柏仇勇

強(qiáng)化環(huán)評(píng)審批管理 促進(jìn)大氣污染防治

柏仇勇

2013年歲末，我國(guó)中東部地區(qū)出現(xiàn)大范圍霧霾天氣，波及25個(gè)省份，100多個(gè)城市，全國(guó)平均霧霾天數(shù)創(chuàng)52年之最。本文結(jié)合江蘇省工作實(shí)際，從環(huán)境影響評(píng)價(jià)角度對(duì)治理大氣污染、改善空氣環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行總結(jié)與分析，提出相應(yīng)的對(duì)策與措施。

環(huán)評(píng)；審批；大氣污染；防治

近年來(lái)，以細(xì)顆粒物為代表的灰霾污染日趨嚴(yán)重，對(duì)人民群眾生產(chǎn)生活造成的影響也越來(lái)越大。“十二五”以來(lái)，江蘇省通過(guò)以環(huán)評(píng)管理為契入點(diǎn)，切實(shí)推動(dòng)了大氣污染防治，取得了積極成效。為深入貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院“大氣十條”，需要繼續(xù)以環(huán)評(píng)管理為著力點(diǎn)，以更大力度推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、工業(yè)廢氣污染防治、技術(shù)支持體系完善和環(huán)境監(jiān)理試點(diǎn)。

以環(huán)評(píng)管理為契入點(diǎn)促進(jìn)大氣污染防治的措施與行動(dòng)

加快改善空氣環(huán)境質(zhì)量，讓群眾呼吸新鮮空氣，是江蘇省生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容和緊迫任務(wù)?！笆濉币詠?lái)，江蘇省在加快實(shí)施“藍(lán)天工程”的過(guò)程中，更加注重環(huán)評(píng)管理在宏觀經(jīng)濟(jì)政策制定、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整結(jié)構(gòu)優(yōu)化布局等方面發(fā)揮的獨(dú)特作用，切實(shí)推動(dòng)大氣環(huán)境治理，取得了積極成效。

大力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，從源頭推進(jìn)大氣污染防治

把項(xiàng)目環(huán)評(píng)作為參與大氣污染防治的“控制閘”和“調(diào)節(jié)器”，對(duì)于電力企業(yè)熱電聯(lián)產(chǎn)、上大壓小等降低煤炭消耗總量的項(xiàng)目，開(kāi)辟“綠色通道”，加快審批速度；嚴(yán)格項(xiàng)目準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，把新建化工項(xiàng)目投資額提高到1億元，完善項(xiàng)目環(huán)保和安全審查機(jī)制，把感官差、毒性強(qiáng)、治理難度大的項(xiàng)目擋在門外。2013年，共勸退、否決160個(gè)不符合環(huán)保條件、污染空氣環(huán)境的項(xiàng)目，涉及投資額90億元。堅(jiān)決淘汰落后產(chǎn)能，從嚴(yán)控制化工、鋼鐵、水泥等“兩高一資”產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加快淘汰單機(jī)容量20萬(wàn)千瓦以下的燃煤小機(jī)組。對(duì)居民集中區(qū)附近大氣污染嚴(yán)重的企業(yè)，優(yōu)先列入關(guān)閉和搬遷名單。

優(yōu)化園區(qū)空間布局，改善區(qū)域空氣質(zhì)量 按照“優(yōu)化重組、逐步壓縮、減少布點(diǎn)”的導(dǎo)向，對(duì)全省化工園區(qū)實(shí)施清理整頓，加強(qiáng)化工產(chǎn)業(yè)布局的規(guī)劃引導(dǎo)。把大氣污染治理作為化工園區(qū)開(kāi)展規(guī)劃環(huán)評(píng)、編制和修訂發(fā)展規(guī)劃的重要內(nèi)容，從嚴(yán)落實(shí)園區(qū)邊界與居住區(qū)防護(hù)距離不少于500米寬的“硬杠杠”，并對(duì)滿5年的規(guī)劃環(huán)評(píng)進(jìn)行跟蹤評(píng)價(jià)。積極推進(jìn)園區(qū)生態(tài)化改造，運(yùn)用循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念，對(duì)入園企業(yè)實(shí)施清潔生產(chǎn)審核，圍繞打造生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈來(lái)引進(jìn)項(xiàng)目、配置資源，促進(jìn)企業(yè)間的資源相互利用，減少污染排放。按照國(guó)家新修訂的《火電廠大氣污染排放標(biāo)準(zhǔn)》，提前實(shí)施污染物排放特別限制，督促園區(qū)重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)開(kāi)展除塵改造。

推行環(huán)評(píng)減排掛鉤聯(lián)動(dòng)，力促削減排污總量

嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)評(píng)制度和排污總量平衡審核管理辦法，實(shí)行“兩個(gè)掛鉤”，即把新建項(xiàng)目總量審核與所在地區(qū)減排計(jì)劃完成情況掛鉤，實(shí)施“等量置換”、“減量置換”，對(duì)不能完成減排任務(wù)的地區(qū)，一律暫停審批新增污染物排放的項(xiàng)目；將總量指標(biāo)落實(shí)情況與新建項(xiàng)目環(huán)保“三同時(shí)”驗(yàn)收掛鉤，對(duì)超總量項(xiàng)目，無(wú)論項(xiàng)目大小一律暫緩驗(yàn)收。“十一五”期間，全省環(huán)保部門共審批28萬(wàn)個(gè)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件，在環(huán)評(píng)提出的各項(xiàng)減排措施有效落實(shí)的前提下，累計(jì)削減二氧化硫排放量65萬(wàn)噸，全省大型燃煤電廠全部建成脫硫設(shè)施，相當(dāng)于每年關(guān)閉6個(gè)60萬(wàn)千瓦的中型火電廠。

嚴(yán)把技術(shù)評(píng)審關(guān)，強(qiáng)化監(jiān)理驗(yàn)收全程監(jiān)管 一是嚴(yán)把環(huán)評(píng)技術(shù)評(píng)審關(guān)。開(kāi)展建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告審查，凡涉及氣體污染排放的，依據(jù)行業(yè)特點(diǎn)，從嚴(yán)落實(shí)國(guó)家空氣質(zhì)量環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，建立全省環(huán)評(píng)專家?guī)欤嗅槍?duì)性地將大氣領(lǐng)域的環(huán)保專家資源進(jìn)行整合，優(yōu)化提升評(píng)審效能。二是重點(diǎn)推進(jìn)環(huán)境監(jiān)理試點(diǎn)。以環(huán)保部將江蘇省列為全國(guó)首批環(huán)境監(jiān)理試點(diǎn)省份為契機(jī)，將大氣污染防治作為施工期環(huán)境管理的重要內(nèi)容，督促在建項(xiàng)目脫硫脫硝設(shè)施及時(shí)跟進(jìn)，火電機(jī)組嚴(yán)禁新設(shè)煙氣旁路系統(tǒng)。同時(shí)，綜合采取密閉、圍擋、噴淋、建設(shè)防風(fēng)抑塵網(wǎng)等措施，控制施工期揚(yáng)塵污染。三是完善環(huán)保驗(yàn)收管理制度。嚴(yán)格落實(shí)環(huán)保部建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”監(jiān)督檢查和竣工環(huán)保驗(yàn)收管理規(guī)程，與環(huán)境監(jiān)察、監(jiān)測(cè)等部門構(gòu)建聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制，對(duì)于易排惡臭、刺激性氣體的園區(qū)新建化工項(xiàng)目，建立驗(yàn)收監(jiān)測(cè)和調(diào)查信息上報(bào)制度，解決了氣體污染排放項(xiàng)目驗(yàn)收時(shí)效性滯后的問(wèn)題。

以環(huán)評(píng)管理為突破口促進(jìn)大氣污染防治的問(wèn)題與成因

在正視成績(jī)的同時(shí)，我們也清醒地認(rèn)識(shí)到，江蘇省有著人口密度全國(guó)最大、人均環(huán)境容量全國(guó)最小、單位國(guó)土面積工業(yè)負(fù)荷全國(guó)最高的特殊省情，總體上仍處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快推進(jìn)的階段，解決大氣污染問(wèn)題將是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。

從環(huán)評(píng)審批情況分析，大氣污染加重、灰霾現(xiàn)象頻發(fā)的原因有兩個(gè)：

一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重?？諝猸h(huán)境污染，歸根結(jié)底是發(fā)展方式的問(wèn)題。重化工為主的結(jié)構(gòu)，是加重大氣污染的重要原因。江蘇化工、火電、冶金、石化等14類重污染行業(yè)的工業(yè)產(chǎn)值占全省工業(yè)總產(chǎn)值的半壁江山。

二是能源消費(fèi)總量大。江蘇省是能源消費(fèi)大省，消費(fèi)總量約占全國(guó)的7 %。在一次能源消費(fèi)比重中，煤炭消費(fèi)量長(zhǎng)期維持在高位，導(dǎo)致全省大氣污染物排放量居高不下。目前，規(guī)劃環(huán)評(píng)在提高能源使用效率、服務(wù)新能源發(fā)展等方面，還應(yīng)發(fā)揮更大的作用。

從環(huán)評(píng)管理促進(jìn)大氣污染治理的情況來(lái)看，有三個(gè)問(wèn)題值得關(guān)注：

一是建設(shè)項(xiàng)目批建不符的情況時(shí)有發(fā)生。部分企業(yè)隨意變更建設(shè)內(nèi)容，“三同時(shí)”措施落實(shí)不到位，大氣污染排放治理設(shè)施運(yùn)行維護(hù)不正常，嚴(yán)重影響區(qū)域空氣環(huán)境質(zhì)量。

二是技術(shù)支撐能力難以滿足環(huán)評(píng)管理需求。大氣污染源清單及源解析的問(wèn)題、目標(biāo)與工程項(xiàng)目的響應(yīng)關(guān)系問(wèn)題等基礎(chǔ)能力還相對(duì)薄弱，大氣環(huán)境影響預(yù)測(cè)模型法規(guī)化研究也是最近幾年才開(kāi)展起來(lái)的，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)還不健全，相關(guān)環(huán)評(píng)技術(shù)導(dǎo)則、標(biāo)準(zhǔn)要求亟待更新。

環(huán)評(píng)減排掛鉤聯(lián)動(dòng)，促進(jìn)企業(yè)加強(qiáng)脫硫、脫硝等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

三是環(huán)境監(jiān)理促進(jìn)揚(yáng)塵控制的實(shí)效性還有待提高。近一階段，江蘇省施工場(chǎng)地面廣量大，揚(yáng)塵污染已成為PM10超標(biāo)的主要原因。目前，環(huán)評(píng)管理中控制揚(yáng)塵污染的主要手段是環(huán)境監(jiān)理，這項(xiàng)工作還處于試點(diǎn)階段，運(yùn)作體制機(jī)制還不完善。

以環(huán)評(píng)管理為著力點(diǎn)推進(jìn)大氣污染防治的思路與對(duì)策

大氣污染問(wèn)題本質(zhì)上是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展方式和消費(fèi)模式共同衍生的問(wèn)題。江蘇是國(guó)家確定的大氣污染重點(diǎn)控制區(qū)域之一，當(dāng)下必須拿出強(qiáng)有力的措施，重點(diǎn)加強(qiáng)大氣污染物排放項(xiàng)目的環(huán)評(píng)管理，深入貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院“大氣十條”，努力減輕大氣霾污染。

更大力度推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整 通過(guò)加強(qiáng)環(huán)評(píng)管理，在調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式上下功夫、求突破。一是加快淘汰落后產(chǎn)能。嚴(yán)把環(huán)評(píng)準(zhǔn)入關(guān)，到2017年，再淘汰電力行業(yè)落后產(chǎn)能50萬(wàn)千瓦，淘汰一批鋼鐵、水泥等落后產(chǎn)能。對(duì)按期沒(méi)有完成淘汰任務(wù)的地區(qū)暫停對(duì)該地區(qū)重點(diǎn)行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目辦理審批、核準(zhǔn)和備案手續(xù)。二是清理整頓產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩項(xiàng)目。對(duì)于未批先建、邊批邊建、越權(quán)核準(zhǔn)的違規(guī)項(xiàng)目，尚未開(kāi)工建設(shè)的，停止開(kāi)工；正在建設(shè)的，停止建設(shè)。三是嚴(yán)控“兩高”行業(yè)新增產(chǎn)能。城市建成區(qū)、市轄區(qū)禁止新建和擴(kuò)建鋼鐵、建材、有色等大氣高污染項(xiàng)目。四是強(qiáng)化節(jié)能環(huán)保指標(biāo)約束。提高節(jié)能環(huán)保準(zhǔn)入門檻，健全大氣污染重點(diǎn)行業(yè)準(zhǔn)入條件，公布符合準(zhǔn)入條件的企業(yè)名單并實(shí)施動(dòng)態(tài)管理。嚴(yán)格實(shí)施污染物排放總量控制，將二氧化硫、氮氧化物、煙粉塵和揮發(fā)性有機(jī)物排放是否符合總量控制要求作為建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批的前置條件。對(duì)于未通過(guò)環(huán)評(píng)審查的項(xiàng)目，不得審批、核準(zhǔn)和備案。

更大力度推進(jìn)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整 加快改變以燃煤為主的能源消費(fèi)模式，努力為大氣“減負(fù)”，為環(huán)境“增值”。一是控制煤炭消費(fèi)總量。新建項(xiàng)目禁止配套建設(shè)自備燃煤電站，耗煤項(xiàng)目實(shí)行煤炭減量替代。從嚴(yán)落實(shí)2017年全省煤炭占能源消費(fèi)總量比重降至65 %以下的目標(biāo)，重點(diǎn)削減非電行業(yè)煤炭消費(fèi)總量。二是優(yōu)化集中供熱布局。以戰(zhàn)略環(huán)評(píng)、規(guī)劃環(huán)評(píng)為載體，推進(jìn)大型發(fā)電廠集中供熱技術(shù)改造及供熱管網(wǎng)建設(shè)，逐步減少熱電企業(yè)數(shù)量。三是加強(qiáng)燃煤小鍋爐整治。逐步擴(kuò)大供熱管網(wǎng)覆蓋范圍，全面淘汰熱網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)的分散燃煤鍋爐，城市建成區(qū)、市轄區(qū)逐步淘汰10蒸噸/小時(shí)以下的燃煤鍋爐。同時(shí)，通過(guò)提高區(qū)外來(lái)電比重、增加天然氣供應(yīng)等措施，努力控制煤煙型污染。

更大力度防治工業(yè)廢氣污染 工業(yè)排放的廢氣、煙塵和粉塵，成分復(fù)雜、危害性大，防治工作絲毫不能放松。一是開(kāi)展重點(diǎn)企業(yè)清潔生產(chǎn)績(jī)效審計(jì)?？茖W(xué)評(píng)估企業(yè)清潔生產(chǎn)改造取得的效益及達(dá)到的清潔生產(chǎn)水平，全面審查執(zhí)行環(huán)評(píng)審批要求、落實(shí)“三同時(shí)”措施、完成大氣污染物減排任務(wù)，以及執(zhí)行環(huán)保政策、制度、標(biāo)準(zhǔn)等情況。二是加強(qiáng)工業(yè)園區(qū)生態(tài)化、循環(huán)化改造。以化工集中區(qū)跟蹤環(huán)評(píng)為抓手，促進(jìn)園區(qū)及駐區(qū)企業(yè)循環(huán)型工業(yè)體系建設(shè)，推動(dòng)水泥、鋼鐵等工業(yè)窯爐、高爐實(shí)施廢物協(xié)同處置。三是加強(qiáng)揮發(fā)性有機(jī)污染物治理。重點(diǎn)對(duì)易排惡臭、刺激性氣體的工業(yè)園區(qū)，在編制跟蹤環(huán)評(píng)的過(guò)程中，采取一廠一策的辦法，列出整治清單，落實(shí)治理措施，防止廢氣擾民，避免出現(xiàn)化工廢氣污染引發(fā)的群體性事件。

更大力度完善技術(shù)支持體系 目前環(huán)評(píng)審批中執(zhí)行的大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，特別是在揮發(fā)性有機(jī)污染物控制方面，還不能完全滿足改善空氣環(huán)境質(zhì)量的要求。揮發(fā)性有機(jī)物是大氣污染物發(fā)生化學(xué)反應(yīng)、形成二次細(xì)顆粒物污染的“催化劑”，其中工業(yè)排放占了相當(dāng)大的比重，應(yīng)提出更加嚴(yán)密細(xì)致的控制標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，抓緊完善重點(diǎn)行業(yè)的提標(biāo)改造技術(shù)支持體系，加大推廣應(yīng)用力度，督促重點(diǎn)企業(yè)加快實(shí)施提標(biāo)改造。建議在國(guó)家和省級(jí)層面，集中優(yōu)勢(shì)資源，加強(qiáng)污染物排放和清潔生產(chǎn)等標(biāo)準(zhǔn)研究，加快建立大氣污染源排放清單，大力開(kāi)展污染數(shù)值模擬及城市大氣污染預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)研究，為大氣環(huán)境影響評(píng)價(jià)提供技術(shù)支撐。

更大力度推進(jìn)環(huán)境監(jiān)理試點(diǎn) 環(huán)境監(jiān)理是在建項(xiàng)目落實(shí)環(huán)評(píng)要求的有效手段，也是提高治污設(shè)施建設(shè)水平、控制施工揚(yáng)塵污染的重要舉措。建議在化工、農(nóng)藥、電鍍、印染、釀造、鋼鐵等重污染工業(yè)類項(xiàng)目，以及軌道交通、公路、機(jī)場(chǎng)、港口碼頭等生態(tài)類項(xiàng)目中，逐步擴(kuò)大環(huán)境監(jiān)理試點(diǎn)范圍，嚴(yán)格落實(shí)環(huán)境監(jiān)理與環(huán)評(píng)審批、試生產(chǎn)及竣工驗(yàn)收聯(lián)動(dòng)機(jī)制，執(zhí)行月報(bào)和總報(bào)告制度，促進(jìn)大氣污染排放項(xiàng)目提升治污設(shè)施建設(shè)水平。同時(shí)，把環(huán)境監(jiān)理納入《綠色施工管理辦法》，全面開(kāi)展綠色工地創(chuàng)建活動(dòng)，確保防塵控塵措施落實(shí)到位。

柏仇勇，江蘇省環(huán)境保護(hù)廳副廳長(zhǎng)。