朱源 任景明

荷蘭城市規(guī)劃環(huán)評(píng)的經(jīng)驗(yàn)與啟示

朱源 任景明

荷蘭城市規(guī)劃環(huán)評(píng)實(shí)質(zhì)上是環(huán)保參與綜合決策，除考慮環(huán)保目標(biāo)外，還包括廣泛的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人群健康等內(nèi)容。其重視適宜的備選方案，積極吸引公眾參與，并且鼓勵(lì)創(chuàng)新。我國(guó)應(yīng)參考荷蘭城市規(guī)劃環(huán)評(píng)的理念和方法，借鑒荷蘭城市規(guī)劃環(huán)評(píng)的公眾參與經(jīng)驗(yàn)，理清不同層次城鄉(xiāng)規(guī)劃環(huán)評(píng)的重點(diǎn)和特征，拓展城鄉(xiāng)規(guī)劃環(huán)評(píng)為環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的綜合評(píng)價(jià)。

城鄉(xiāng)規(guī)劃；荷蘭；案例；借鑒

荷蘭具有系統(tǒng)化的空間規(guī)劃體系，其各級(jí)政府都要對(duì)所管轄的區(qū)域進(jìn)行空間規(guī)劃，規(guī)劃一般由相應(yīng)層級(jí)的政府部門制定，交付議會(huì)審議通過，具有法律定位?？臻g規(guī)劃一旦通過，區(qū)域的發(fā)展路徑基本定型。城市規(guī)劃屬于空間規(guī)劃的一部分，其一般上接國(guó)家空間規(guī)劃、省域空間規(guī)劃、大區(qū)域空間規(guī)劃等。通過總結(jié)荷蘭城市規(guī)劃環(huán)評(píng)的先進(jìn)理念和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可為我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃環(huán)評(píng)的發(fā)展和完善提供有益的借鑒。

荷蘭城市規(guī)劃的環(huán)評(píng)案例

多方案優(yōu)選的阿姆斯特丹市結(jié)構(gòu)遠(yuǎn)景環(huán)評(píng)

結(jié)構(gòu)遠(yuǎn)景（Structure Visions）是區(qū)域長(zhǎng)期的發(fā)展戰(zhàn)略和空間規(guī)劃，主要包括城市空間發(fā)展的方向、發(fā)展的方式和主管部門，類似于我國(guó)的城市總體規(guī)劃。阿姆斯特丹市是荷蘭的經(jīng)濟(jì)和文化中心，也是荷蘭最大的城市，人口76萬(wàn)。2008年4月，阿姆斯特丹開始2040年的城市遠(yuǎn)景規(guī)劃制定行動(dòng)，歷時(shí)三年，最終于2010年審批通過。其中環(huán)評(píng)于2008年底開始介入，在規(guī)劃送審前完成，歷時(shí)約兩年。制定規(guī)劃過程具體包括規(guī)劃、環(huán)評(píng)及公眾參與等環(huán)節(jié)。其基本歷程如下：

首先，阿姆斯特丹市政府宣布開始制定結(jié)構(gòu)遠(yuǎn)景，并宣布了城市發(fā)展目標(biāo)，包括希望將阿姆斯特丹市建設(shè)成為文化包容、休閑宜居的可持續(xù)發(fā)展城市等。隨后，阿姆斯特丹市組織了廣泛的公眾參與。到2008年底，阿姆斯特丹市的2040年遠(yuǎn)景規(guī)劃形成了以下主要目標(biāo)：擴(kuò)展都市區(qū)，建設(shè)新的住宅區(qū)，完善區(qū)域公共交通體系，使城市生活與公共空間、綠地和水域親近，鼓勵(lì)多樣化的商務(wù)活動(dòng)（特別是知識(shí)經(jīng)濟(jì)），建設(shè)空港和海港，可持續(xù)且能適應(yīng)氣候變化和抵御洪水的城市等，申報(bào)2028年奧運(yùn)會(huì)。

為了完成這些目標(biāo)，阿姆斯特丹市設(shè)計(jì)了三個(gè)可選的發(fā)展方案。此時(shí)，環(huán)評(píng)開始介入，即對(duì)這三個(gè)方案進(jìn)行環(huán)境、社會(huì)以及經(jīng)濟(jì)等方面的綜合評(píng)價(jià)。根據(jù)阿姆斯特丹市的具體情況以及備選方案間的主要差異，阿姆斯特丹市從6個(gè)方面對(duì)三個(gè)備選方案進(jìn)行評(píng)價(jià)，分別是對(duì)自然的影響、對(duì)城市景觀的影響、對(duì)氣候變化的適應(yīng)、對(duì)居住環(huán)境的影響、對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響和對(duì)交通的影響。每個(gè)方面設(shè)計(jì)了一些評(píng)價(jià)指標(biāo)，評(píng)價(jià)方法主要是基于專家判斷，最終給出定性、半定量的評(píng)價(jià)結(jié)果。

最后，阿姆斯特丹市的決策機(jī)構(gòu)根據(jù)備選方案以及環(huán)評(píng)結(jié)果進(jìn)行綜合決策，形成并通過了最終的2040年遠(yuǎn)景規(guī)劃方案。這個(gè)最終方案是三個(gè)備選方案的混合體，也就是從三個(gè)方案中各篩選一部分，組成最終方案，既是一個(gè)妥協(xié)的結(jié)果，也滿足了多目標(biāo)的需求。

上下聯(lián)動(dòng)的鹿特丹市結(jié)構(gòu)遠(yuǎn)景與規(guī)劃環(huán)評(píng)

鹿特丹市的“2030年結(jié)構(gòu)遠(yuǎn)景”環(huán)評(píng)與馬斯萊可迪（Maasvlakte 2）新港口和內(nèi)港區(qū)（Stadshavens）的規(guī)劃環(huán)評(píng)是上下級(jí)規(guī)劃環(huán)評(píng)聯(lián)動(dòng)的案例。鹿特丹是荷蘭第二大城市及重要港口，人口60余萬(wàn)，工商業(yè)發(fā)達(dá)，港口、工業(yè)以及居民生活質(zhì)量是鹿特丹城市規(guī)劃的主題。鹿特丹市公布了“鹿特丹：歐洲的門戶”的城市定位，并在此基礎(chǔ)上，于2007年提出“2030年結(jié)構(gòu)遠(yuǎn)景”。在這個(gè)結(jié)構(gòu)遠(yuǎn)景規(guī)劃中，鹿特丹提出發(fā)展強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)和適宜的居住環(huán)境兩大目標(biāo)，并分別對(duì)城市中心區(qū)、南部和北部提出不同的發(fā)展策略，即中心區(qū)側(cè)重發(fā)展港口、住宅區(qū)及國(guó)際化的市中心，城市南部側(cè)重發(fā)展經(jīng)濟(jì)和私人住宅區(qū)，而北部側(cè)重發(fā)展知識(shí)經(jīng)濟(jì)以及安靜的綠色住宅區(qū)。為達(dá)到這些發(fā)展目標(biāo)，“結(jié)構(gòu)遠(yuǎn)景”提出13項(xiàng)重點(diǎn)工程，其中就包括馬斯萊可迪新港口和內(nèi)港區(qū)兩項(xiàng)。

馬斯萊可迪新港口是鹿特丹進(jìn)行填海造陸建設(shè)的新港口，2008年開始啟動(dòng)，至2013年完成填海，部分碼頭已經(jīng)開始運(yùn)行。港口的選址、規(guī)模等在國(guó)家規(guī)劃和鹿特丹市“2030年結(jié)構(gòu)遠(yuǎn)景”中就已經(jīng)明確。因此，港口規(guī)劃主要關(guān)注填海造陸和新港口的空間布局。環(huán)評(píng)中主要考慮交通可達(dá)性、空氣質(zhì)量、海洋生態(tài)、生物多樣性以及受影響的外海域等。為了應(yīng)對(duì)規(guī)劃的不確定性和可能的風(fēng)險(xiǎn)，在規(guī)劃中就已經(jīng)考慮了實(shí)施后的環(huán)境監(jiān)測(cè)和評(píng)估。2012年生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)和評(píng)估開始啟動(dòng)，并作為基準(zhǔn)年，2014年開始發(fā)布年度監(jiān)測(cè)報(bào)告，2017年將每5年發(fā)布一次評(píng)估報(bào)告。如果將來的環(huán)境影響超過環(huán)評(píng)的預(yù)期，將會(huì)采取應(yīng)對(duì)措施。

內(nèi)港區(qū)是位于鹿特丹港口和市區(qū)連接處的港口經(jīng)濟(jì)區(qū)，因此該區(qū)域的規(guī)劃主要是改造和集約化利用土地，以及將部分區(qū)域改造為臨水的居住區(qū)。根據(jù)鹿特丹市“2030年結(jié)構(gòu)遠(yuǎn)景”，內(nèi)港區(qū)制定了長(zhǎng)（2040年）、中（2025年）、短（2015年）三個(gè)時(shí)期的規(guī)劃，而三個(gè)規(guī)劃都從5個(gè)方面進(jìn)行制定，即重塑港口技術(shù)、港口與市區(qū)的融合、可持續(xù)的交通，其中短期規(guī)劃已進(jìn)入實(shí)施階段。在這個(gè)規(guī)劃的環(huán)評(píng)中，主要考慮了噪聲、空氣質(zhì)量、安全、交通和對(duì)氣候變化適應(yīng)等方面的內(nèi)容。內(nèi)港區(qū)提出三個(gè)備選發(fā)展方案，環(huán)評(píng)表明，三個(gè)方案的環(huán)境影響差別不是很大，如果實(shí)施相應(yīng)的環(huán)保措施，都是環(huán)?？尚械姆桨?。

循環(huán)互動(dòng)的海牙市城市規(guī)劃修訂與規(guī)劃環(huán)評(píng)

海牙是荷蘭中央政府所在地，人口約50萬(wàn)。由于人口增長(zhǎng)、城市擴(kuò)張、城市間交通、市內(nèi)交通和新海岸建設(shè)等需求，海牙市面臨著城市規(guī)劃的修訂，例如濱海的席凡寧根（Kijkduin）區(qū)，面臨著重新規(guī)劃和開發(fā)，市內(nèi)交通體系也要重新規(guī)劃等。

海牙市政府最初制定了一個(gè)高強(qiáng)度的城市開發(fā)計(jì)劃，遭到強(qiáng)烈反對(duì)，市政府為此進(jìn)行了公眾咨詢。在公眾咨詢過程中，市政府、開發(fā)方、公眾等提出了多個(gè)備選方案，這些方案都能達(dá)到城市發(fā)展所提出的目標(biāo)。針對(duì)這些備選方案，海牙市開展規(guī)劃環(huán)評(píng)，從大氣質(zhì)量、噪聲、氣候變化與節(jié)能、可持續(xù)的住宅、水、土壤、交通、景觀、安全、施工期環(huán)境問題、歷史文化遺存、健康、居住環(huán)境、復(fù)合效應(yīng)、社會(huì)問題、市政管理要求、自然保護(hù)地等17個(gè)領(lǐng)域?qū)Σ煌膫溥x方案進(jìn)行評(píng)價(jià)。這些備選方案及環(huán)評(píng)結(jié)果被送交給決策者和公眾，最終的決策過程不僅較為順利，而且方案也得到廣泛的公眾支持。

海牙的城市規(guī)劃和環(huán)評(píng)是一個(gè)循環(huán)互動(dòng)過程，也就是前一階段的環(huán)評(píng)結(jié)果被納入了更新后的規(guī)劃，如此循環(huán)往復(fù)，最終使規(guī)劃和環(huán)評(píng)基本融為一體。在整個(gè)規(guī)劃和環(huán)評(píng)過程中，將中間過程和結(jié)果反饋給公眾，起到了獲取公眾支持、提高公眾參與能力和質(zhì)量的作用，也使海牙城市規(guī)劃方案從最開始民眾的強(qiáng)烈反對(duì)到最終的支持。

荷蘭城市規(guī)劃環(huán)評(píng)的特征

環(huán)保參與決策是城市規(guī)劃環(huán)評(píng)的本質(zhì)

從荷蘭案例可知，不同城市、不同層級(jí)的規(guī)劃環(huán)評(píng)差異較大，但環(huán)評(píng)主題的選擇都是基于城市、規(guī)劃、環(huán)評(píng)等的要求來決定，是實(shí)質(zhì)上的環(huán)保參與綜合決策。環(huán)評(píng)除了考慮環(huán)保目標(biāo)外，還包括廣泛的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人群健康、生活和工作的適宜性等方面的內(nèi)容。在評(píng)價(jià)主題確定后，評(píng)價(jià)指標(biāo)也不僅是統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，而是盡可能選擇讓民眾理解、能夠參與的指標(biāo)。例如阿姆斯特丹在城市交通評(píng)價(jià)中，提出的一個(gè)指標(biāo)就是“30分鐘”，是指從居住地到工作地的所需公共交通時(shí)間控制在30分鐘之內(nèi)。

＞＞阿姆斯特丹市根據(jù)環(huán)評(píng)結(jié)果進(jìn)行綜合決策，多方案優(yōu)選，形成滿足多目標(biāo)的選景規(guī)劃。

公眾參與是城市規(guī)劃環(huán)評(píng)的法定要求

在荷蘭城市規(guī)劃環(huán)評(píng)中，公眾參與是法定要求。只有廣泛的公眾參與，規(guī)劃才能得到公眾的支持。此外，公眾參與還有多重價(jià)值，例如將環(huán)評(píng)的公眾參與作為整個(gè)規(guī)劃的公眾參與的切入點(diǎn)，公眾參與能貢獻(xiàn)出新的備選方案，公眾參與是一個(gè)利益妥協(xié)的平臺(tái)等。比如，阿姆斯特丹市規(guī)劃在一個(gè)區(qū)域建設(shè)工業(yè)項(xiàng)目，除了要符合環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)以及宣講其環(huán)境后果的可控性外，公眾參與更側(cè)重于鄰近的居民、利益相關(guān)者的談判，包括設(shè)立基金、提供工作機(jī)會(huì)、建設(shè)學(xué)校、醫(yī)院等福利設(shè)施等，通過談判“價(jià)碼”的不斷提高，最終使居民接受項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。

適宜備選方案是城市規(guī)劃環(huán)評(píng)的重點(diǎn)

備選方案除了規(guī)劃制定者提出外，在公眾參與過程中，也會(huì)提出新的備選方案。“適宜的”備選方案是能符合要求且達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)的備選方案。不同備選方案的優(yōu)缺點(diǎn)和側(cè)重點(diǎn)不同，只有在對(duì)多個(gè)適宜的備選方案進(jìn)行比較和評(píng)價(jià)后，才能為決策者提供有價(jià)值的建議。

不斷創(chuàng)新是城市規(guī)劃環(huán)評(píng)發(fā)展的動(dòng)力

由于荷蘭要求環(huán)評(píng)的“定制”，即環(huán)評(píng)的范圍、詳細(xì)程度等要根據(jù)規(guī)劃層級(jí)、區(qū)域特征、法律法規(guī)要求等的不同而設(shè)定，也就給予了創(chuàng)新的空間。這種創(chuàng)新包括了內(nèi)容、方法和程序的創(chuàng)新。荷蘭城市規(guī)劃環(huán)評(píng)中嘗試了應(yīng)對(duì)氣候變化、節(jié)能、新能源、水面浮動(dòng)住宅等許多新內(nèi)容，取得了積極成效。人群健康也是荷蘭城市規(guī)劃環(huán)評(píng)開始納入考慮的新主題。從方法上，荷蘭發(fā)現(xiàn)，越高層次的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，應(yīng)該越基于專家判斷，而低層級(jí)的環(huán)評(píng)，才應(yīng)逐漸運(yùn)用復(fù)雜的數(shù)學(xué)模型。從環(huán)評(píng)程序上，荷蘭也開始嘗試規(guī)劃與環(huán)評(píng)的全程互動(dòng)實(shí)驗(yàn)，而不僅僅是規(guī)劃環(huán)評(píng)一個(gè)環(huán)節(jié)。

對(duì)于我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃環(huán)評(píng)的借鑒意義

2013年12月，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議討論了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》，結(jié)合《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的要求，我國(guó)將形成并完善國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃—省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃—城市規(guī)劃—鎮(zhèn)、鄉(xiāng)規(guī)劃—村莊規(guī)劃的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系。但我國(guó)現(xiàn)階段僅一些城市開展了總體規(guī)劃環(huán)評(píng)，少數(shù)城市對(duì)于詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行了環(huán)評(píng)?？傮w來說，我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的環(huán)評(píng)僅處在起步階段，理論、方法、技術(shù)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等都較為欠缺，而荷蘭城市規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)可為我國(guó)提供借鑒。

理清不同層次城鄉(xiāng)規(guī)劃環(huán)評(píng)的重點(diǎn)和特征

我國(guó)自上而下的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系即將形成，但不同層次和類型的城鄉(xiāng)規(guī)劃環(huán)評(píng)的重點(diǎn)和特征亟須理清。有專家提出城市總體規(guī)劃環(huán)評(píng)應(yīng)主要分析人口和產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)、規(guī)模、布局；城市規(guī)劃環(huán)評(píng)的核心是用地布局。但總體來說，我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃環(huán)評(píng)體系尚未完全理順，可參考荷蘭不同規(guī)模和等級(jí)的城市規(guī)劃環(huán)評(píng)經(jīng)驗(yàn)，盡快理清不同層次城鄉(xiāng)規(guī)劃環(huán)評(píng)的特征和重點(diǎn)。

拓展城鄉(xiāng)規(guī)劃環(huán)評(píng)為環(huán)境經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合評(píng)價(jià)

城鄉(xiāng)規(guī)劃本身是環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的綜合規(guī)劃，因而其環(huán)評(píng)也不應(yīng)局限在環(huán)境目標(biāo)中。荷蘭的案例表明，綜合評(píng)價(jià)不僅更符合實(shí)際要求，且在實(shí)踐中可行。而且只有在此情況下，城鄉(xiāng)規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃環(huán)評(píng)才能更好地相互融合。

參考荷蘭城市規(guī)劃環(huán)評(píng)的理念與方法

其一，荷蘭的“環(huán)評(píng)是為了更好的規(guī)劃、更好的項(xiàng)目”的理念，對(duì)我國(guó)還處于規(guī)劃環(huán)評(píng)被視為手續(xù)的現(xiàn)狀，具有前瞻性。其二，“適宜的”備選方案及相關(guān)的技術(shù)方法，對(duì)我國(guó)環(huán)評(píng)長(zhǎng)期不重視方案必選的現(xiàn)實(shí)，具有借鑒性。其三，既滿足法定要求又符合實(shí)際情況的“定制化”的城市規(guī)劃環(huán)評(píng)手段，對(duì)于解決我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃環(huán)評(píng)的狹窄范圍、僵化程序、有限手段等問題具有啟發(fā)性。

借鑒荷蘭城市規(guī)劃環(huán)評(píng)的公眾參與經(jīng)驗(yàn)

政府信息公開和公眾參與社會(huì)決策是我國(guó)行政體制改革的著力點(diǎn)，而荷蘭城市規(guī)劃環(huán)評(píng)的公眾參與經(jīng)驗(yàn)具有重要的借鑒價(jià)值。首先，城鄉(xiāng)規(guī)劃涉及區(qū)域發(fā)展和居民的生產(chǎn)生活，屬于公共決策事項(xiàng)，必須開展公眾參與，而規(guī)劃環(huán)評(píng)的公眾參與可作為公眾參與規(guī)劃的切入點(diǎn)。其次，規(guī)劃環(huán)評(píng)的公眾參與有助于廣泛吸收社會(huì)智慧，為規(guī)劃環(huán)評(píng)和規(guī)劃本身提供思路、方案、社會(huì)關(guān)注點(diǎn)、操作和執(zhí)行手段等信息。再次，規(guī)劃環(huán)評(píng)的公眾參與可作為利益協(xié)商的平臺(tái)。近年來，我國(guó)以群體性事件為爆發(fā)點(diǎn)的公眾環(huán)境事件越來越多，而許多事件的發(fā)展可追溯到規(guī)劃甚至政策制定的層面，因此規(guī)劃環(huán)評(píng)的公眾參與可作為公眾參與及利益相關(guān)者協(xié)商的平臺(tái)，在不斷的協(xié)商和妥協(xié)中，最終找出一個(gè)各方都能接受的方案。

任景明，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評(píng)估中心研究員；朱源，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評(píng)估中心。