作者簡介：籍一晨（1990-），女，漢，山西晉中人，法學碩士，西北政法大學經(jīng)濟法學院，研究方向：環(huán)境與資源保護法。

摘 要：南水北調(diào)作為一個全國戰(zhàn)略性工程，在南水北濟同時對于水源地的生態(tài)保護補償不可懈怠。而現(xiàn)行的生態(tài)補償制度不完善、生態(tài)補償與經(jīng)濟發(fā)展相沖突、生態(tài)損失難以補償?shù)葐栴}，從新《環(huán)保法》提出生態(tài)保護補償制度視角看，從完善立法、制度建設(shè)、經(jīng)濟部署等方面通過生態(tài)保護補償達到人與自然和諧共榮。

關(guān)鍵詞：南水北調(diào)；生態(tài)保護補償；機制；轉(zhuǎn)移支付

一、南水北調(diào)水源地生態(tài)補償現(xiàn)狀

（一）概念

南水北調(diào)，即我國為緩解中國北方水資源嚴重匱乏局面而進行的跨流域配置水資源的重大戰(zhàn)略性工程。南水北調(diào)工程旨在通過調(diào)水工程協(xié)調(diào)南北方的經(jīng)濟、社會、資源、環(huán)境的和諧共榮，主要有東線、中線、西線三條調(diào)水線構(gòu)成。

南水北調(diào)水源地，即調(diào)水工程取水源頭地區(qū)，既包括直接取水地，又包含有為取水與涵養(yǎng)水源有不可或缺的功能性作用的地區(qū)。主要的水源地為長江水，丹江口，通天河、大渡河等上將上游水源，整個調(diào)水工程是否能發(fā)揮預設(shè)作用，水源地的生態(tài)保護至關(guān)重要。

水源地生態(tài)補償，主要是將相關(guān)利益進行平衡，對水源地為支持其他地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展所犧牲的生態(tài)環(huán)境利益而進行相應(yīng)的補償。

（二）國內(nèi)立法現(xiàn)狀

我國的生態(tài)補償曾出現(xiàn)在多部法律條款中，2004年《中央森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》，2007年9月《關(guān)于建立生態(tài)補償試點工作的指導意見》，2008年修訂的《水污染防治法》第7條，2010年修訂的《水土保持法》第31條，2011年7月19日財政部下發(fā)了《國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》。

2014年4月24日新修訂的《環(huán)保法》第31條明確規(guī)定“國家建立、健全生態(tài)保護補償制度”。

二、分析南水北調(diào)水源地生態(tài)補償存在的問題及原因

（一）問題

1.目前我國仍舊沒有一部關(guān)于生態(tài)保護補償制度的完整法律，其目前在法律法規(guī)中還主要體現(xiàn)為政策性、引導性的內(nèi)容，沒有具體的措施性實行辦法，沒有具體負責的部門，且不具有可訴性，沒有規(guī)定具體的訴訟主體與客體，僅靠政策推動，法律在生態(tài)保護補償方面沒有體現(xiàn)出太明顯的作用與價值。

2.現(xiàn)階段，生態(tài)保護補償制度主要依靠政府財政撥款進行補償調(diào)整，來源資金單一狹窄，資金不足，這種形式并沒有體現(xiàn)出太大的效用，更有學者建議要與民互動進行生態(tài)保護補償，將民主與補償更結(jié)合起來互利共贏。

3.生態(tài)保護與地方經(jīng)濟矛盾沖突，項目資金不足，地方政府財力不足，不能滿足在進行項目建設(shè)的同時兼顧地方生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，導致水源地貧困，環(huán)境因項目工程開發(fā)而惡化，因無力治理而是水源地環(huán)境遠不如之前。

4.已造成的生態(tài)環(huán)境損失恐怕難以徹底補償，人大代表張維國提出兩大成本：一是直接成本，即水污染防治投入、水土保持投入、生態(tài)移民搬遷費用以及其他損失費用等；二是機會成本，包括為了保護生態(tài)環(huán)境所放棄的經(jīng)濟發(fā)展收益及發(fā)展機會。然而直接成本即使得到國家補貼補償，機會成本這是難以估計的，這樣在進行生態(tài)保護補償?shù)倪^程中極易因還未產(chǎn)生現(xiàn)實效應(yīng)而忽略。

（二）產(chǎn)生問題的原因

1.相關(guān)法律法規(guī)不完善。對于我國目前的發(fā)展狀況來看，立法速度與法律前瞻性已經(jīng)落后于發(fā)展速度，生態(tài)補償問題已經(jīng)需要法律進行具體規(guī)制，相關(guān)規(guī)定不明確導致生態(tài)補償機制無法實施，補償方法混亂，補償力量薄弱，生態(tài)保護補償機制未得到完善。

2.制度缺失。生態(tài)保護補償方式缺乏互動，沒有自然資源使用補償金鎖定，沒有明確自然資源產(chǎn)權(quán)制度，產(chǎn)權(quán)制度是確定補償主體與客體的前提條件。補償標準難以確立，確立標準需要分析生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價值流向，以確定合理補償對象和范圍的基礎(chǔ)，但是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值是難以準確考量的。

三、新《環(huán)保法》視角下探索南水北調(diào)水源地生態(tài)補償?shù)姆蓹C制調(diào)整

（一）新《環(huán)保法》“生態(tài)保護補償”概念

2014年4月24日，我國全國人大常委會通過的《環(huán)境保護法》第31條規(guī)定：“國家建立、健全生態(tài)保護補償制度。國家加大對生態(tài)保護地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度。有關(guān)地方人民政府應(yīng)當落實生態(tài)保護補償資金，確保其用于生態(tài)保護補償。國家指導受益地區(qū)和生態(tài)保護地區(qū)人民政府通過協(xié)商或者按照市場規(guī)則進行生態(tài)保護補償?！边@是我國第一次把生態(tài)補償制度寫了進去。

定義為“生態(tài)保護補償”，多“保護”一詞，使此概念更添增了一層含義，即不僅要對生態(tài)的損失進行補償，且要對進行生態(tài)保護所損失的利益、所進行的保護活動進行法律的回應(yīng)與補償。

（二）新《環(huán)保法》中“生態(tài)保護補償”具體內(nèi)容

1.“國家加大對生態(tài)保護地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度”。這主要包括由中央到地方，地方到地方的轉(zhuǎn)移支付，2014年《國務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》中提出，合理劃分中央和地方事權(quán)與支出責任，逐步推進轉(zhuǎn)移支付制度改革，形成以均衡地區(qū)間基本財力、由地方政府統(tǒng)籌安排使用的一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付制度。

2.“國家指導受益地區(qū)和生態(tài)保護地區(qū)人民政府通過協(xié)商或者按照市場規(guī)則進行生態(tài)保護補償”。主要是要求市場化，使用價格機制調(diào)節(jié)，進行生態(tài)保護補償。但是目前的調(diào)水工程要想實現(xiàn)市場機制化將調(diào)水落實為“賣水”，在實行方面還是有障礙的。而協(xié)商的方式就可以分解為橫向財政轉(zhuǎn)移支付與地區(qū)間通過項目、培訓、勞務(wù)輸出等形式實現(xiàn)的經(jīng)濟援助、對口支援等。

（三）如何完善生態(tài)保護補償機制

1.完善《環(huán)境保護法》，制定生態(tài)保護補償相關(guān)法律法規(guī)。根據(jù)分析得出，新《環(huán)保法》縱然已將生態(tài)補償?shù)母拍罡聻樯鷳B(tài)保護補償，并規(guī)定了如何進行補償?shù)姆椒ê蜋C制，但是此部法律沒有說明具體的補償方式、補償標準、補償辦法，對補償主體、內(nèi)容、渠道、監(jiān)督、法律責任等都沒有專門的規(guī)定，缺乏具體系統(tǒng)的可操作性規(guī)定。

另外，南水北調(diào)水源地涉及我國大部分生態(tài)環(huán)境良好但脆弱的地區(qū)，而這些地區(qū)生態(tài)的保護與水源涵養(yǎng)對整個中國的氣候環(huán)境有著至關(guān)重要的影響，因此，有必要針對南水北調(diào)水源地的生態(tài)保護與補償制定一部專門性法律，對整個工程以及整個調(diào)水流域進行治理與保護，對水源地生態(tài)損失與保護進行有力補償。

2.在制度上，建議建立完整的生態(tài)保護補償機制與嚴格監(jiān)管制度。新《環(huán)保法》提出建立生態(tài)保護補償制度，需要完善具體的建議與指導。補償主體與客體應(yīng)當明確，主體上國家當然為主要力量，但是要將地方政府以及受益地區(qū)也擴涵為主體；補償方式上可以加入政府金融、稅收、財政補貼等各項易于實施，容易監(jiān)督的方式；補償標準要當然提高，之前說過，水源地生態(tài)損失不僅包含可以計算的成本，還有機會成本在內(nèi)，應(yīng)當適當提高標準，更恰當。

監(jiān)管制度中立于法律關(guān)系的雙方，負責雙方權(quán)利義務(wù)平衡的任務(wù)，是生態(tài)保護補償制度中不可或缺的重要制度。要設(shè)立一個監(jiān)管機構(gòu)獨立于政府之外，只負責監(jiān)管，不受職權(quán)上下級限制以求達到真正監(jiān)管目的。

3.提高生態(tài)保護補償?shù)膮⑴c性。即社會各界與群眾的關(guān)注與參與，生態(tài)環(huán)境是全人類的生存空間，生態(tài)保護補償可以與社會機構(gòu)、社區(qū)、群眾自發(fā)組織的團體相合作，為生態(tài)保護提供資金與力所能及的補償與保護。（作者單位：西北政法大學）

參考文獻：

[1] 《國務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》，國發(fā)〔2014〕71號

[2] 李永寧：《“漢水進京”與生態(tài)補償》，第3頁