《黨的十八屆三中全會(huì)〈決定〉學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問》轉(zhuǎn)載

9 5. 生態(tài)文明制度體系主要包括哪些內(nèi)容？

《決定》強(qiáng)調(diào)，“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系”。制度具有引導(dǎo)、規(guī)制、激勵(lì)和服務(wù)等功能，只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。從系統(tǒng)論和實(shí)踐要求看，我國生態(tài)文明制度體系主要包括決策制度、評價(jià)制度、管理制度、考核制度等內(nèi)容。

生態(tài)文明決策制度。生態(tài)文明建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要從全局高度通盤考慮，搞好頂層設(shè)計(jì)和整體部署。要針對生態(tài)文明建設(shè)的重大問題和突出問題，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和整體部署，統(tǒng)籌各方力量形成合力，協(xié)調(diào)解決跨部門跨地區(qū)的重大事項(xiàng)，把生態(tài)文明建設(shè)要求全面貫穿和深刻融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過程。

生態(tài)文明評價(jià)制度。把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評價(jià)體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系。把經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)文明制度、生態(tài)文化、生態(tài)人居等內(nèi)容作為重點(diǎn)納入到目標(biāo)體系中，探索建立有利于促進(jìn)綠色低碳循環(huán)發(fā)展的國民經(jīng)濟(jì)核算體系，探索建立體現(xiàn)自然資源生態(tài)環(huán)境價(jià)值的資源環(huán)境統(tǒng)計(jì)制度，探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表。

生態(tài)文明管理制度。建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實(shí)用途管制。健全能源、水、土地節(jié)約集約使用制度。健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源所有者職責(zé)。完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)。統(tǒng)一監(jiān)管所有污染物排放，實(shí)行企業(yè)污染物排放總量控制制度，推進(jìn)行業(yè)性和區(qū)域性特征污染物總量控制，使污染減排與行業(yè)優(yōu)化調(diào)整、區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善緊密銜接。完善環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系，實(shí)施更加嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。著力推進(jìn)重點(diǎn)流域水污染治理和重點(diǎn)區(qū)域大氣污染治理，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)采取更加嚴(yán)格的措施，使這些地區(qū)環(huán)境質(zhì)量率先改善。依法依規(guī)強(qiáng)化環(huán)境影響評價(jià)，開展政策環(huán)評、戰(zhàn)略環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評，建立健全規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。按照誰受益誰補(bǔ)償原則，建立開發(fā)與保護(hù)地區(qū)之間、上下游地區(qū)之間、生態(tài)受益與生態(tài)保護(hù)地區(qū)之間的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，研究設(shè)立國家生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。健全生物多樣性保護(hù)制度，對野生動(dòng)植物、生物物種、生物安全、外來物種、遺傳資源等生物多樣性進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管。建立國家公園體制。實(shí)行以獎(jiǎng)促保，把良好的生態(tài)系統(tǒng)盡可能保護(hù)起來、休養(yǎng)生息，優(yōu)先保護(hù)水質(zhì)良好的湖泊。加快自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格改革，全面反映市場供求關(guān)系、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境外部成本內(nèi)部化。繼續(xù)深化綠色信貸、綠色貿(mào)易政策，全面推行企業(yè)環(huán)境行為評級。加強(qiáng)行政執(zhí)法與司法部門銜接，推動(dòng)環(huán)境公益訴訟，嚴(yán)厲打擊環(huán)境違法行為。在高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)全面推行環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)。擴(kuò)大環(huán)境信息公開范圍，保障公眾的環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。健全聽證制度，對涉及群眾利益的規(guī)劃、決策和項(xiàng)目，充分聽取群眾意見。鼓勵(lì)公眾檢舉揭發(fā)環(huán)境違法行為。開展環(huán)保公益活動(dòng)，培育和引導(dǎo)環(huán)保社會(huì)組織健康有序發(fā)展。

生態(tài)文明考核制度。將反映生態(tài)文明建設(shè)水平和環(huán)境保護(hù)成效的指標(biāo)納入地方領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核評價(jià)體系，大幅提高生態(tài)環(huán)境指標(biāo)考核權(quán)重。在限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，主要考核生態(tài)環(huán)保指標(biāo)。嚴(yán)格領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究，對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。對造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者嚴(yán)格實(shí)行賠償制度，依法追究刑事責(zé)任。

9 8. 怎樣改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制？

《決定》明確提出了關(guān)于改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制的要求。落實(shí)這一要求，需要做好以下3個(gè)方面工作。

第一，要充分認(rèn)識改革的必要性。同生態(tài)文明建設(shè)新要求和人民群眾對良好環(huán)境的新期待相比，現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制主要的不適應(yīng)表現(xiàn)在：一是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)困難，頂層設(shè)計(jì)不足。生態(tài)環(huán)境保護(hù)是個(gè)系統(tǒng)工程，涉及眾多部門和行業(yè)，需要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，特別是在大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的背景下，強(qiáng)化部門協(xié)調(diào)、增強(qiáng)環(huán)保綜合決策能力尤為緊迫。目前體制難以滿足生態(tài)文明建設(shè)融入其他四大建設(shè)的新要求，很有必要進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，建立健全同五位一體總體布局相適應(yīng)的生態(tài)環(huán)境管理體制。二是部門職責(zé)分散交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)，影響行政效能和政府公信力。水質(zhì)、水量管理分離，地上、地下水污染防治不統(tǒng)一，生態(tài)保護(hù)按要素分散，陸海環(huán)保分割，溫室氣體與二氧化硫、氮氧化物等污染物減排分開管理，造成政出多門、權(quán)責(zé)脫節(jié)等問題突出，既增加管理對象負(fù)擔(dān)，也浪費(fèi)有限的行政資源。三是保障體系不完善，難以為環(huán)境監(jiān)管提供有力支撐。由于職能交叉，造成執(zhí)法主體和監(jiān)測力量分散，多頭執(zhí)法、“數(shù)”出多門、重復(fù)建設(shè)問題突出。總的看，當(dāng)前我國環(huán)境形勢依然十分嚴(yán)峻，現(xiàn)行體制難以適應(yīng)中央對環(huán)境保護(hù)監(jiān)管提出的任務(wù)和要求，需要加以改革和完善。

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第二，必須明確改革原則。要堅(jiān)持精簡、統(tǒng)一、效能。推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，整合國家管理資源，優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，避免機(jī)構(gòu)重疊和職責(zé)交叉，促進(jìn)職責(zé)體系和機(jī)構(gòu)設(shè)置的有機(jī)統(tǒng)一，降低行政成本，提高行政效能。堅(jiān)持生態(tài)系統(tǒng)完整性。環(huán)境保護(hù)必須遵循生態(tài)系統(tǒng)的特點(diǎn)進(jìn)行綜合管理，實(shí)現(xiàn)要素綜合、職能綜合、手段綜合，形成從山頂?shù)胶Ｑ蟮囊惑w化管理，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求貫穿生產(chǎn)、流通、分配、消費(fèi)的各個(gè)環(huán)節(jié)，體現(xiàn)在全社會(huì)的各個(gè)方面。堅(jiān)持資源開發(fā)利用與保護(hù)相分離。生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能的分散，導(dǎo)致資源部門集保護(hù)與開發(fā)職能于一身，既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，其部門性質(zhì)和實(shí)際管理的運(yùn)行模式?jīng)Q定了資源保護(hù)往往服從于開發(fā)利用，難以正確處理資源開發(fā)與保護(hù)的關(guān)系。

第三，必須明確改革目標(biāo)。主要包括：一是建立和完善嚴(yán)格的污染防治監(jiān)管體制。對所有污染物，以及點(diǎn)源（礦山等）、面源（農(nóng)業(yè)等）、固定源（工廠等）、移動(dòng)源（車、船、飛機(jī)等）等所有污染源，地表水、地下水、海洋、大氣、土壤等所有污染介質(zhì)的污染防治實(shí)施監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)環(huán)境污染的全防全控。二是建立和完善嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)監(jiān)管體制。對草原、森林、濕地、海洋、河流等所有自然生態(tài)系統(tǒng)，野生動(dòng)植物、生物物種、生物安全、外來物種、遺傳資源等生物多樣性，以及自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、自然遺跡等所有保護(hù)區(qū)域進(jìn)行整合，實(shí)施監(jiān)管。三是建立統(tǒng)一的核與輻射安全監(jiān)管體制。統(tǒng)一監(jiān)管民用核設(shè)施、核事故與輻射事故，建立統(tǒng)一的核與輻射安全監(jiān)管及應(yīng)急響應(yīng)體系，形成獨(dú)立、權(quán)威的核與輻射安全監(jiān)管體制，確保核與輻射安全萬無一失。四是建立和完善嚴(yán)格的環(huán)境影響評價(jià)體制。環(huán)境影響評價(jià)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、從源頭上保護(hù)生態(tài)環(huán)境的關(guān)鍵舉措，是參與綜合決策的重要手段。需要將戰(zhàn)略環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評、項(xiàng)目環(huán)評等層面，以及海洋工程、海岸工程、水土保持等領(lǐng)域環(huán)境污染和生態(tài)影響的環(huán)評進(jìn)行管理，避免多頭負(fù)責(zé)、重復(fù)審批。五是建立權(quán)威的環(huán)境執(zhí)法體制。將環(huán)境執(zhí)法力量進(jìn)行整合，明確環(huán)境執(zhí)法地位，強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法權(quán)威，建立有力高效的環(huán)境執(zhí)法體制。六是完善國家環(huán)境監(jiān)察制度。加強(qiáng)對有關(guān)部門和地方政府執(zhí)行國家環(huán)境法律法規(guī)和政策的監(jiān)督，糾正其執(zhí)行不到位行為特別是一些地方政府對環(huán)保不當(dāng)干預(yù)行為。七是建立和完善嚴(yán)格的環(huán)境監(jiān)測預(yù)警體制。將地表水、地下水、海洋等環(huán)境監(jiān)測資源進(jìn)行整合，建立陸海統(tǒng)籌、天地一體的環(huán)境監(jiān)測預(yù)警體制，為環(huán)境管理提供有力的基礎(chǔ)保障。

（轉(zhuǎn)載自《黨的十八屆三中全會(huì)〈決定〉學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問》）