林生 林惠宇 焦致嫻

規(guī)劃功能定位環(huán)境影響評(píng)價(jià)的方法與應(yīng)用

林生 林惠宇 焦致嫻

規(guī)劃環(huán)評(píng)應(yīng)遵循合理的評(píng)價(jià)技術(shù)路線，開(kāi)展規(guī)劃功能定位環(huán)境影響評(píng)價(jià)，才能確保研究?jī)?nèi)容全面，結(jié)論可信。規(guī)劃功能定位環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)路線是，首先進(jìn)行規(guī)劃功能內(nèi)涵判讀，明確規(guī)劃功能定位的類型及其方向定位、水平定位，其次要分析方向定位和水平定位的執(zhí)行力；方向定位執(zhí)行力應(yīng)從產(chǎn)業(yè)政策和國(guó)土主體功能區(qū)劃符合性上進(jìn)行分析；水平定位執(zhí)行力應(yīng)分析水平定位的合理性、規(guī)劃功能之間的環(huán)境協(xié)調(diào)性、功能定位的完整性，以及支撐規(guī)劃功能水平定位的評(píng)價(jià)指標(biāo)的符合性；在此基礎(chǔ)上，提出優(yōu)化規(guī)劃功能定位的建議及其釋義，以及后續(xù)規(guī)劃及建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)應(yīng)考慮的主要環(huán)境問(wèn)題。實(shí)例研究結(jié)果表明，博鰲亞洲論壇特別規(guī)劃區(qū)總體規(guī)劃實(shí)行雙主導(dǎo)功能定位，不利于對(duì)亞洲論壇會(huì)址功能的保護(hù)與完善，應(yīng)實(shí)行單主導(dǎo)功能定位，切實(shí)保護(hù)與完善亞洲論壇會(huì)址功能。

規(guī)劃環(huán)評(píng)；規(guī)劃功能定位；技術(shù)路線；主從關(guān)系；執(zhí)行力

規(guī)劃功能定位是規(guī)劃的“頂層設(shè)計(jì)”，一旦頂層設(shè)計(jì)隱含重大的環(huán)境問(wèn)題不及時(shí)被發(fā)現(xiàn)和糾正，就會(huì)導(dǎo)致一系列結(jié)構(gòu)性的環(huán)境問(wèn)題，規(guī)劃實(shí)施后即使采取很多治理措施也難以解決。因此，進(jìn)行規(guī)劃環(huán)評(píng)應(yīng)十分重視對(duì)規(guī)劃功能定位的環(huán)境影響評(píng)價(jià)。王忠合等[1]提出了我國(guó)規(guī)劃環(huán)評(píng)的總體技術(shù)路線，但不涉及具體的技術(shù)路線；林生等[2]從規(guī)劃功能水平定位執(zhí)行力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建及其應(yīng)用上進(jìn)行了研究，還未從總體上構(gòu)建出規(guī)劃功能定位環(huán)境影響評(píng)價(jià)的技術(shù)路線；符國(guó)基等[3]從規(guī)劃的主題定位、功能定位、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)定位上進(jìn)行了一般性的描述分析，還未提出明確的完整的評(píng)價(jià)技術(shù)路線；其他有關(guān)文獻(xiàn)僅從生態(tài)環(huán)境保護(hù)角度，提出主體功能區(qū)劃分的建議[4-7]。至今對(duì)區(qū)域開(kāi)發(fā)規(guī)劃功能定位的環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)路線尚未見(jiàn)報(bào)道。因此，很有必要構(gòu)建科學(xué)的規(guī)劃功能定位環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)路線，為開(kāi)展區(qū)域開(kāi)發(fā)規(guī)劃功能定位環(huán)境影響評(píng)價(jià)提供借鑒。

1 規(guī)劃功能定位環(huán)境影響評(píng)價(jià)方法

1.1 分析功能定位的類型

要對(duì)規(guī)劃功能定位進(jìn)行恰當(dāng)?shù)沫h(huán)境影響評(píng)價(jià)，首先要對(duì)規(guī)劃功能定位做出正確的全面的判讀，辨別規(guī)劃功能定位的構(gòu)成，明確規(guī)劃功能定位的內(nèi)涵。規(guī)劃功能定位構(gòu)成的類型不同，決定了規(guī)劃的項(xiàng)目布局、優(yōu)質(zhì)資源、用地面積的分配以及規(guī)劃執(zhí)行的主從關(guān)系。規(guī)劃功能定位構(gòu)成一般由主導(dǎo)功能、非主導(dǎo)功能或主導(dǎo)功能、次主導(dǎo)功能、輔助功能組成。當(dāng)主導(dǎo)功能等于或多于2 h，就會(huì)形成雙主導(dǎo)功能或多主導(dǎo)功能（主導(dǎo)功能≥3個(gè)）。從主從關(guān)系上看，主導(dǎo)功能處于控制性地位，在規(guī)劃布局、優(yōu)質(zhì)資源占用、用地面積及規(guī)劃執(zhí)行安排等方面均處于優(yōu)先保障的地位，規(guī)劃要優(yōu)先確保主導(dǎo)功能的實(shí)現(xiàn)；次主導(dǎo)功能要服從于主導(dǎo)功能，又優(yōu)先于輔助功能；輔助功能必須服從于主導(dǎo)功能和次主導(dǎo)功能。規(guī)劃功能定位是規(guī)劃意圖的集中反映，明確主導(dǎo)與次主導(dǎo)、輔助功能之間的關(guān)系，就能判斷參評(píng)規(guī)劃功能的關(guān)系規(guī)定是理順還是混亂，規(guī)劃意圖能否順利實(shí)現(xiàn)。規(guī)劃意圖的順利實(shí)現(xiàn)，就可避免無(wú)序開(kāi)發(fā)給生態(tài)環(huán)境帶來(lái)的災(zāi)難性影響，這也正是要重視開(kāi)展規(guī)劃功能定位環(huán)評(píng)的重要原因之一。

1.2 分析規(guī)劃功能的方向定位

判辨規(guī)劃功能方向定位是否正確，主要看規(guī)劃功能是否符合國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策和國(guó)土主體功能區(qū)劃。如果不符合國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策和國(guó)土主體功能區(qū)劃，表明規(guī)劃發(fā)生了方向性的錯(cuò)誤，此時(shí)環(huán)評(píng)應(yīng)建議修改甚至放棄該規(guī)劃；如果確認(rèn)該規(guī)劃的入?yún)^(qū)項(xiàng)目符合國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策和國(guó)土主體功能區(qū)劃，則環(huán)評(píng)可繼續(xù)進(jìn)行下一步的分析。

1.3 分析規(guī)劃功能的水平定位

水平定位表示的是規(guī)劃實(shí)施后要達(dá)到的水平高度，或規(guī)劃的先進(jìn)性水平。分析規(guī)劃功能水平定位確定是否合理，判斷的標(biāo)準(zhǔn)，主要看規(guī)劃發(fā)展依托的區(qū)位優(yōu)勢(shì)、自然資源、人文資源等規(guī)劃條件能否得到充分的利用。如果隨意拔高定位水平，使之定位得太高，即表示規(guī)劃不切合實(shí)際地過(guò)分利用了這些條件，預(yù)示著規(guī)劃存在很大的無(wú)法實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)；如果水平定位忽視規(guī)劃的有利條件，確定得太低，就會(huì)造成優(yōu)勢(shì)資源的浪費(fèi)。規(guī)劃環(huán)評(píng)要通過(guò)規(guī)劃功能水平定位的評(píng)價(jià)，規(guī)避這兩種極端情況的發(fā)生，確保規(guī)劃資源得到合理的利用。

1.4 分析規(guī)劃功能定位的執(zhí)行力

規(guī)劃功能定位的執(zhí)行力是指規(guī)劃方案對(duì)功能定位的貫徹、支撐程度。分析規(guī)劃功能定位的執(zhí)行力，構(gòu)建定位-執(zhí)行的合理的響應(yīng)關(guān)系，可以增強(qiáng)規(guī)劃功能定位的嚴(yán)肅性，確保規(guī)劃目標(biāo)尤其是環(huán)境目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。分析規(guī)劃功能定位的執(zhí)行力可從以下幾方面進(jìn)行：

一是分析規(guī)劃的完整性。如果功能定位涵蓋的內(nèi)容不完整，導(dǎo)致規(guī)劃方案不完整，就會(huì)存在“被規(guī)劃遺忘的角落”，而這個(gè)角落往往會(huì)成為環(huán)境保護(hù)的“死角”。

二是分析規(guī)劃功能的內(nèi)部環(huán)境協(xié)調(diào)性關(guān)系。如是單主導(dǎo)功能定位則不存在主導(dǎo)功能定位之間的環(huán)境協(xié)調(diào)性問(wèn)題；若是雙（多）主導(dǎo)功能定位，就應(yīng)分析多主導(dǎo)功能之間的關(guān)系是以一個(gè)功能為主導(dǎo)功能，另外的為次主導(dǎo)功能，還是平等的主導(dǎo)地位。若是前者，就要首先確保主導(dǎo)功能項(xiàng)目在優(yōu)質(zhì)資源的利用上、規(guī)劃布局上占有優(yōu)先地位，若主導(dǎo)功能與非主導(dǎo)功能發(fā)生嚴(yán)重沖突，應(yīng)調(diào)整非主導(dǎo)功能；當(dāng)非主導(dǎo)功能與主導(dǎo)功能無(wú)法兼顧時(shí)，應(yīng)放棄非主導(dǎo)功能，優(yōu)先確保主導(dǎo)功能的實(shí)現(xiàn)。若是后者，應(yīng)以尊重既成事實(shí)為優(yōu)先原則。

三是分析支撐規(guī)劃功能水平定位的評(píng)價(jià)指標(biāo)的符合性。考察多個(gè)規(guī)劃功能定位的水平高度，發(fā)現(xiàn)在規(guī)劃功能定位高度的文字表達(dá)上偏低的問(wèn)題極少，常見(jiàn)的是規(guī)劃功能定位文字表達(dá)顯得很高，但規(guī)劃的實(shí)質(zhì)內(nèi)容明顯缺乏亮點(diǎn)，根本無(wú)法支撐規(guī)劃功能的實(shí)現(xiàn)。因此，分析規(guī)劃功能定位的環(huán)境問(wèn)題，不能被規(guī)劃功能定位的文字表述所迷惑。規(guī)劃本文中的規(guī)劃功能定位表述，如得不到相應(yīng)的規(guī)劃方案支撐，存在明顯的“跑題”現(xiàn)象，既會(huì)造成土地資源的浪費(fèi)，也會(huì)因?yàn)榈退降拈_(kāi)發(fā)，使得生態(tài)環(huán)境保護(hù)投資資金不足，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)難以為繼，造成 “半拉子”工程，影響環(huán)境及景觀美學(xué)；若干年后進(jìn)行大量的規(guī)劃修編，甚至推倒重來(lái)，就會(huì)造成重復(fù)施工，污染環(huán)境，浪費(fèi)資金與資源。甚至若干年后仍以同樣或相似的“規(guī)劃定位”另外選址重新規(guī)劃，致使浪費(fèi)土地資源。因此，應(yīng)十分重視對(duì)支撐規(guī)劃功能水平定位的評(píng)價(jià)。其評(píng)價(jià)指標(biāo)可以是一個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，如《國(guó)家生態(tài)旅游示范區(qū)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)規(guī)范指引》；可以是用地指標(biāo)、綠地率、人口密度等少數(shù)幾項(xiàng)指標(biāo)，關(guān)鍵是評(píng)價(jià)指標(biāo)要有針對(duì)性、先進(jìn)性和可操作性。

1.5 規(guī)劃功能定位環(huán)境問(wèn)題研究技術(shù)路線圖

通過(guò)上述的分析可見(jiàn)，進(jìn)行規(guī)劃環(huán)評(píng)，從規(guī)劃頂層設(shè)計(jì)即規(guī)劃功能定位上開(kāi)展規(guī)劃的環(huán)境問(wèn)題研究十分必要。

綜合上述研究思路，構(gòu)建規(guī)劃功能定位環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)路線圖，見(jiàn)圖1。

圖1 規(guī)劃功能定位環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)路線

2 規(guī)劃功能定位環(huán)評(píng)在博鰲的應(yīng)用

2.1 博鰲亞洲論壇特別規(guī)劃區(qū)概況及規(guī)劃功能定位

博鰲亞洲論壇特別規(guī)劃區(qū)位于海南省東海岸萬(wàn)泉河、龍滾河、九曲江三江入?？?，地跨瓊海和萬(wàn)寧兩市，東瀕中國(guó)南海，西臨海南環(huán)島高速公路——G98東線，北抵博鰲鎮(zhèn)田涌嶺，南至龍滾鎮(zhèn)，呈沿海岸展開(kāi)的狹長(zhǎng)形，海岸線總長(zhǎng)23.7 km，其中瓊海段長(zhǎng)9.98 km，萬(wàn)寧段長(zhǎng)13.72 km，總面積122 km2。規(guī)劃功能定位是：“博鰲亞洲論壇特別規(guī)劃區(qū)是立足瓊海區(qū)、萬(wàn)寧區(qū)之特色山水的，以國(guó)際水準(zhǔn)的會(huì)議中心和旅游度假為主導(dǎo)的海濱生態(tài)旅游區(qū)。具有國(guó)際會(huì)議中心、度假休閑、旅游觀光、體育訓(xùn)練、教育修學(xué)等多重功能?！?/p>

對(duì)其規(guī)劃功能定位可作如下判讀：主導(dǎo)功能為雙主導(dǎo)功能：國(guó)際水準(zhǔn)的會(huì)議中心、旅游度假為主導(dǎo)的海濱生態(tài)旅游區(qū)；基本上屬于平等主導(dǎo)地位；主導(dǎo)功能的內(nèi)容是“國(guó)際會(huì)議中心、度假休閑、旅游觀光”，非主導(dǎo)功能為“體育訓(xùn)練、教育修學(xué)等”功能；規(guī)劃功能的方向定位是“會(huì)議中心和海濱生態(tài)旅游區(qū)”；水平定位是“國(guó)際水準(zhǔn)”；方向定位執(zhí)行力的判斷主要看國(guó)土功能布局的符合性；水平定位執(zhí)行力的判斷總體要求是規(guī)劃功能之間是否協(xié)調(diào)、用地占比、功能定位的完整性、規(guī)劃功能定位的高度及規(guī)劃亮點(diǎn)的關(guān)系等。

2.2 功能定位方向定位執(zhí)行力分析

圖2 博鰲亞洲論壇特別規(guī)劃區(qū)旅游景點(diǎn)規(guī)劃

博鰲亞洲論壇特別規(guī)劃區(qū)（以下簡(jiǎn)稱博鰲規(guī)劃區(qū)）功能定位以會(huì)議中心和海濱生態(tài)旅游區(qū)為主導(dǎo)，符合《海南省國(guó)土綜合規(guī)劃》關(guān)于海南島東部發(fā)展旅游及非污染型產(chǎn)業(yè)的總體功能區(qū)布局要求。這一功能定位排除了以傳統(tǒng)工業(yè)為主導(dǎo)的大氣、工業(yè)廢水、廢渣的污染問(wèn)題。規(guī)劃區(qū)主要的環(huán)境問(wèn)題是生態(tài)保護(hù)問(wèn)題。由于不再把規(guī)劃區(qū)定位為“博鰲水城”，而是定位為“會(huì)議中心”和“海濱生態(tài)旅游區(qū)”，相比前者，后者的定位會(huì)更加注重控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)。從污染的角度看，規(guī)劃區(qū)的污染源主要是生活廢水和生活垃圾。這樣的環(huán)境結(jié)構(gòu)問(wèn)題比工業(yè)污染將容易解決。

2.3 規(guī)劃功能水平定位執(zhí)行力分析

2.3.1 規(guī)劃功能水平定位的環(huán)境合理性分析

規(guī)劃區(qū)依托博鰲亞洲論壇永久會(huì)址的品牌效應(yīng)，以及海南島東部潔白的濱海沙灘、燦爛的陽(yáng)光、蔚藍(lán)的天空、白云、寬廣的海洋和藍(lán)色的海水、三江入海口、載入吉尼斯紀(jì)錄的玉帶灘、沙美內(nèi)海及其沿岸的紅樹(shù)林、豐富的鳥(niǎo)類資源和人文景觀等規(guī)劃條件，創(chuàng)建國(guó)際一流的旅游區(qū)，體現(xiàn)了充分和適度地利用當(dāng)?shù)氐膬?yōu)勢(shì)資源的規(guī)劃原則，其水平定位是恰當(dāng)?shù)模?jiàn)圖2。

2.3.2 主導(dǎo)功能之間的環(huán)境協(xié)調(diào)性關(guān)系分析

規(guī)劃將“旅游度假”與“會(huì)議中心”（亞洲論壇會(huì)址）功能并列為主導(dǎo)功能，不區(qū)分主導(dǎo)功能與次主導(dǎo)功能，這就使“既成事實(shí)”成了“優(yōu)先原則”。這一原則實(shí)質(zhì)上對(duì)亞洲論壇會(huì)址功能十分不利。由于“旅游度假”演變?yōu)橐浴奥糜畏康禺a(chǎn)”為主體的趨勢(shì)很明顯，旅游度假”或“旅游房地產(chǎn)”會(huì)憑借市場(chǎng)的動(dòng)力和公司組織能力優(yōu)勢(shì)，迅速搶占領(lǐng)域，擠占優(yōu)質(zhì)自然景觀資源，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化。而“旅游度假”功能與“會(huì)議中心”功能對(duì)環(huán)境的要求是截然不同的，從環(huán)境協(xié)調(diào)性上看，“亞洲論壇”是亞洲乃至世界多國(guó)領(lǐng)袖、各界精英凝聚智慧的地方，對(duì)環(huán)境要求寧?kù)o、和諧、風(fēng)光優(yōu)美、植物茂盛、生物多樣性豐富；正因?yàn)槿绱耍瑏喼拚搲瘯?huì)址選在了遠(yuǎn)離塵囂的大城市，落戶在萬(wàn)泉河、九曲江、龍滾河三江出海口處的小鎮(zhèn)博鰲東嶼島，此處野趣濃郁，生態(tài)環(huán)境好，在這里可以讓與會(huì)者在開(kāi)會(huì)的同時(shí)，領(lǐng)略優(yōu)美的自然風(fēng)光，放松心情，盡情享受大自然的惠贈(zèng)?！皶?huì)議中心”功能排斥擁擠、低綠化率、高樓林立的 “都市病”。而市場(chǎng)化的“旅游度假”功能與此正相反，安排了大量的旅游房地產(chǎn)項(xiàng)目，這必然導(dǎo)致博鰲規(guī)劃區(qū)變?yōu)槎际蟹諊鷿夂竦膮^(qū)域。當(dāng)亞洲論壇會(huì)址身處“混凝土森林”的包圍之中的時(shí)候，亞洲論壇的參與者就有理由考慮亞洲論壇會(huì)址要么另選到一個(gè)生態(tài)環(huán)境更好的地區(qū)，要么干脆選在更便捷的大都市里?！半p主導(dǎo)功能定位”的原意是借助亞洲論壇會(huì)址的名牌效應(yīng)，提高規(guī)劃區(qū)的土地價(jià)值，帶動(dòng)旅游及房地產(chǎn)的發(fā)展。其初衷沒(méi)錯(cuò)，但在這一功能定位的指引下，規(guī)劃布局、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、景觀規(guī)劃、地塊利用規(guī)劃都混淆了主、次功能控制與被控制的關(guān)系，房地產(chǎn)及旅游酒店用地?cái)D占了優(yōu)質(zhì)資源，而亞洲論壇會(huì)址功能卻得不到應(yīng)有的保障。由此可見(jiàn)，該規(guī)劃的“雙主導(dǎo)功能定位”不適合于亞洲論壇特別規(guī)劃區(qū)。該規(guī)劃必須突出亞洲論壇功能的唯一主導(dǎo)地位，其他的規(guī)劃功能應(yīng)處于次要地位，項(xiàng)目安排必須在不妨礙亞洲論壇這一主導(dǎo)功能下進(jìn)行。這樣的功能定位才能起到保護(hù)規(guī)劃區(qū)的生態(tài)環(huán)境，尤其是保護(hù)亞洲論壇會(huì)址及沿途視覺(jué)景觀免受嚴(yán)重的不良影響，才不會(huì)擠占亞洲論壇配套服務(wù)設(shè)施用地，并為亞洲論壇會(huì)址的可持續(xù)發(fā)展留有足夠的空間。

2.3.3 主導(dǎo)功能與非主導(dǎo)功能的環(huán)境協(xié)調(diào)性關(guān)系分析

非主導(dǎo)功能“體育訓(xùn)練、教育修學(xué)等”包含的建設(shè)項(xiàng)目基本上屬于非污染型項(xiàng)目，不會(huì)對(duì)主導(dǎo)功能——亞洲論壇會(huì)址功能造成較大的毗鄰性污染，在這個(gè)意義上，主導(dǎo)功能與非主導(dǎo)功能的環(huán)境是協(xié)調(diào)的。值得注意的是，在生態(tài)保護(hù)和景觀美學(xué)上，非主導(dǎo)功能包含的建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)維護(hù)主導(dǎo)功能——亞洲論壇會(huì)址的優(yōu)先權(quán)，不能擠占亞洲論壇會(huì)址的功能用地，不能影響亞洲論壇會(huì)址周圍的生態(tài)環(huán)境和景觀美學(xué)。

2.3.4 功能定位的完整性分析

規(guī)劃區(qū)122 km2，包括瓊海片區(qū)的12個(gè)村委會(huì)116個(gè)自然村，人口約1.6萬(wàn)人；萬(wàn)寧片區(qū)的12個(gè)村委會(huì)，人口約1.3萬(wàn)人。該規(guī)劃僅含規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的旅游開(kāi)發(fā)、其他非農(nóng)開(kāi)發(fā)及其相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，對(duì)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村沒(méi)有納入規(guī)劃。環(huán)境問(wèn)題具有區(qū)域性、流域性的特點(diǎn)。該規(guī)劃定位不完整，致使整個(gè)規(guī)劃都沒(méi)有當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃，規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村區(qū)域生態(tài)保護(hù)與建設(shè)，廢水、垃圾的處理（處置），耕地、林地、水利設(shè)施的保護(hù)或補(bǔ)償，以及拆遷、安置、就業(yè)、養(yǎng)老保障等社會(huì)環(huán)境問(wèn)題均是規(guī)劃空白，這必然會(huì)留下很多環(huán)境隱患，并且會(huì)拉低規(guī)劃功能定位和發(fā)展目標(biāo)的高度。

2.3.5 主導(dǎo)功能定位用地占比

亞洲論壇國(guó)際會(huì)議區(qū)面積約8.5 km2（含水面），占規(guī)劃區(qū)的6.97 %，用地明顯偏少，不利于亞洲論壇會(huì)址功能的完善及其可持續(xù)發(fā)展。反過(guò)來(lái)也說(shuō)明，實(shí)行的雙主導(dǎo)功能定位，確實(shí)削弱了亞洲論壇會(huì)址功能的主導(dǎo)地位。

2.3.6 規(guī)劃功能定位的高度及規(guī)劃亮點(diǎn)的關(guān)系

規(guī)劃功能的定位水平高度是“國(guó)際水準(zhǔn)”、“ 世界一流”（發(fā)展目標(biāo)），但規(guī)劃方案亮點(diǎn)不突出。如規(guī)劃方案共劃了9個(gè)分區(qū)，除了亞洲論壇國(guó)際會(huì)議區(qū)外，就是1個(gè)生態(tài)旅游度假休閑中心區(qū)、6個(gè)旅游度假區(qū)和1個(gè)旅游科教園區(qū)。除了亞洲論壇國(guó)際會(huì)議區(qū)外的8個(gè)分區(qū)看不出哪些規(guī)劃內(nèi)容可以達(dá)到“世界一流”的水平。從“一帶一心、三點(diǎn)三軸、四脈四簇”的規(guī)劃結(jié)構(gòu)看，規(guī)劃將“一帶一心”（即金黃色沙灘帶及環(huán)沙美內(nèi)海）作為發(fā)展海濱生態(tài)旅游度假區(qū)的“黃金帶”和整體空間的核心進(jìn)行開(kāi)發(fā)，規(guī)劃項(xiàng)目有4個(gè)：培蘭民俗村、不夜城、九曲江河流保護(hù)濕地公園、紅樹(shù)林濕地公園。從旅游資源的角度看，“一帶一心”的確是稀缺資源，可以打造成規(guī)劃區(qū)的亮點(diǎn)。培蘭民俗村立意不錯(cuò)，但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，其民俗特征很不突出，難以在其基礎(chǔ)上建設(shè)一個(gè)具有較高價(jià)值的旅游景點(diǎn)。從生態(tài)保護(hù)的角度看，“一帶一心”是生態(tài)敏感度最高區(qū)域，因此應(yīng)控制其開(kāi)發(fā)強(qiáng)度。如何在保護(hù)與開(kāi)發(fā)中找到最佳平衡點(diǎn)，必須回到規(guī)劃區(qū)功能定位上尋找答案：如果是雙主導(dǎo)功能，那么旅游度假項(xiàng)目就可以搶先開(kāi)發(fā)；如果是單主導(dǎo)功能——亞洲論壇會(huì)址為主，海濱生態(tài)旅游度假區(qū)功能為輔，那么，規(guī)劃區(qū)的優(yōu)質(zhì)資源就應(yīng)優(yōu)先考慮滿足唯一的主導(dǎo)功能——亞洲論壇會(huì)址的需要。在亞洲論壇會(huì)址旁建設(shè)不夜城項(xiàng)目，顯然與亞洲論壇會(huì)址的靜謐氛圍要求不相融。

2.4 優(yōu)化規(guī)劃功能定位的建議

2.4.1 規(guī)劃功能定位的表達(dá)

博鰲亞洲論壇特別規(guī)劃區(qū)是原生態(tài)氛圍濃郁的具有國(guó)際水準(zhǔn)的會(huì)議中心，輔以世界一流的海濱生態(tài)旅游區(qū)、生態(tài)文明新農(nóng)村示范區(qū)，兼顧體育訓(xùn)練、教育修學(xué)等多重功能。

2.4.2 規(guī)劃功能定位的釋義

（1）“原生態(tài)氛圍濃郁”，確保將保護(hù)亞洲論壇會(huì)址獨(dú)特的自然景觀和環(huán)境氛圍，完善亞洲論壇會(huì)址服務(wù)功能作為規(guī)劃的首要任務(wù)。破壞亞洲論壇會(huì)址周圍自然景觀，以及擠占優(yōu)質(zhì)資源、與亞洲論壇會(huì)址配套功能建設(shè)爭(zhēng)地的項(xiàng)目應(yīng)予調(diào)整。

（2）在此前提下，建設(shè)成為世界一流的海濱生態(tài)旅游度假區(qū)，兼顧體育訓(xùn)練、教育修學(xué)功能。

（3）按照開(kāi)發(fā)共贏的指導(dǎo)思想，通過(guò)區(qū)域開(kāi)發(fā)，完善農(nóng)村區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施（含生態(tài)保護(hù)和污染治理設(shè)施）的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，幫助當(dāng)?shù)剞r(nóng)村建成具有示范效應(yīng)的生態(tài)文明村。

（4）優(yōu)化規(guī)劃方案。首先，要?jiǎng)澏ń归_(kāi)發(fā)區(qū)域、限制開(kāi)發(fā)區(qū)域，切實(shí)保護(hù)亞洲論壇會(huì)址周圍及其入?yún)^(qū)交通主干道沿線的自然植被與景觀。其次，應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大亞洲論壇會(huì)議配套功能設(shè)施用地范圍，突出規(guī)劃亮點(diǎn)。建議將“環(huán)內(nèi)海生態(tài)旅游度假休閑中心區(qū)”并入亞洲論壇國(guó)際會(huì)議區(qū)分區(qū)，在該分區(qū)的玉帶灘中南段建設(shè)“論壇村”。因?yàn)閬喼拚搲瘒?guó)際會(huì)議區(qū)分區(qū)大部分是水域，現(xiàn)有土地已開(kāi)發(fā)完畢，但仍未建設(shè)“論壇村”，私密性、舒適度俱極佳的會(huì)議高級(jí)住處遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需要，這與“永久會(huì)址”的地位還很不相稱。建設(shè)“論壇村”既可完善論壇配套設(shè)施，又可成為規(guī)劃的亮點(diǎn)。按原規(guī)劃方案，將在該區(qū)域利用2370.5畝（1 580 410 m2）土地建設(shè)4家旅游酒店，開(kāi)發(fā)強(qiáng)度太大，不利于對(duì)玉帶灘生態(tài)環(huán)境的保護(hù)；大型酒店也不符合私密性或經(jīng)濟(jì)性會(huì)議住處要求。旅游酒店與“論壇村”住所不同，后者在警衛(wèi)上有特殊的要求。改為“論壇村”后，以參加論壇董事會(huì)的國(guó)家或地區(qū)為單位，單獨(dú)建設(shè)私密性好、具有該國(guó)家或地區(qū)民族文化特色的公館，每處可用地6畝（4 000 m2），按50處規(guī)劃，建設(shè)用地僅需300畝（20萬(wàn)m2），加上道路等配套設(shè)施，總用地可控制在600畝（40萬(wàn)m2）以內(nèi)，比原規(guī)劃方案占地可減少75 %，可大大地降低玉帶灘的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度。并且，玉帶灘屬于半島，環(huán)境優(yōu)美，毗鄰論壇會(huì)場(chǎng)，是建設(shè)“論壇村”的最佳選址。

（5）凸顯規(guī)劃亮點(diǎn)，博鰲規(guī)劃區(qū)遵循的發(fā)展理念應(yīng)是：唱響一個(gè)主旋律——提升亞洲論壇會(huì)址服務(wù)功能，彈好兩篇和諧樂(lè)章——發(fā)展濱海旅游和搞好社區(qū)文明生態(tài)建設(shè)，弘揚(yáng)“1+3”旅游主題文化——在做好生態(tài)文化的基礎(chǔ)上，大做國(guó)際論壇文化、“鰲”文化（以規(guī)劃北部區(qū)的博鰲鎮(zhèn)為噱頭做足“獨(dú)占鰲頭”的“鰲”文化）、“龍”文化(以規(guī)劃南部區(qū)的龍滾鎮(zhèn)為噱頭做足“龍飛鳳舞”、 “龍鳳呈祥”的“中國(guó)龍”文化）；北靜南歡，景點(diǎn)錯(cuò)落村野之間；保護(hù)亞洲論壇會(huì)址景觀帶（含出海河口、沙美內(nèi)海、玉帶灘、紅樹(shù)林、中遠(yuǎn)路與玉龍路兩條干道兩側(cè)等），以及沙壩、海防林、珊瑚礁、近岸海域、基本農(nóng)田、村落植被、丘陵地貌等。

2.4.3 規(guī)劃環(huán)評(píng)應(yīng)關(guān)注的主要環(huán)境問(wèn)題

從規(guī)劃功能定位看，博鰲規(guī)劃區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)應(yīng)關(guān)注的主要環(huán)境問(wèn)題是在規(guī)劃布局對(duì)亞洲論壇會(huì)址服務(wù)功能及其景觀帶視覺(jué)環(huán)境的影響，生活污水對(duì)萬(wàn)泉河、龍滾河、九曲江及其出海河口、沙美內(nèi)海、近岸海域水環(huán)境的影響，以及規(guī)劃實(shí)施對(duì)原居民可持續(xù)發(fā)展能力的影響。

2.4.4 在進(jìn)行項(xiàng)目環(huán)評(píng)時(shí)應(yīng)考慮的主要環(huán)境問(wèn)題

應(yīng)重點(diǎn)評(píng)價(jià)項(xiàng)目選址的環(huán)境合理性，以考察項(xiàng)目建設(shè)是否影響亞洲論壇會(huì)址的這一主導(dǎo)功能作為項(xiàng)目選址和取舍的重要依據(jù)。在生態(tài)環(huán)境要素評(píng)價(jià)上，應(yīng)重點(diǎn)考慮生態(tài)保護(hù)和生活污水處理措施的有效性、合理性等問(wèn)題。

3 結(jié)論

規(guī)劃功能定位環(huán)境影響評(píng)價(jià)應(yīng)包括規(guī)劃功能內(nèi)涵的判讀，明確規(guī)劃功能定位的類型及其方向定位、水平定位，分析方向定位和水平定位的執(zhí)行力；方向定位執(zhí)行力應(yīng)從產(chǎn)業(yè)政策和國(guó)土主體功能區(qū)劃符合性上進(jìn)行分析；水平定位執(zhí)行力應(yīng)分析水平定位的合理性、規(guī)劃功能之間的環(huán)境協(xié)調(diào)性、功能定位的完整性，以及支撐規(guī)劃功能水平定位的評(píng)價(jià)指標(biāo)的符合性；在此基礎(chǔ)上，提出優(yōu)化規(guī)劃功能定位的建議及其釋義，以及后續(xù)規(guī)劃及建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)應(yīng)考慮的主要環(huán)境問(wèn)題。規(guī)劃功能定位環(huán)境影響評(píng)價(jià)的關(guān)鍵是通過(guò)分析，作出規(guī)劃各項(xiàng)功能定位是否協(xié)調(diào)，以及規(guī)劃功能水平定位評(píng)價(jià)指標(biāo)的符合性分析判斷。實(shí)例研究結(jié)果表明，博鰲亞洲論壇特別規(guī)劃區(qū)總體規(guī)劃實(shí)行雙主導(dǎo)功能定位，不利于對(duì)亞洲論壇會(huì)址功能的保護(hù)與完善，應(yīng)實(shí)行單主導(dǎo)功能定位，切實(shí)保護(hù)與完善亞洲論壇會(huì)址功能。

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X828

A

2095-6444-2014(01)-0060-05

海南省科技項(xiàng)目(KJXM20090001)

林生，海南省環(huán)境科學(xué)研究院高級(jí)工程師；焦致嫻，海南省環(huán)境科學(xué)研究院；林惠宇，武漢大學(xué)資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院。