〔摘要〕 在現(xiàn)行政治權(quán)力配置結(jié)構(gòu)中，作為“一把手”的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力過(guò)分集中，是遏制權(quán)力尋租的制度難題。權(quán)力過(guò)分集中的產(chǎn)生，既與中國(guó)歷史上封建專制文化的消極影響有關(guān)，又與對(duì)蘇共集權(quán)模式的簡(jiǎn)單移植、戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境對(duì)集權(quán)的特殊需求，以及由此所形成的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威和權(quán)力運(yùn)作方式等有關(guān)，還與常態(tài)政治生活中的制度設(shè)計(jì)、體制機(jī)制支撐的有效性緊密關(guān)聯(lián)，是多種復(fù)雜因素交織作用的產(chǎn)物。當(dāng)前，應(yīng)從限權(quán)“一把手”、清晰厘定職責(zé)權(quán)限、保持異質(zhì)權(quán)力之間的制衡、形成合力監(jiān)督、提升制度執(zhí)行力等方面推進(jìn)體系構(gòu)建。

〔關(guān)鍵詞〕 黨政“一把手”，權(quán)力過(guò)分集中，體制成因，路徑取向

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D26 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2014）06-0030-05

在我國(guó)既有政治權(quán)力配置結(jié)構(gòu)中，被慣稱為“一把手”的各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)處于主導(dǎo)地位，成為權(quán)力過(guò)分集中的標(biāo)志性特征，也成為解決權(quán)力濫用與尋租的難題。在完善黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制的宏觀視野下，黨的十八屆三中全會(huì)決定提出“規(guī)范各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)權(quán)限”，“加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督”等新部署。作為對(duì)頂層設(shè)計(jì)的回應(yīng)，2014年初，山西省出臺(tái)《關(guān)于黨政主要領(lǐng)導(dǎo)不直接分管部分工作的若干規(guī)定（試行）》，安徽、云南等地也有類(lèi)似舉措，一場(chǎng)被視為“一把手”限權(quán)定責(zé)的改革受到廣泛關(guān)注和熱切期待。這項(xiàng)改革能否成為改革權(quán)力過(guò)分集中的關(guān)節(jié)點(diǎn)，能在多大程度上祛除權(quán)力運(yùn)行積弊，既取決于實(shí)踐中的創(chuàng)新與突破，亦需要理論上的論證與探討。

一、問(wèn)題再認(rèn)定：權(quán)力過(guò)分集中仍是亟待破解的難題

在任何一個(gè)組織的管理中，適度集權(quán)都是不可或缺的，但是過(guò)分集權(quán)則會(huì)造成嚴(yán)重后果。權(quán)力過(guò)分集中，是歷史上一個(gè)長(zhǎng)期困擾我們的老問(wèn)題，也是一個(gè)迄今尚未得到有效解決的制度難題。三十多年前，鄧小平就深刻指出，權(quán)力過(guò)分集中是很多問(wèn)題的“總病根”。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，黨政“一把手”權(quán)力過(guò)分集中的問(wèn)題仍然困擾著我們，而且在程度、形態(tài)、危害等方面均有新的變化，是引發(fā)諸多政治弊病的發(fā)源點(diǎn)，亦是深化改革進(jìn)程中亟待突破的關(guān)節(jié)點(diǎn)。

（一）從權(quán)力過(guò)分集中的形態(tài)演進(jìn)來(lái)看，改革的難度和阻力均不斷加大。鄧小平曾對(duì)“權(quán)力過(guò)分集中”的內(nèi)涵、表現(xiàn)、弊端和危害作過(guò)系統(tǒng)而深刻的論述。他指出，“權(quán)力過(guò)分集中的現(xiàn)象，就是在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號(hào)下，不適當(dāng)?shù)?、不加分析地把一切?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書(shū)記，特別是集中于第一書(shū)記，什么事都要第一書(shū)記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)?！?〔1 〕 （P328-329 ）在這段論述中，他既概括出了“權(quán)力過(guò)分集中”的主要形態(tài)，也揭示出了其內(nèi)在的演進(jìn)邏輯。一是功能性集權(quán)。主要體現(xiàn)為不同性質(zhì)、功能組織的權(quán)力，都集中于黨委，從而導(dǎo)致“黨政不分”“黨企不分”“黨事不分”等黨委包攬一切、干涉一切的現(xiàn)象。二是層級(jí)性集權(quán)。主要體現(xiàn)為在不同層級(jí)黨組織之間的權(quán)力關(guān)系上，權(quán)力沿著由下而上的路徑過(guò)分集中，使組織之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，異化為帶有強(qiáng)烈人身依附性質(zhì)的個(gè)人之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。三是領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人集權(quán)。主要體現(xiàn)在組織與個(gè)人的關(guān)系上，組織的權(quán)力集中于主要領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人，個(gè)人集中或包攬了組織的權(quán)力，其實(shí)質(zhì)就是個(gè)人與組織不分，領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人凌駕于黨組織之上，以個(gè)人代替組織，從而使集體領(lǐng)導(dǎo)變成個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)。上述權(quán)力過(guò)分集中的三種形態(tài)是有內(nèi)在聯(lián)系的，以橫向維度的黨組織的功能性集權(quán)為基礎(chǔ)，以縱向維度的層級(jí)性的過(guò)分集權(quán)作中介，組織權(quán)力最終轉(zhuǎn)移到主要領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人手中，引發(fā)當(dāng)年鄧小平曾深深憂慮的“個(gè)人凌駕于組織之上，組織成為個(gè)人的工具” 〔1 〕 （P329 ）的體制風(fēng)險(xiǎn)。

時(shí)至今天，權(quán)力過(guò)分集中的形態(tài)發(fā)生了變化，呈現(xiàn)出由組織權(quán)力向主要領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人手中集中的單向度集權(quán)演變?yōu)椴块T(mén)化、個(gè)人化、群體化的多向度、彌散化態(tài)勢(shì)。也就是說(shuō)，現(xiàn)在的權(quán)力過(guò)分集中問(wèn)題較之以前更為復(fù)雜，改革難度和阻力均在不斷加大。考察近年來(lái)一些領(lǐng)導(dǎo)干部及部門(mén)的違法違紀(jì)行為，公共權(quán)力的異化脈絡(luò)呈現(xiàn)為：公權(quán)力部門(mén)化——部門(mén)權(quán)力個(gè)人化——個(gè)人權(quán)力再進(jìn)一步群體化。權(quán)力的實(shí)質(zhì)是利益問(wèn)題，過(guò)分集權(quán)的直接后果是利益歸屬的傾斜化，而部門(mén)化、個(gè)人化、群體化又使既得利益凝固化，權(quán)力的公共屬性被嚴(yán)重異化。這種以個(gè)人集權(quán)為中間環(huán)節(jié)的失衡的權(quán)力配置狀態(tài)，引發(fā)出權(quán)力過(guò)分集中與權(quán)力過(guò)于分散交雜、強(qiáng)部門(mén)弱政府的權(quán)力關(guān)系倒置現(xiàn)象明顯、以“條塊”為單元的利益共同體強(qiáng)化、組織集權(quán)與個(gè)人集權(quán)互為庇護(hù)、集團(tuán)利益侵蝕公共利益等一系列問(wèn)題，使得限權(quán)、分權(quán)改革的動(dòng)力遞減、阻力遞增，成為深化改革的羈絆。

（二）從權(quán)力過(guò)分集中的程度來(lái)看，“一把手”集權(quán)現(xiàn)象仍比較嚴(yán)重。對(duì)于黨政主要領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力集中的程度，很難找到通用的衡量標(biāo)準(zhǔn)，也無(wú)法精確量化，但這并不妨礙我們通過(guò)一些表象探究本質(zhì)。因受賄被判刑的河南省某縣委書(shū)記說(shuō)，“在位時(shí)，我作的決定，99.99%都不會(huì)有人反對(duì)，我反對(duì)的，其他人也不敢贊成”。四川省某縣原縣委書(shū)記告訴記者，“一把手”的核心權(quán)力就是對(duì)人、財(cái)、物、事的拍板權(quán)?！霸诳h域內(nèi)，我有絕對(duì)權(quán)力，這種權(quán)力用不用，什么時(shí)候用，怎么用，都是我說(shuō)了算?！?〔2 〕上述材料直觀地反映出一些主要領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人集權(quán)、專權(quán)問(wèn)題仍比較嚴(yán)重。此外，從對(duì)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的稱謂來(lái)考察，“同志”作為特定稱呼語(yǔ)，反映著黨內(nèi)平等的政治關(guān)系。但是近些年來(lái)，在一些黨員干部中，存在著同事、同志間的稱呼庸俗化現(xiàn)象，有的稱領(lǐng)導(dǎo)為“老板”“老大”，有的稱下屬為“哥們”“兄弟”等，把平等的政治關(guān)系扭曲為雇傭關(guān)系、幫會(huì)關(guān)系、忠孝關(guān)系。這些庸俗稱謂折射出某些領(lǐng)導(dǎo)干部在組織內(nèi)“一言九鼎、為所欲為”的個(gè)人專權(quán)程度，民主淪為絕對(duì)權(quán)力的婢女，不利于營(yíng)造風(fēng)清氣正的良好政治生態(tài)。

（三）從權(quán)力過(guò)分集中的政治風(fēng)險(xiǎn)來(lái)看，已經(jīng)由黨風(fēng)政風(fēng)的敗壞演化為政治公信力的損害與削弱。在戰(zhàn)爭(zhēng)年代，權(quán)力過(guò)分集中的危害主要體現(xiàn)在黨內(nèi)民主缺失、助長(zhǎng)家長(zhǎng)制作風(fēng)，帶來(lái)重大決策失誤的風(fēng)險(xiǎn)等方面。但在領(lǐng)導(dǎo)戰(zhàn)爭(zhēng)的特殊背景下，這些缺陷往往會(huì)依靠黨內(nèi)少數(shù)政治精英的非凡天賦而得以不同程度的彌補(bǔ)和矯正。自開(kāi)始執(zhí)政至改革開(kāi)放初期（“文革”特定時(shí)期除外），過(guò)分集權(quán)的危害則體現(xiàn)在滋生官僚主義和產(chǎn)生形形色色的特權(quán)方面。這一時(shí)期的特權(quán)現(xiàn)象，一般也不會(huì)超越思想意識(shí)、福利享受、破壞規(guī)則等淺層的作風(fēng)范疇，尚不會(huì)傷及執(zhí)政根基。隨著改革的推進(jìn)，無(wú)序擴(kuò)張的市場(chǎng)力量與過(guò)分集中的權(quán)力以利益為紐帶交織在一起，以“一把手”為主要特征的權(quán)力尋租現(xiàn)象不斷蔓延，從“走后門(mén)”、批條子、違規(guī)審批，延伸至房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、工程建設(shè)、股權(quán)交易、國(guó)有資產(chǎn)拍賣(mài)等領(lǐng)域，再把觸角拓展到司法、組織人事領(lǐng)域，不斷損害著黨執(zhí)政的合法性和政府公信力?！赌戏街苣酚浾哌x取黨的十八大以來(lái)83名廳級(jí)（含副廳）以上官員作為樣本所進(jìn)行的分析顯示，83人中，有32人是所在部門(mén)一把手，占四成，另有將近六成是分管一攤的二把手。由此可見(jiàn)，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)是權(quán)力尋租的高發(fā)群體，只要權(quán)力過(guò)分集中這個(gè)根本性問(wèn)題解決不好，在中游、下游所采取的腐敗治理措施就難以起到期望的作用和效果。

二、成因解析：歷史與現(xiàn)實(shí)的雙重影響

探討權(quán)力過(guò)分集中的成因，是解決問(wèn)題的基本前提。權(quán)力過(guò)分集中的產(chǎn)生，既與中國(guó)歷史上封建專制文化的消極影響有關(guān)，又與蘇共集權(quán)模式的簡(jiǎn)單移植、戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境對(duì)集權(quán)的特殊需求，以及由此所形成的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威和權(quán)力運(yùn)作方式等歷史影響有關(guān)，還與常態(tài)政治生活中的制度設(shè)計(jì)、體制機(jī)制支撐的有效性緊密關(guān)聯(lián)，是多種復(fù)雜因素交織作用的產(chǎn)物。

（一）封建家長(zhǎng)制文化的消極影響。以血緣關(guān)系為紐帶的宗法家長(zhǎng)制，使父權(quán)、族權(quán)與君權(quán)、政權(quán)高度融合，成為維護(hù)封建專制統(tǒng)治秩序的制度基石。它在客觀上延長(zhǎng)了封建制度的生命周期，卻也成為民族和國(guó)家發(fā)展的文化障礙。這種家長(zhǎng)制文化傳統(tǒng)以超強(qiáng)的力量滲入中國(guó)社會(huì)生活的方方面面，影響著社會(huì)的整體價(jià)值取向。盡管早期共產(chǎn)黨人對(duì)黨內(nèi)出現(xiàn)一個(gè)凌駕于眾人之上的“黨魁”式人物保持著警惕，堅(jiān)持以體現(xiàn)現(xiàn)代民主精神的委員會(huì)制來(lái)架構(gòu)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)體制，但仍未能有效防止個(gè)人專斷問(wèn)題的產(chǎn)生。鄧小平曾深刻總結(jié)說(shuō)：“家長(zhǎng)制是歷史非常悠久的一種陳舊社會(huì)現(xiàn)象，它的影響在黨的歷史上產(chǎn)生過(guò)很大危害。陳獨(dú)秀、王明、張國(guó)燾等人都是搞家長(zhǎng)制的?！?〔1 〕 （329-330 ）及至改革開(kāi)放之初，仍在“不少地方和單位，都有家長(zhǎng)式的人物，他們的權(quán)力不受限制，別人都要唯命是從，甚至形成對(duì)他們的人身依附關(guān)系” 〔1 〕 （P331 ）。反觀當(dāng)今我國(guó)的政治生態(tài)，前述一些落馬“一把手”在政治理念表達(dá)、權(quán)力行為方式選擇等方面，仍明顯體現(xiàn)出家長(zhǎng)制文化的殘留與影響。

（二）戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境下高度集權(quán)體制的歷史影響。以領(lǐng)導(dǎo)武裝斗爭(zhēng)為主要任務(wù)奪取政權(quán)的特定歷史環(huán)境，客觀上要求“黨的內(nèi)部必須有適應(yīng)于革命的組織與訓(xùn)練”，“黨的組織要有集權(quán)的精神與鐵的紀(jì)律” 〔3 〕 （P58 ）?？疾煳尹h執(zhí)政前以權(quán)力集中為突出特點(diǎn)的領(lǐng)導(dǎo)體制的形成及影響，有三個(gè)歷史關(guān)節(jié)點(diǎn)需要高度關(guān)注。第一，抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期一元化領(lǐng)導(dǎo)體制的確立。1942年9月，中央政治局會(huì)議提出，“根據(jù)地的建設(shè)與民主制度的實(shí)行，要求每個(gè)根據(jù)地的領(lǐng)導(dǎo)一元化” 〔4 〕 （P124 ）。戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境中，客觀強(qiáng)調(diào)決策的效率、執(zhí)行中的服從，這都需要以權(quán)力的相對(duì)集中為保障。應(yīng)該指出，一元化領(lǐng)導(dǎo)在戰(zhàn)爭(zhēng)年代的特殊政治生態(tài)下是必要的，但其所產(chǎn)生的路徑依賴對(duì)黨內(nèi)過(guò)分集權(quán)，尤其是從組織集權(quán)向個(gè)人集權(quán)弊端的加劇是不容忽視的。第二，書(shū)記處主席“最后決定權(quán)”的規(guī)定。在黨的歷史上，曾有過(guò)主要領(lǐng)導(dǎo)“最后決定權(quán)”的規(guī)定。1943年3月，中央政治局會(huì)議決定調(diào)整中央機(jī)構(gòu)，推舉毛澤東為中央政治局和書(shū)記處主席；對(duì)會(huì)議所討論的問(wèn)題，“主席有最后決定之權(quán)” 〔5 〕 （P440 ）?！白詈鬀Q定權(quán)”的規(guī)定，是黨的最高領(lǐng)導(dǎo)層針對(duì)當(dāng)時(shí)黨所面臨的歷史情況和黨的狀況作出的；黨的七大之后，“最后決定權(quán)”的規(guī)定雖被取消，但是相應(yīng)組織機(jī)構(gòu)一直存在著，其對(duì)賦予者和承領(lǐng)者的思想觀念和行為方式產(chǎn)生的影響持續(xù)存在著，兩者交相作用，助長(zhǎng)了個(gè)人集權(quán)和專斷現(xiàn)象。第三，黨委書(shū)記是“班長(zhǎng)”的比方。全國(guó)勝利前夕，毛澤東在《黨委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)方法》的報(bào)告中指出：“黨委書(shū)記要善于當(dāng)‘班長(zhǎng)。黨的委員會(huì)有一二十個(gè)人，像軍隊(duì)的一個(gè)班，書(shū)記好比是‘班長(zhǎng)?！?〔6 〕 （P1440 ）提出這樣的比喻，對(duì)于長(zhǎng)期以戰(zhàn)爭(zhēng)為中心活動(dòng)內(nèi)容的政黨組織來(lái)說(shuō)，是很正常的，而且也易于為各級(jí)黨委所理解和接受。從提出者的意圖來(lái)說(shuō)，這個(gè)比方是屬于技術(shù)層面的工作方法問(wèn)題，本質(zhì)上并未涉及權(quán)力問(wèn)題。但是各級(jí)黨委長(zhǎng)期建制于軍隊(duì)組織，原本就存在著委員制與首長(zhǎng)制的沖突，這樣的比方無(wú)疑是突出黨委書(shū)記的角色位置與話語(yǔ)權(quán)重，對(duì)黨委會(huì)的組織集權(quán)向書(shū)記的個(gè)人集權(quán)產(chǎn)生了不利影響。

執(zhí)政后的一段時(shí)期內(nèi)，由于我們對(duì)“什么是社會(huì)主義，怎樣建設(shè)社會(huì)主義”這一問(wèn)題的認(rèn)識(shí)不深刻，對(duì)于基本政治、經(jīng)濟(jì)制度的安排在很大程度上是對(duì)蘇聯(lián)模式的模仿與移植。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制對(duì)集權(quán)的內(nèi)在需求，使革命邏輯下高度集權(quán)模式的消極性因素得以演繹與放大。

（三）實(shí)體性制度設(shè)計(jì)不完善。一些黨內(nèi)制度設(shè)計(jì)缺乏系統(tǒng)性、聯(lián)動(dòng)性、閉環(huán)性、嚴(yán)謹(jǐn)性等科學(xué)化要求，是權(quán)力“出籠”“越軌”的根本原因。第一，黨內(nèi)權(quán)力配置的結(jié)構(gòu)性失衡。首先，對(duì)于各級(jí)黨委會(huì)的定位，一大至六大的黨章中明確規(guī)定黨的各級(jí)委員會(huì)是“執(zhí)行委員會(huì)”，制度設(shè)計(jì)的初衷是將其定位為黨代會(huì)決策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，就其承載的功能來(lái)說(shuō)，主要承載的是執(zhí)行功能而非決策或監(jiān)督功能；從功能特點(diǎn)來(lái)說(shuō)，更適合于首長(zhǎng)制而非委員會(huì)制的組織來(lái)承擔(dān)，由此也帶來(lái)黨的各級(jí)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)體制設(shè)計(jì)中“議”與“行”的內(nèi)在沖突。其次，從二大之后直至現(xiàn)行黨章，都有兩個(gè)最高機(jī)關(guān)的規(guī)定，即各級(jí)黨的代表大會(huì)和同級(jí)黨的委員會(huì)，實(shí)質(zhì)上是模糊了決策與執(zhí)行的功能邊界，直到今天仍然是一個(gè)沒(méi)有很好解決的體制問(wèn)題。第二，黨內(nèi)權(quán)力授受流程設(shè)計(jì)不完善。黨內(nèi)權(quán)力的授予與行使遵循著基本的法理邏輯，即黨員（選舉、授權(quán)）——黨的代表大會(huì)（選舉、授權(quán)）——全委會(huì)（選舉、授權(quán)）——常委會(huì)的逐級(jí)授權(quán)、逐級(jí)負(fù)責(zé)的鏈條。深入探究這個(gè)權(quán)力授受流程可以發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人集權(quán)的根本原因有兩個(gè)：一是黨代會(huì)在非常任制條件下，其最高決策和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的地位缺乏有效的制度支撐；二是在這樣一個(gè)相同屬性權(quán)力的鏈條傳遞過(guò)程中，缺乏異質(zhì)權(quán)力之間有效制約的必備條件，在決策范圍缺乏明確界分的情況下，權(quán)力過(guò)分集中在所難免。第三，制度規(guī)定的嚴(yán)謹(jǐn)性不足。現(xiàn)行的一些制度規(guī)定，對(duì)黨內(nèi)各職能部門(mén)之間的職責(zé)權(quán)限規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，邊界模糊，為“一把手”集權(quán)提供了制度空間。比如，決策中的“三重一大”事項(xiàng)、干部選拔中的初始提名程序、選舉的方式選擇等方面的規(guī)定，均存在自由裁量空間過(guò)大的問(wèn)題。第四，從制度變革的現(xiàn)實(shí)進(jìn)程來(lái)看，有些制度改革本身不符合分權(quán)、限權(quán)的價(jià)值取向。比如，針對(duì)一些累積的社會(huì)矛盾在社會(huì)治安綜合治理、計(jì)劃生育、黨風(fēng)廉政等領(lǐng)域頻繁呈現(xiàn)的情況，從20世紀(jì)80年代中后期開(kāi)始，各級(jí)黨政部門(mén)作出“一票否決”的制度安排，主要是明確各級(jí)黨委書(shū)記、行政首長(zhǎng)的“第一責(zé)任人”地位。責(zé)與權(quán)是需要對(duì)稱的，這在客觀上強(qiáng)化了黨政主要領(lǐng)導(dǎo)人在權(quán)力結(jié)構(gòu)中的突出位置，加劇了“一把手”集權(quán)傾向。

（四）程序性制度安排的支撐乏力。任何一項(xiàng)制度都需要有規(guī)范而具體的程序來(lái)保證落實(shí)，“離開(kāi)了嚴(yán)密、公開(kāi)的程序運(yùn)作，制度的目標(biāo)就可能因執(zhí)行者的個(gè)人利益取舍或主觀偏好而喪失或扭曲，甚至淪為某些人謀取私利的工具” 〔7 〕 （P171 ）。只有具備了合理合法的程序，制度才能被高度認(rèn)同和自覺(jué)執(zhí)行。審視既有的一些程序性制度設(shè)計(jì)，在公開(kāi)性、嚴(yán)密性、閉環(huán)性、連貫性、可操作性等方面不同程度地存在著問(wèn)題，缺乏對(duì)例外和偶發(fā)現(xiàn)象最大限度的預(yù)判與防范?？陀^地講，目前各級(jí)黨政部門(mén)的議事規(guī)則總體上過(guò)于粗疏化，體現(xiàn)在議題設(shè)置、議事范圍、議事流程、決策表決、責(zé)任追究等諸多環(huán)節(jié)之中。正是這種程序性缺陷，為權(quán)力過(guò)分集中提供了變通機(jī)會(huì)和運(yùn)作空間，使集體決策成為事實(shí)上的“一把手”說(shuō)了算。

此外，制度文化薄弱、制度執(zhí)行力不強(qiáng)等也是需要深入考察的重要因素。正是上述各種復(fù)雜因素的交互作用，使權(quán)力過(guò)分集中問(wèn)題得以延續(xù)，也為推進(jìn)分權(quán)、限權(quán)改革提供了思考基點(diǎn)和切入點(diǎn)。

三、路徑取向：以節(jié)點(diǎn)攻堅(jiān)推動(dòng)體系構(gòu)建

在既往改革難以取得實(shí)質(zhì)性突破，深層矛盾不斷累積的情況下，黨的十八屆三中全會(huì)決定強(qiáng)調(diào)要“強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”，突出“黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部”這一權(quán)力主體，要求“規(guī)范各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)權(quán)限”，“加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督”，彰顯出以分解和限制“一把手”權(quán)力為切入點(diǎn)，由個(gè)體及組織再到體制，由節(jié)點(diǎn)攻堅(jiān)再到體系構(gòu)建的改革思路。

（一）清晰厘定職責(zé)權(quán)限是前提。導(dǎo)致“一把手”權(quán)力過(guò)分集中還在于相關(guān)的文本規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，職責(zé)界限模糊，甚或存在內(nèi)在沖突，為執(zhí)行者留下太多變通余地。當(dāng)前的“一把手”不直接分管人財(cái)物等規(guī)定只是起點(diǎn)，下一步的主要任務(wù)是把黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的職能權(quán)限作出清晰的科學(xué)劃分。首先，規(guī)范分權(quán)的主體與授權(quán)的程序，保證制度公正性。據(jù)調(diào)查，有的基層干部就有疑慮，認(rèn)為雖然“一把手”原先的具體事項(xiàng)直管權(quán)力被削弱，但這些權(quán)力在其他班子成員中如何分配，讓誰(shuí)管不讓誰(shuí)管，具體權(quán)力的分配仍由“一把手”說(shuō)了算，存在副職的權(quán)力被架空，甚至成為“簽字畫(huà)押”工具的風(fēng)險(xiǎn)。為此，建議以一定的權(quán)威機(jī)構(gòu)來(lái)解決好誰(shuí)來(lái)分、分給誰(shuí)的權(quán)力歸屬問(wèn)題，以嚴(yán)格的程序設(shè)計(jì)來(lái)解決如何分的問(wèn)題。其次，黨和政要區(qū)別對(duì)待，要遵循不同組織、不同性質(zhì)權(quán)力的特點(diǎn)及運(yùn)行規(guī)律。黨委、立法、行政、政協(xié)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體和事業(yè)單位等組織應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別，并避免使用籠統(tǒng)的話語(yǔ)來(lái)表述。據(jù)筆者從各省的發(fā)文規(guī)定考證，對(duì)各級(jí)黨委書(shū)記所限之權(quán)僅有“用人權(quán)”一項(xiàng)，而其他權(quán)項(xiàng)原本就在其職權(quán)范圍之外，不同性質(zhì)的權(quán)力放在一起作出規(guī)定，容易產(chǎn)生歧義，給變通性操作留下空間。再次，要保持權(quán)與責(zé)的對(duì)等性，不能只分割與轉(zhuǎn)移權(quán)力，而忽略權(quán)力問(wèn)責(zé)的主體界定，混淆“集體責(zé)任”與“個(gè)人責(zé)任”的界限，避免出現(xiàn)權(quán)重責(zé)輕、權(quán)實(shí)責(zé)虛、有責(zé)無(wú)權(quán)等現(xiàn)象。

（二）以限權(quán)“一把手”作為破除權(quán)力過(guò)分集中的切入點(diǎn)。權(quán)力過(guò)分集中固有弊病的累積與暴露經(jīng)歷了一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，一蹴而就的設(shè)想是不切實(shí)際的?，F(xiàn)實(shí)表明，在現(xiàn)行體制框架中，“一把手”職位既是權(quán)力的聚集點(diǎn)，也是權(quán)力異化的高危點(diǎn)和腐敗的高發(fā)點(diǎn)。2014年以來(lái)山西等地推行的“一把手”限權(quán)改革，明確規(guī)定黨政“一把手”不直接分管干部人事工作、財(cái)務(wù)工作、工程建設(shè)項(xiàng)目、行政審批、物資采購(gòu)等五項(xiàng)工作。改革的核心價(jià)值在于為破除過(guò)分集權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)體制找到適宜的切入點(diǎn)。其一，從制度變革效應(yīng)來(lái)看，可以有效遏制腐敗高發(fā)勢(shì)頭，提升政治公信力。改革從源頭上對(duì)“一把手”的話語(yǔ)權(quán)、決定權(quán)和操控權(quán)形成有效制約，有利于緩解權(quán)力過(guò)分集中現(xiàn)象，通過(guò)權(quán)力的讓渡與分割，壓縮權(quán)力的個(gè)人裁量空間，在更大程度上實(shí)現(xiàn)預(yù)防和減少腐敗問(wèn)題發(fā)生的目的。其二，從制度變遷趨向來(lái)看，會(huì)產(chǎn)生一種“倒逼”力量，引發(fā)政治權(quán)力結(jié)構(gòu)的整體性和深層次變動(dòng)。對(duì)“一把手”權(quán)力的分解與限制只是開(kāi)端，有望成為撬動(dòng)體制變革的根本支點(diǎn)。一方面，體制中核心部位的權(quán)力配置關(guān)系的改變，必然伴隨著相關(guān)制度創(chuàng)新的及時(shí)跟進(jìn)，為形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)提供有力支撐；另一方面，這項(xiàng)改革還可對(duì)現(xiàn)有文本制度產(chǎn)生“激活效應(yīng)”，比如我們黨在探索干部選拔、黨政關(guān)系、權(quán)力監(jiān)督、黨務(wù)政務(wù)公開(kāi)、巡視制度等方面的文本規(guī)定，可以與新的權(quán)力格局相銜接，激發(fā)出處于低效或“休眠”狀態(tài)的制度規(guī)定的固有活力。

（三）保持異質(zhì)權(quán)力之間的制衡是核心。歷史經(jīng)驗(yàn)啟示我們，權(quán)力不管交由誰(shuí)來(lái)行使，只要存在絕對(duì)權(quán)力，就必然會(huì)產(chǎn)生權(quán)力濫用。因此，“一把手”限權(quán)改革的要義不在于分解權(quán)力，而是要保持不同屬性權(quán)力之間的制衡。權(quán)力分解絕不只是不同行使主體之間的分享，更有權(quán)力屬性清晰界分的意蘊(yùn)。具體來(lái)說(shuō)，就是在微觀層面上（具體的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)內(nèi)部）實(shí)現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)這三種權(quán)力行使主體的界定與制衡。以實(shí)行委員制的各級(jí)黨委常委會(huì)為例，決策權(quán)的重心應(yīng)當(dāng)切實(shí)向常委會(huì)集體轉(zhuǎn)移，執(zhí)行權(quán)由各常委根據(jù)分工行使，監(jiān)督權(quán)則側(cè)重于由“一把手”來(lái)行使，形成“副職分管、正職監(jiān)管、集體領(lǐng)導(dǎo)、民主決策”的權(quán)力制衡與監(jiān)督格局。誠(chéng)然，不同性質(zhì)的組織，其領(lǐng)導(dǎo)方式會(huì)有區(qū)別，三種權(quán)力的劃分亦有差別，這是需要深入探討的問(wèn)題。

（四）內(nèi)外結(jié)合的合力監(jiān)督是保障。把權(quán)力的公正運(yùn)用維系于個(gè)人的品質(zhì)與良知，是極其危險(xiǎn)的。社會(huì)個(gè)體中人性與獸性善惡共存的狀態(tài)啟示我們，對(duì)權(quán)力行使者必須建立硬性的監(jiān)督制度以懲惡，輔之軟性的倫理教化以導(dǎo)善。推行“一把手”限權(quán)改革之后，盡管主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)管權(quán)得以強(qiáng)化，但仍難以克服內(nèi)部監(jiān)督低效的傳統(tǒng)弊端。根本的解決辦法應(yīng)當(dāng)是權(quán)力公開(kāi)，要結(jié)合近年來(lái)縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行試點(diǎn)工作的經(jīng)驗(yàn)做法，對(duì)職責(zé)權(quán)限、權(quán)力流程、行使?fàn)顩r等進(jìn)行嚴(yán)格公開(kāi)，引入行政監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等外部監(jiān)督力量，形成內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)督體系。

（五）持續(xù)遞增的執(zhí)行力是關(guān)鍵。制度的生命在于執(zhí)行。因制度執(zhí)行乏力而導(dǎo)致的“法不責(zé)眾”現(xiàn)象長(zhǎng)期困擾著我們。這一問(wèn)題既取決于實(shí)體性與程序性制度的質(zhì)量，更與深層次的制度文化緊密關(guān)聯(lián)。再嚴(yán)謹(jǐn)?shù)睦碚摻忉屢膊蝗鐚?shí)踐更具說(shuō)服力。十八大以來(lái)黨中央以作風(fēng)建設(shè)為突破口，依靠踏石留印、抓鐵有痕的震懾力，從“八項(xiàng)規(guī)定”到扭轉(zhuǎn)“四風(fēng)”，體現(xiàn)出以破除既得利益為試金石，高層率先垂范，由高層到基層，由個(gè)人、群體到部門(mén)，由政治領(lǐng)域延及其他社會(huì)領(lǐng)域的改革思路，對(duì)于塑造制度權(quán)威，提升執(zhí)行力的路徑選擇作出生動(dòng)詮釋。此次限權(quán)改革應(yīng)借力于上述路徑，以執(zhí)行力為先導(dǎo)，以強(qiáng)制性的制度實(shí)踐促進(jìn)制度文化的訓(xùn)練與培育，增強(qiáng)制度執(zhí)行的軟實(shí)力，形成執(zhí)行力的持續(xù)遞增效應(yīng)。

推行黨政主要領(lǐng)導(dǎo)限權(quán)改革只是破題，根本歸宿是構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系。誠(chéng)然，這一體系的建立是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，須與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面體制改革并生共進(jìn)，既要做到結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、權(quán)責(zé)一致、相互協(xié)調(diào)，還要做到程序嚴(yán)密、規(guī)范有序、運(yùn)行順暢、制約有效，真正把公共權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。

參考文獻(xiàn)：

〔1〕鄧小平文選：第2卷〔M〕.北京：人民出版社，1994.

〔2〕黃 豁，等.落馬縣級(jí)一把手建言反腐〔J〕.半月談，2011（1）.

〔3〕中共中央文件選集：1〔M〕.北京：中共中央黨校出版社，1982.

〔4〕中共中央文件選集：12〔M〕.北京：中共中央黨校出版社，1986.

〔5〕任弼時(shí)年譜：1904—1950〔M〕.北京：中央文獻(xiàn)出版社，2004.

〔6〕毛澤東選集：第4卷〔M〕.北京：人民出版社，1991.

〔7〕鄒慶國(guó).中國(guó)共產(chǎn)黨地方黨委制的組織形態(tài)與運(yùn)作機(jī)制研究〔M〕.北京：人民出版社，2012.

責(zé)任編輯 陳 鵑