規(guī)范，城市交通、流域水電、港口、石化、化工園區(qū)等規(guī)劃環(huán)評(píng)技術(shù)導(dǎo)則尚處于編制階段。表1為近十年來國家出臺(tái)的與規(guī)劃環(huán)評(píng)相關(guān)的技術(shù)導(dǎo)則、法律法規(guī)等規(guī)范性文件?？梢?，國家正在逐步完善規(guī)劃環(huán)評(píng)相關(guān)的法律體系與制度體制，以《環(huán)評(píng)法》為基礎(chǔ)，力爭(zhēng)使規(guī)劃環(huán)評(píng)規(guī)范化、高效化。

總體來看，《環(huán)評(píng)法》實(shí)施十年來，我國的規(guī)劃環(huán)評(píng)制度正在逐步地完善當(dāng)中，但部分領(lǐng)域技術(shù)導(dǎo)則仍處在編制或待編制狀態(tài)，相關(guān)技術(shù)導(dǎo)則仍舊缺失。導(dǎo)則的缺失往往會(huì)造成法規(guī)文件對(duì)具體工作指導(dǎo)不足，對(duì)實(shí)踐工作造成一定的困難，如在跟蹤評(píng)價(jià)領(lǐng)域，因?yàn)槠鸩捷^晚，缺少導(dǎo)則文件，無論是《環(huán)評(píng)法》還是《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》均明確“對(duì)環(huán)境有重大影響的規(guī)劃”應(yīng)實(shí)施環(huán)境影響跟蹤評(píng)價(jià)，但未對(duì)“對(duì)環(huán)境有重大影響的規(guī)劃”進(jìn)行界定，因而在規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評(píng)價(jià)實(shí)踐操作過程中造成了一定的困難。當(dāng)前規(guī)劃環(huán)評(píng)體系仍沿用傳統(tǒng)項(xiàng)目環(huán)評(píng)體系，沒有將氣候變化、生物多樣性、健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)等新領(lǐng)域融入規(guī)劃環(huán)評(píng)中。此外，在法律上仍欠缺對(duì)于環(huán)評(píng)專家責(zé)任的明文規(guī)定。

規(guī)劃環(huán)評(píng)實(shí)踐進(jìn)展

《環(huán)評(píng)法》實(shí)施的前兩年里，規(guī)劃環(huán)評(píng)在全國的實(shí)踐稍有涉及但尚未深入展開。從2005年起，規(guī)劃環(huán)評(píng)逐漸為政府部門所重視并主推，各級(jí)政府部門加大在土地、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、能源、城市建設(shè)、交通和林業(yè)等10個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃中的環(huán)評(píng)開展力度。2005年，我國開展了典型行政區(qū)、重點(diǎn)行業(yè)和重要專項(xiàng)規(guī)劃3種類型23個(gè)規(guī)劃環(huán)評(píng)試點(diǎn)；2006年，武漢市開城市戰(zhàn)略環(huán)評(píng)先河，《武漢市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年總體規(guī)劃綱要》戰(zhàn)略環(huán)評(píng)是我國環(huán)評(píng)史上一項(xiàng)開創(chuàng)性、示范性的工作，其成功嘗試為國家環(huán)評(píng)法制建設(shè)及管理提供了參考；2008年，環(huán)境保護(hù)部組織開展了“汶川地震災(zāi)后重建規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)”和“新增千億斤糧食規(guī)劃環(huán)境評(píng)價(jià)”，推動(dòng)了決策的科學(xué)化、合理化；同年，環(huán)保部組織開展了遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶“五點(diǎn)一線”、江蘇沿海地區(qū)及廣東橫琴重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域規(guī)劃環(huán)評(píng)，推動(dòng)上海等30個(gè)重點(diǎn)城市開展軌道交通規(guī)劃環(huán)評(píng)。

隨著國家重點(diǎn)區(qū)域和行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，以規(guī)劃環(huán)評(píng)為抓手，從源頭預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞，破解重化工業(yè)布局與生態(tài)安全格局、結(jié)構(gòu)規(guī)模與資源環(huán)境承載之間的突出矛盾，是環(huán)境保護(hù)參與綜合決策的重要途徑，也是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局和國土空間開發(fā)結(jié)構(gòu)的必然要求。2009年、2012年及2013年，國家先后開展了五大區(qū)域重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、西部大開發(fā)重點(diǎn)區(qū)域和行業(yè)、長江中下游城市群和中原經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的試點(diǎn)工作。這些工作有力地推動(dòng)了戰(zhàn)略環(huán)評(píng)實(shí)踐在我國的開展。

“十一五”期間，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評(píng)估中心共審核了218份規(guī)劃環(huán)評(píng)報(bào)告書（見表2），主要集中在煤炭礦區(qū)、開發(fā)區(qū)、軌道交通、港口及流域開發(fā)等領(lǐng)域。綜合各類規(guī)劃環(huán)評(píng)數(shù)據(jù)，當(dāng)前的規(guī)劃環(huán)評(píng)工作多集中于區(qū)域規(guī)劃、城市建設(shè)、交通及煤炭礦區(qū)領(lǐng)域，而其在農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)及旅游等領(lǐng)域的實(shí)踐較少，這在一定程度上與其相關(guān)導(dǎo)則的缺失及政府部門重視程度不足有關(guān)。

表1 《環(huán)評(píng)法》實(shí)施以來國家出臺(tái)與規(guī)劃環(huán)評(píng)相關(guān)的文件

表2 “十一五”期間規(guī)劃環(huán)評(píng)審核情況 單位：份

總體來說，在國家層面上，我國正在逐步推行大區(qū)域的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略環(huán)評(píng)工作，并在區(qū)域規(guī)劃環(huán)評(píng)的基礎(chǔ)上，逐步在交通、土地規(guī)劃等領(lǐng)域開展專項(xiàng)規(guī)劃環(huán)評(píng)工作。在各省市的實(shí)踐過程中，規(guī)劃環(huán)評(píng)實(shí)踐的展開主要集中于中部和東部沿海地區(qū)，這些地區(qū)大都屬于經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū)；規(guī)劃環(huán)評(píng)開展力度較大的地區(qū)一般都出臺(tái)了相應(yīng)的規(guī)劃環(huán)評(píng)的法規(guī)文件，可見規(guī)劃環(huán)評(píng)的開展力度和強(qiáng)度與地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府對(duì)環(huán)境的重視程度有關(guān)；此外，實(shí)踐工作多集中于區(qū)域規(guī)劃、城市建設(shè)、交通及煤炭礦區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)上，但其在農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等領(lǐng)域的實(shí)踐工作較少。

規(guī)劃環(huán)評(píng)研究進(jìn)展

通過梳理分析2002—2013年規(guī)劃環(huán)評(píng)領(lǐng)域的主要研究成果，從研究領(lǐng)域來看，“一地、三域、十個(gè)專項(xiàng)”是規(guī)劃環(huán)評(píng)開展的主要領(lǐng)域。通過統(tǒng)計(jì)核心期刊2007年至2013年的文獻(xiàn)研究成果發(fā)現(xiàn)，區(qū)域規(guī)劃環(huán)評(píng)占據(jù)絕大部分比例，土地利用、煤礦開采、城市建設(shè)及交通規(guī)劃等方面的研究成果也相對(duì)較多，見表3。

從研究內(nèi)容來看，《環(huán)評(píng)法》出臺(tái)初期，國內(nèi)規(guī)劃環(huán)評(píng)的基礎(chǔ)理論研究著重于規(guī)劃環(huán)評(píng)的意義、程序框架，以及規(guī)劃環(huán)評(píng)與項(xiàng)目環(huán)評(píng)、可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系等方面。伴隨著規(guī)劃環(huán)評(píng)在全國范圍的深入展開，研究重點(diǎn)逐漸轉(zhuǎn)向規(guī)劃環(huán)評(píng)的實(shí)施現(xiàn)狀、應(yīng)用實(shí)踐、管理對(duì)策等方面，其中主要對(duì)空間規(guī)劃和規(guī)劃行業(yè)環(huán)評(píng)的內(nèi)容、方法、程序框架以及將氣候變化和生物多樣性融入規(guī)劃環(huán)評(píng)等進(jìn)行了深入探討。此外，一些學(xué)者對(duì)環(huán)評(píng)本位觀念進(jìn)行了探究，指出當(dāng)前我國仍是以環(huán)境為本位的環(huán)評(píng)體系，需要向可持續(xù)發(fā)展為本位的環(huán)評(píng)體系逐步轉(zhuǎn)變。

表3 2007—2013年我國規(guī)劃環(huán)評(píng)研究領(lǐng)域核心論文分類統(tǒng)計(jì)表 單位：篇

從研究方法來看，通過對(duì)《環(huán)評(píng)法》實(shí)施后有關(guān)規(guī)劃環(huán)評(píng)技術(shù)方法領(lǐng)域的研究進(jìn)行總結(jié)，可得出如下結(jié)論：1. 方法研究大都集中在規(guī)劃環(huán)評(píng)的一般性原則、框架、程序以及指標(biāo)體系、情景分析、公眾參與等常規(guī)性評(píng)價(jià)方法的開發(fā)和應(yīng)用，規(guī)劃環(huán)評(píng)的方法主要還是沿用項(xiàng)目環(huán)評(píng)的方法，不能適用于復(fù)雜的規(guī)劃環(huán)評(píng)；2. 規(guī)劃環(huán)評(píng)技術(shù)方法的實(shí)用性研究較為薄弱，缺乏如何將方法應(yīng)用到規(guī)劃環(huán)評(píng)的探討，技術(shù)方法的適用性和有效性研究不足，缺乏不同方法的比較研究；3. 規(guī)劃環(huán)評(píng)技術(shù)方法的理論儲(chǔ)備不足，規(guī)范化和可操作的評(píng)價(jià)方法和技術(shù)體系沒有系統(tǒng)地建立起來，技術(shù)方法的選用具有一定的盲目性和隨意性，特別是面對(duì)規(guī)劃類型的多樣化，規(guī)劃方案的系統(tǒng)性及其環(huán)境影響的復(fù)雜性和不確定性，還缺乏有效的評(píng)價(jià)理論基礎(chǔ)和適用的評(píng)估技術(shù)系統(tǒng)；4. 規(guī)劃環(huán)評(píng)技術(shù)方法研究經(jīng)費(fèi)不足，縱觀近年來國家重點(diǎn)基礎(chǔ)研究發(fā)展計(jì)劃和重大科學(xué)工程，規(guī)劃環(huán)評(píng)相關(guān)課題的支持非常少，研究經(jīng)費(fèi)的匱乏也成為中國規(guī)劃環(huán)評(píng)研究遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于實(shí)踐的主要原因。此外，當(dāng)前國內(nèi)進(jìn)行規(guī)劃環(huán)評(píng)研究的一般都是高校研究人員，而具有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的從業(yè)者一般都沒有時(shí)間和精力開展規(guī)劃環(huán)評(píng)的方法學(xué)研究。

規(guī)劃環(huán)評(píng)前景展望

＞＞《環(huán)評(píng)法》實(shí)施十周年以來，我國規(guī)劃環(huán)評(píng)在制度建設(shè)、理論研究及應(yīng)用實(shí)踐方面取得了顯著進(jìn)展。

回顧環(huán)評(píng)法實(shí)施10周年可以看出，環(huán)境影響評(píng)價(jià)已經(jīng)擔(dān)負(fù)起加強(qiáng)宏觀調(diào)控、提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效益、為科學(xué)發(fā)展保駕護(hù)航等重要職能。特別是“十一五”期間，我國通過積極探索規(guī)劃環(huán)評(píng)、控制新增污染物排放、創(chuàng)新區(qū)域綜合治理、維護(hù)群眾環(huán)境權(quán)益等行動(dòng)，拓展了環(huán)境影響評(píng)價(jià)參與國家綜合決策的廣度和深度。但是作為一項(xiàng)新生事物，目前中國規(guī)劃環(huán)評(píng)的實(shí)踐和研究仍面臨諸多問題與挑戰(zhàn)，隨著規(guī)劃環(huán)境評(píng)價(jià)實(shí)踐和研究的深入，其在理論研究、技術(shù)方法、管理體制等方面存在的一些問題逐漸暴露出來，實(shí)施的有效性問題也開始受到關(guān)注。推進(jìn)規(guī)劃環(huán)評(píng)，需要從以下方面進(jìn)一步加強(qiáng)：

逐步轉(zhuǎn)變本位觀念，構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展核心體系

為應(yīng)對(duì)當(dāng)前環(huán)境污染加劇、關(guān)鍵資源短缺的局面，必須轉(zhuǎn)變以往以環(huán)境為本位的環(huán)評(píng)體系，應(yīng)在兼顧環(huán)境質(zhì)量的同時(shí)，從可持續(xù)發(fā)展的角度分析所在區(qū)域的資源承載力，逐步形成以可持續(xù)發(fā)展為核心且涵蓋政策、規(guī)劃、項(xiàng)目的環(huán)評(píng)體系。盡快出臺(tái)相關(guān)的法規(guī)，開展政策環(huán)評(píng)，如城鎮(zhèn)化、農(nóng)村、貿(mào)易等重大社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策環(huán)評(píng)的試點(diǎn)工作。

提高環(huán)評(píng)有效性，不斷完善規(guī)劃環(huán)評(píng)制度建設(shè)

《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》中對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)的定位與內(nèi)容做了具體規(guī)定，然而在規(guī)劃環(huán)評(píng)實(shí)施過程中往往由于各種原因，不能嚴(yán)格按照導(dǎo)則、條例規(guī)定進(jìn)行嚴(yán)格評(píng)價(jià)，造成空有條例而不能落實(shí)執(zhí)行的尷尬局面。因此，應(yīng)改變制度建設(shè)上“重建設(shè)、輕監(jiān)督”的局面，在逐步完善規(guī)劃環(huán)評(píng)制度的同時(shí)，加強(qiáng)法律法規(guī)落實(shí)的監(jiān)管，做到有法必依，使已出臺(tái)的法規(guī)導(dǎo)則真正落到實(shí)處。此外，在規(guī)劃環(huán)評(píng)制度的完善方面，應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)領(lǐng)域的導(dǎo)則，如旅游、跟蹤評(píng)價(jià)等領(lǐng)域，使相應(yīng)的規(guī)劃環(huán)評(píng)做到有法可依。

完善評(píng)價(jià)內(nèi)容，將氣候變化等因素融入規(guī)劃環(huán)評(píng)

近幾十年經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展埋下的環(huán)境隱患陸續(xù)爆發(fā)，我國總體上已經(jīng)進(jìn)入了常規(guī)污染物控制穩(wěn)定但環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)逐漸加大的新時(shí)期。此外，伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的深化，全球環(huán)境問題日益凸顯，我國在應(yīng)對(duì)保護(hù)生物多樣性、全球氣候變化、控制持久性有機(jī)污染物等領(lǐng)域的自由度日益減小，且大規(guī)模進(jìn)口礦產(chǎn)資源屢遭國際寡頭壟斷的困擾，客觀上對(duì)我國的發(fā)展方式構(gòu)成倒逼態(tài)勢(shì)。因此為應(yīng)對(duì)新時(shí)期的挑戰(zhàn)，應(yīng)進(jìn)一步完善規(guī)劃環(huán)評(píng)的評(píng)價(jià)內(nèi)容，并將氣候變化、生物多樣性、健康風(fēng)險(xiǎn)等因素融入規(guī)劃環(huán)評(píng)當(dāng)中。

提高對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)評(píng)方法研究

盡管目前在全國范圍內(nèi)正在開展大量規(guī)劃環(huán)評(píng)工作，但是部分從業(yè)人員對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)重要性的認(rèn)識(shí)還存在不足。因此，應(yīng)通過出臺(tái)相關(guān)文件或組織相關(guān)培訓(xùn)活動(dòng)使從業(yè)人員充分認(rèn)識(shí)到規(guī)劃環(huán)評(píng)工作的重要性，并加強(qiáng)對(duì)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)工作內(nèi)容的理解。此外，在豐富規(guī)劃環(huán)評(píng)理論體系的過程中，還應(yīng)積極開展對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)方法的探究，增強(qiáng)方法的適用性，并逐步建立自己的方法學(xué)體系。

徐鶴，南開大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師；陸文濤，南開大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院；王會(huì)芝，天津市社會(huì)科學(xué)院。