浙江省土地勘測規(guī)劃院 趙哲遠(yuǎn) 金艷花

舟山市國土資源局 陳 杰 張一男

土地利用總體規(guī)劃實施評估由定量評估、空間布局評估兩部分組成，其中規(guī)劃空間布局評估反映的是空間管制區(qū)實施進展情況、管制區(qū)布局調(diào)整情況?？臻g布局評估的作用是編制規(guī)劃布局實施進展圖，引導(dǎo)新增建設(shè)項目用地選址，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)空間布局。

一、規(guī)劃空間布局合理性評估

《舟山市土地利用總體規(guī)劃（2006－2020年）》根據(jù)海島區(qū)域的自然環(huán)境條件、土地利用特點，按照用途相似、位置相鄰、布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)合理的原則，對全市土地進行了功能分區(qū)。在功能分區(qū)過程中，土地利用總體規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃進行充分銜接，用地空間布局分為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地布局、生態(tài)用地布局、城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局、基礎(chǔ)設(shè)施用地布局和灘涂圍墾用地布局。

（一）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地布局

耕地與基本農(nóng)田主要布局于舟山本島、六橫島、朱家尖、金塘島、岱山島等面積較大島嶼的低平沿海地帶和丘陵之間，這些區(qū)域的耕地分布較為集中，質(zhì)量相對較高。將現(xiàn)狀的糧食生產(chǎn)功能區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域優(yōu)先劃入基本農(nóng)田進行嚴(yán)格保護。

（二）生態(tài)用地布局

將舟山市的城鎮(zhèn)景區(qū)景觀林、沿海景觀防護林、庫區(qū)多功能防護林、生態(tài)觀光廊道工程、礦山復(fù)綠工程及森林公園、飲用水源保護區(qū)、各類自然保護區(qū)納入生態(tài)用地空間，有效地保護海島的自然環(huán)境和生態(tài)安全。

（三）城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局

城鎮(zhèn)用地總體呈現(xiàn)“一主軸、三副軸、一中心、七重鎮(zhèn)”的布局形態(tài)。“一主軸”為金塘島-冊子島-舟山本島-朱家尖島；“三副軸”為洋山島-衢山島-岱山島-舟山本島，六橫島-蝦峙島-桃花島-沈家門，泗礁島-馬鞍列島；“一中心”為舟山市中心城區(qū)；“七重鎮(zhèn)”為高亭、金塘、白泉、六橫、衢山、菜園、洋山鎮(zhèn)，其中高亭為旅游、工業(yè)、商貿(mào)綜合性城鎮(zhèn)，金塘為港口物流重鎮(zhèn)，白泉為臨港工業(yè)重鎮(zhèn)，六橫成為港口物流和重化工產(chǎn)業(yè)重鎮(zhèn)，衢山為港口礦物運輸重鎮(zhèn)，菜園為海洋旅游和漁業(yè)重鎮(zhèn)，洋山為港口物流重鎮(zhèn)。城鎮(zhèn)用地規(guī)劃布局充分與《舟山市域總體規(guī)劃綱要（2006－2020年）》的城鎮(zhèn)空間形態(tài)結(jié)構(gòu)相銜接，體現(xiàn)了舟山市的海島資源特點，形成以港興市、集約開發(fā)岸線資源的城鎮(zhèn)發(fā)展格局，符合海洋經(jīng)濟發(fā)展方向。規(guī)劃農(nóng)村居民點建設(shè)按照“大島建、小島遷”的原則，形成科學(xué)合理的村莊體系結(jié)構(gòu)，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

（四）基礎(chǔ)設(shè)施用地布局

基礎(chǔ)設(shè)施用地布局充分與交通、水利、能源等行業(yè)專項規(guī)劃相銜接，將舟山海島公路網(wǎng)與大陸公路網(wǎng)連成一體，優(yōu)化各級公路網(wǎng)建設(shè)；完善海上客運系統(tǒng)，形成快速、便利的島群交通；加快深水岸線的開發(fā)，加強本島和主要大島港口建設(shè)，提高港口集疏運綜合能力；完善電力、通信等網(wǎng)絡(luò)建設(shè)?，F(xiàn)行規(guī)劃的基礎(chǔ)設(shè)施用地布局促進了未來全市基礎(chǔ)設(shè)施的合理發(fā)展和有序建設(shè)。

（五）海涂圍墾用地布局

土地規(guī)劃的海涂圍墾空間與《舟山市灘涂圍墾總體規(guī)劃》相銜接，將全市劃分為嵊泗圍墾區(qū)、洋山造地區(qū)、衢山造地區(qū)、岱山造地區(qū)、舟山本島造地區(qū)、金塘造地區(qū)、六橫造地區(qū)，并對各圍墾造地區(qū)的土地主導(dǎo)用途進行了劃分，對海涂圍墾活動進行了合理的引導(dǎo)與管控。

二、規(guī)劃空間布局執(zhí)行情況評估

（一）舟山市規(guī)劃空間布局執(zhí)行情況評估

2006－2012年涉及城鄉(xiāng)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)報批的新增建設(shè)用地面積為5571公頃，占規(guī)劃下達(dá)新增建設(shè)用地指標(biāo)的78%，剩余的新增建設(shè)用地指標(biāo)為1579公頃，約占規(guī)劃指標(biāo)的22%（見表1），布局較為分散。其中岱山縣、定海區(qū)已經(jīng)使用的新增建設(shè)用地數(shù)量較多，分別占規(guī)劃下達(dá)指標(biāo)的91%、84%，特別是舟山本島、岱山島、金塘島、六橫島等幾個大島，剩余的新增建設(shè)用地空間已低于20%，且布局散、區(qū)塊面積小。

表1 舟山市新增建設(shè)用地執(zhí)行情況表

（二）規(guī)劃空間布局調(diào)整

根據(jù)舟山市及定海區(qū)、普陀區(qū)、岱山縣、嵊泗縣規(guī)劃布局調(diào)整匯總資料，至2012年規(guī)劃空間布局調(diào)整涉及新增建設(shè)用地區(qū)的面積為195公頃，約占總新增建設(shè)用地規(guī)模的2.7%，布局調(diào)整對規(guī)劃允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)的影響很小。

（三）中心城區(qū)規(guī)劃空間布局執(zhí)行情況評估

舟山市中心城區(qū)范圍包括臨城、昌國、解放、環(huán)南、城東、鹽倉、沈家門、勾山、東港、朱家尖街道和雙橋鎮(zhèn)，土地總面積為36715公頃。規(guī)劃下達(dá)中心城區(qū)新增建設(shè)用地指標(biāo)為2403公頃，2006－2012年已經(jīng)使用的新增建設(shè)用地區(qū)為1411公頃，剩余的新增建設(shè)用地區(qū)為992公頃。臨城新區(qū)、普陀城區(qū)已經(jīng)使用的新增建設(shè)用地區(qū)面積較大，分布也較為集中，其中臨城新區(qū)是舟山市政治、文化、教育、服務(wù)中心，現(xiàn)代化海島生態(tài)新城，因此規(guī)劃的建設(shè)用地區(qū)使用速度較其他城區(qū)快。而老塘山城區(qū)、定海城區(qū)、朱家尖城區(qū)目前還剩余60%的新增建設(shè)用地空間。

三、現(xiàn)行規(guī)劃的空間布局與新區(qū)發(fā)展建設(shè)矛盾突出

按照國務(wù)院批復(fù)的《浙江舟山群島新區(qū)發(fā)展規(guī)劃》中“一體一圈五島群”總體開發(fā)格局——優(yōu)化提升開發(fā)開放主體區(qū)域、全力打造港航物流核心圈、積極構(gòu)筑五大功能島群，將新區(qū)“十二五”時期新增建設(shè)用地項目布局，與現(xiàn)行土地規(guī)劃空間管制區(qū)進行疊加分析（見圖3），只有11%的“十二五”新增建設(shè)用地符合現(xiàn)行土地規(guī)劃允許建設(shè)區(qū)，36%的“十二五”新增建設(shè)用地落位于現(xiàn)行規(guī)劃的有條件建設(shè)區(qū)內(nèi)，剩余的53%都落位于現(xiàn)行規(guī)劃的限制建設(shè)區(qū)內(nèi)（大部分為基本農(nóng)田保護區(qū)、水域水面、林地、園地等）。由此表明，現(xiàn)行土地規(guī)劃的新增建設(shè)用地空間布局已經(jīng)無法滿足新區(qū)的發(fā)展建設(shè)空間需要。

從具體項目看，舟山群島新區(qū)海洋經(jīng)濟發(fā)展重點——海洋科學(xué)城、舟山港綜合保稅區(qū)建設(shè)、金塘和六橫集裝箱港區(qū)建設(shè)、岙山石油儲備項目二期、光匯油品碼頭等項目，在現(xiàn)行土地規(guī)劃的布局中都沒有充分考慮其用地范圍。

從基本農(nóng)田的空間布局看，現(xiàn)行規(guī)劃的基本農(nóng)田主要集中分布在六個大島的丘陵之間以及沿海低平區(qū)域，而六個大島的山地丘陵之間以及沿海低平區(qū)域，正是舟山群島新區(qū)發(fā)展八大產(chǎn)業(yè)集群的主要空間。舟山市現(xiàn)狀基本農(nóng)田保護率高達(dá)93.2%，基本農(nóng)田外的一般耕地面積非常少。按照舟山群島新區(qū)功能定位和“十二五”期間城鄉(xiāng)規(guī)劃重點建設(shè)項目布局，各類建設(shè)需要占用相當(dāng)數(shù)量的現(xiàn)行基本農(nóng)田，從現(xiàn)行土地規(guī)劃的基本農(nóng)田保護區(qū)布局來看，與舟山群島新區(qū)的建設(shè)發(fā)展空間高度重疊。

四、政策建議

（一）優(yōu)先保護海島上集中連片布局的優(yōu)質(zhì)耕地

由于受海島自然條件限制，舟山市耕地總體上分布散，質(zhì)量較低。新區(qū)土地利用總體規(guī)劃修編中需要積極堅持當(dāng)前與長遠(yuǎn)相結(jié)合，不透支子孫后代的土地資源維持當(dāng)前發(fā)展，需提高土地資源對經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的保障能力，努力建設(shè)海島資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會。要優(yōu)先從嚴(yán)保護海島上集中連片布局的優(yōu)質(zhì)耕地，發(fā)展海島生態(tài)效益農(nóng)業(yè)。經(jīng)調(diào)查分析，舟山群島新區(qū)約有10萬畝優(yōu)質(zhì)耕地，符合以下條件：坡度小于6°，排灌設(shè)施完善，不易受到海水侵蝕，集中連片50畝以上。主要分布在舟山本島西北部的馬岙鎮(zhèn)、小沙鎮(zhèn)、岑港鎮(zhèn)、雙橋鎮(zhèn)、白泉鎮(zhèn)，六橫島、岱山島、衢山島中部平坦地區(qū)。緊密結(jié)合小沙鎮(zhèn)省級糧食生產(chǎn)功能區(qū)、馬岙鎮(zhèn)現(xiàn)代綜合農(nóng)業(yè)示范園區(qū)、白泉鎮(zhèn)與鹽倉街道無公害蔬菜基地建設(shè)等，將優(yōu)質(zhì)耕地劃為永久性基本農(nóng)田進行保護。

（二）調(diào)整土地利用總體規(guī)劃主要控制指標(biāo)，緩解空間布局矛盾

一是減少海島地區(qū)基本農(nóng)田保護任務(wù)、耕地保有量。國家和省適度核減舟山群島新區(qū)基本農(nóng)田保護任務(wù)，保障新區(qū)“十二五”建設(shè)發(fā)展空間。國家通過海島生態(tài)脆弱區(qū)退耕、統(tǒng)籌補充耕地等途徑核減舟山市耕地保有量。舟山市自身挖掘耕地后備資源，優(yōu)化基本農(nóng)田布局；二是增加新增建設(shè)用地規(guī)模、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模。國家追加舟山群島新區(qū)新增建設(shè)用地指標(biāo)，國家和省通過啟用第二次土地調(diào)查成果，相應(yīng)地增加舟山市城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模。舟山市通過盤活存量建設(shè)用地、實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等途徑，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間布局，增加新增建設(shè)用地空間，提高土地集約利用水平。

（三）統(tǒng)籌安排耕地占補平衡，保護海島生態(tài)環(huán)境

海島地區(qū)生態(tài)環(huán)境較為脆弱，耕地后備資源極其匱乏，需國家統(tǒng)籌解決舟山群島新區(qū)重大基礎(chǔ)設(shè)施、重大海洋產(chǎn)業(yè)建設(shè)項目和重點海島保護開發(fā)項目的耕地占補平衡任務(wù)。