浙江臻善科技有限公司 韓偉剛

麗水市國(guó)土勘察測(cè)繪規(guī)劃院 孫 煒 趙力強(qiáng)

低丘緩坡綜合開發(fā)利用試點(diǎn)實(shí)施評(píng)估的實(shí)踐探討
——以麗水市為例

浙江臻善科技有限公司 韓偉剛

麗水市國(guó)土勘察測(cè)繪規(guī)劃院 孫 煒 趙力強(qiáng)

2011年，國(guó)土資源部批準(zhǔn)在全國(guó)六個(gè)省市進(jìn)行低丘緩坡綜合開發(fā)利用試點(diǎn)（以下簡(jiǎn)稱“低丘緩坡試點(diǎn)”）工作，浙江省包括金華、衢州、麗水三個(gè)市。目前，各地的低丘緩坡試點(diǎn)已實(shí)施近兩年，根據(jù)國(guó)土資源部要求，各地也都在開展低丘緩坡試點(diǎn)實(shí)施評(píng)估工作。由于低丘緩坡試點(diǎn)是一項(xiàng)全新的工作，對(duì)其實(shí)施情況的評(píng)估也是一項(xiàng)新的內(nèi)容，沒有相關(guān)規(guī)程可以參考、引用。在此，筆者以麗水市低丘緩坡試點(diǎn)實(shí)施評(píng)估為例，對(duì)低丘緩坡試點(diǎn)的實(shí)施評(píng)估提出一些自己的想法、思路。

一、低丘緩坡試點(diǎn)實(shí)施評(píng)估目的及技術(shù)流程

（一）評(píng)估目的。低丘緩坡試點(diǎn)實(shí)施評(píng)估的目的在于了解低丘緩坡試點(diǎn)區(qū)各項(xiàng)工作的進(jìn)展情況，掌握低丘緩坡試點(diǎn)實(shí)施以來(lái)各項(xiàng)工作的推進(jìn)過程，加強(qiáng)對(duì)低丘緩坡試點(diǎn)工作的監(jiān)督管理，總結(jié)低丘緩坡試點(diǎn)實(shí)施經(jīng)驗(yàn)和成效，查找并分析實(shí)施過程中存在的問題及原因。根據(jù)評(píng)估結(jié)果，優(yōu)化低丘緩坡試點(diǎn)實(shí)施方案，增強(qiáng)實(shí)施方案的適應(yīng)性及合理性，提出進(jìn)一步推動(dòng)試點(diǎn)工作的意見和建議，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局。

（二）評(píng)估內(nèi)容及方法。麗水市低丘緩坡試點(diǎn)實(shí)施評(píng)估的主要內(nèi)容包括低丘緩坡試點(diǎn)前期工作進(jìn)展情況、土地征收及拆遷安置進(jìn)展情況、農(nóng)轉(zhuǎn)用和林地征占用報(bào)批情況、場(chǎng)地平整情況、生態(tài)環(huán)境保護(hù)工程及配套基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)施情況、保障措施落實(shí)情況等內(nèi)容。

低丘緩坡試點(diǎn)涉及多方面的工作，不能完全做到全部進(jìn)行量化評(píng)估。因此，為了能更客觀、真實(shí)的對(duì)低丘緩坡試點(diǎn)實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，宜采用定性評(píng)估和定量評(píng)估相結(jié)合的方法。首先對(duì)低丘緩坡試點(diǎn)涉及的各方面工作內(nèi)容分項(xiàng)進(jìn)行定性分析評(píng)估，在對(duì)各項(xiàng)內(nèi)容定性分析評(píng)估的基礎(chǔ)上，根據(jù)各項(xiàng)評(píng)估內(nèi)容的重要性，制定定量評(píng)估指標(biāo)體系，進(jìn)行定量評(píng)估，最后綜合定性分析評(píng)估和定量評(píng)估結(jié)果得出評(píng)估結(jié)論，使評(píng)估結(jié)果客觀合理。

（三）技術(shù)流程。麗水市低丘緩坡試點(diǎn)實(shí)施評(píng)估的技術(shù)流程如圖1所示。

（四）所需收集資料。低丘緩坡試點(diǎn)實(shí)施評(píng)估涉及部門眾多，所需收集的資料也很多。大體來(lái)講，包括試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)前期各類相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃及評(píng)估成果，項(xiàng)目區(qū)農(nóng)轉(zhuǎn)用報(bào)批數(shù)據(jù)、林地報(bào)批數(shù)據(jù)、耕地和標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田占補(bǔ)數(shù)據(jù)、土地征收統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、房屋拆遷及安置統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、項(xiàng)目區(qū)場(chǎng)地平整及各項(xiàng)工程建設(shè)進(jìn)度統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、招商引資及企業(yè)建設(shè)進(jìn)度數(shù)據(jù)、資金籌措及使用情況統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)資料，以及相關(guān)調(diào)查表、圖等等。

圖1 麗水市低丘緩坡試點(diǎn)實(shí)施評(píng)估技術(shù)流程圖

二、定性分析

定性分析主要從三個(gè)方面展開：低丘緩坡試點(diǎn)相關(guān)規(guī)劃報(bào)批情況、試點(diǎn)實(shí)施進(jìn)展情況、試點(diǎn)取得的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益。

（一）相關(guān)規(guī)劃報(bào)批情況。主要分析從國(guó)土資源部批準(zhǔn)試點(diǎn)實(shí)施以來(lái)，麗水市低丘緩坡試點(diǎn)實(shí)施方案的編制及報(bào)批情況，試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估以及規(guī)劃修改的編制和報(bào)批情況，試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)環(huán)境影響評(píng)估、水土流失評(píng)估、地質(zhì)災(zāi)害評(píng)估等專項(xiàng)評(píng)估的編制和報(bào)批情況，以及在土地利用總體規(guī)劃修改過程中，是否遵循了“建設(shè)用地上山、基本農(nóng)田下山”和“坡地村鎮(zhèn)、臺(tái)地產(chǎn)業(yè)”的相關(guān)要求，是否有效保護(hù)了平原地區(qū)優(yōu)質(zhì)耕地，試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)建設(shè)占用耕地比例是否符合國(guó)土資源部要求，是否實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡等等。

（二）試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)實(shí)施進(jìn)展情況。對(duì)照低丘緩坡試點(diǎn)實(shí)施方案制定的目標(biāo)和實(shí)施計(jì)劃，分析試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)的農(nóng)轉(zhuǎn)用和林地征占用報(bào)批進(jìn)度、土地征收及拆遷安置進(jìn)度、耕地和標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田占補(bǔ)平衡情況、占用的優(yōu)質(zhì)耕地表土剝離情況、場(chǎng)地平整進(jìn)度、生態(tài)環(huán)境保護(hù)工程建設(shè)進(jìn)度、配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)度、建設(shè)投資進(jìn)度及資金籌措情況、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目引進(jìn)及建設(shè)進(jìn)度等等。

（三）試點(diǎn)取得的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益。主要分析低丘緩坡試點(diǎn)各項(xiàng)制度規(guī)范、實(shí)施保障措施的制訂及落實(shí)情況，試點(diǎn)實(shí)施以來(lái)在節(jié)約集約用地、保護(hù)優(yōu)質(zhì)耕地、加快基礎(chǔ)配套設(shè)施及新農(nóng)村建設(shè)、節(jié)約資金成本、改善當(dāng)?shù)卮迕裆睢⒈Ｗo(hù)生態(tài)環(huán)境等方面取得的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)成效。

三、定量評(píng)估

低丘緩坡試點(diǎn)實(shí)施定量評(píng)估主要是通過構(gòu)建評(píng)估指標(biāo)體系和評(píng)估模型、制定評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)對(duì)各項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)的實(shí)施情況進(jìn)行定量評(píng)分并將評(píng)分分值標(biāo)準(zhǔn)化，通過標(biāo)準(zhǔn)化分值評(píng)判低丘緩坡試點(diǎn)的實(shí)施情況，得出評(píng)估結(jié)論?？紤]到低丘緩坡試點(diǎn)實(shí)施評(píng)估的系統(tǒng)性，評(píng)估因素及指標(biāo)覆蓋面較廣，試點(diǎn)評(píng)估宜采用多因素綜合評(píng)判模型作為實(shí)施評(píng)估模型。

（一）評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建。評(píng)估指標(biāo)包括規(guī)劃修改及審批情況、農(nóng)轉(zhuǎn)用報(bào)批進(jìn)度、征地拆遷安置進(jìn)度、耕地占補(bǔ)平衡情況、土地平整等前期統(tǒng)一工程進(jìn)度、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目引進(jìn)及建設(shè)、節(jié)約集約用地情況、制度建設(shè)情況，以及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益情況等指標(biāo)，各評(píng)價(jià)指標(biāo)及指標(biāo)分值具體如表1所示：

表1 麗水市低丘緩坡試點(diǎn)實(shí)施評(píng)估指標(biāo)體系表

（二）評(píng)估指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化。根據(jù)低丘緩坡試點(diǎn)實(shí)施方案和相關(guān)文件及標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合麗水市發(fā)展的客觀實(shí)際，制定評(píng)價(jià)指標(biāo)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)低丘緩坡試點(diǎn)評(píng)估指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化，將各指標(biāo)轉(zhuǎn)化為可比量綱。標(biāo)準(zhǔn)化后各指標(biāo)影響分值越大，表示該評(píng)估指標(biāo)的執(zhí)行效果越佳。

（三）得出評(píng)估結(jié)果。按照評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)麗水市低丘緩坡試點(diǎn)實(shí)施情況進(jìn)行定量評(píng)估，評(píng)估得分超過90分，結(jié)合定性分析評(píng)估結(jié)果，得出結(jié)論為麗水市低丘緩坡實(shí)施情況總體優(yōu)秀，反映出麗水市低丘緩坡試點(diǎn)工作達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)，各項(xiàng)工作進(jìn)展順利，總體工程進(jìn)度與預(yù)期相一致，農(nóng)轉(zhuǎn)報(bào)批及土地征收等工作超出預(yù)期。接下來(lái)的重點(diǎn)應(yīng)放在試點(diǎn)區(qū)移民拆遷安置、前期工程建設(shè)和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目入園上來(lái)，把握好低丘緩坡試點(diǎn)開發(fā)的進(jìn)度節(jié)奏和各項(xiàng)工作的銜接。

（四）異常指標(biāo)分析。針對(duì)各項(xiàng)評(píng)估指標(biāo)中評(píng)估分值在60分以下或低于目標(biāo)預(yù)期的評(píng)估指標(biāo)，視為實(shí)施異常指標(biāo)并進(jìn)行異常原因分析，同時(shí)提出改進(jìn)方法和措施。

麗水市低丘緩坡試點(diǎn)實(shí)施評(píng)估各項(xiàng)評(píng)估指標(biāo)中，項(xiàng)目投資情況和制度建設(shè)情況兩項(xiàng)評(píng)估指標(biāo)的評(píng)估分值低于預(yù)期，投資情況不理想反映了項(xiàng)目區(qū)融資能力一般，地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱限制了對(duì)試點(diǎn)項(xiàng)目的投入，今后應(yīng)注重多渠道的融資投入，項(xiàng)目建設(shè)要擺脫單純依賴當(dāng)?shù)卣耐度搿Ｖ贫冉ㄔO(shè)分值不理想反映在環(huán)境保護(hù)政策措施制定情況和日常監(jiān)管政策措施制定情況兩個(gè)指標(biāo)上，雖然試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)在開發(fā)建設(shè)中十分重視環(huán)境保護(hù)和對(duì)項(xiàng)目區(qū)開發(fā)的日常監(jiān)管工作，但今后還要進(jìn)一步完善各項(xiàng)制度建設(shè)，以便環(huán)境保護(hù)和日常監(jiān)管目的性更加明確，更有針對(duì)性，確保低丘緩坡試點(diǎn)建設(shè)健康可持續(xù)。

四、經(jīng)驗(yàn)體會(huì)

低丘緩坡試點(diǎn)評(píng)估涉及多項(xiàng)指標(biāo)，不可能全部進(jìn)行量化評(píng)估，如果僅僅進(jìn)行定性分析評(píng)估，又不能完全反映低丘緩坡試點(diǎn)實(shí)施情況，評(píng)估結(jié)果也沒有可比性。因此，宜采用定性評(píng)估分析與定量評(píng)估相結(jié)合的評(píng)估方法，確保對(duì)低丘緩坡試點(diǎn)實(shí)施以來(lái)的各方面工作進(jìn)展全面進(jìn)行分析、評(píng)估。同時(shí)，在對(duì)各項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行定性分析的基礎(chǔ)上，再對(duì)重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行定量評(píng)估，得出具體分值，使得評(píng)估結(jié)論依據(jù)充分、簡(jiǎn)單明了、客觀真實(shí)。

由于低丘緩坡試點(diǎn)的實(shí)施涉及到國(guó)土、建設(shè)、水利、環(huán)保、財(cái)政等多個(gè)部門，各部門均有不同分工。同時(shí)，在進(jìn)行低丘緩坡試點(diǎn)實(shí)施評(píng)估時(shí)，各部門提供的各類資料統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)也不一致。因此，為確保能及時(shí)、真實(shí)的收集到評(píng)估所需的資料，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的一致性，建議以低丘緩坡試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的形式開展實(shí)施評(píng)估工作，制定統(tǒng)一的要求和標(biāo)準(zhǔn)，確保評(píng)估結(jié)論更加真實(shí)，準(zhǔn)確。

國(guó)土資源部要求低丘緩坡綜合開發(fā)利用試點(diǎn)必須每年進(jìn)行實(shí)施評(píng)估，而低丘緩坡試點(diǎn)的建設(shè)進(jìn)程是分年度分階段的，不同年份不同階段實(shí)施的建設(shè)項(xiàng)目和側(cè)重點(diǎn)都會(huì)有所不同。因此，為了保證低丘緩坡試點(diǎn)實(shí)施評(píng)估能準(zhǔn)確反映評(píng)估階段的實(shí)施成效，體現(xiàn)低丘緩坡試點(diǎn)實(shí)施評(píng)估的動(dòng)態(tài)性，建議針對(duì)分年度分階段不同的開發(fā)目標(biāo)，對(duì)指標(biāo)體系中的評(píng)估指標(biāo)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，來(lái)體現(xiàn)不同的評(píng)估指標(biāo)在不同年度的重要性。