劉煦

摘要：近年來，我國預(yù)算超收收入問題日益突出。本文結(jié)合我國預(yù)算超收現(xiàn)狀，提出在預(yù)算超收管理的全階段，即編制、執(zhí)行和決算與監(jiān)督階段加強(qiáng)預(yù)算管理，針對這些方面，在技術(shù)、制度、法律方面提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：預(yù)算超收；預(yù)算超收編制；預(yù)算超收監(jiān)督

近年來，隨著我國公共預(yù)算改革的日趨深化，預(yù)算執(zhí)行過程中的超收超支日益嚴(yán)重。截至20世紀(jì)末，我國的預(yù)算超收收入已經(jīng)突破600億，巨額的財(cái)政超收收入如何管理、如何從源頭控制我國的預(yù)算超收情況日益引起人們的關(guān)注。

一、我國預(yù)算超收現(xiàn)狀

（一）日益擴(kuò)大的超收規(guī)模

進(jìn)入20世紀(jì)以來，我國財(cái)政超收規(guī)模日益增大。從總量上觀察，近10年，伴隨著我國預(yù)算收入的增長，我國預(yù)算超收收入從2002年的888.81億元增長到2011年的14020.10億元，絕對值增長了13131.29億元。為了更好地衡量我國每年預(yù)算收入的超收情況，我們使用超收率這一指標(biāo)，超收率=（決算收入-預(yù)算收入）/預(yù)算收入*100%，這一指標(biāo)能夠衡量我國每年決算收入相比預(yù)算收入的偏離情況，相對比率越高，偏差值越大。如下表所示，我國的預(yù)算收入的超收率在2007年達(dá)到頂峰，為16.43%。這一數(shù)字表明，我國在2007年預(yù)算收入執(zhí)行過程中可能存在一定偏差，低估了全年的收入，如果按照年初的預(yù)算來分配財(cái)政資金，當(dāng)年預(yù)算會(huì)產(chǎn)生大額冗余，從而影響政府資金使用效率。

另外，從宏觀角度，預(yù)算資金是政府掌握的經(jīng)濟(jì)資源，是政府資源再分配的資金池，而超收收入由于一開始并未被納入政府資金計(jì)劃，很容易形成管理與使用上的“停滯感”，沒有發(fā)揮預(yù)算資金應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)職能。其所占GDP比重越大，表明政府可能未能有效行使職能的可能性越高，即資源再分配對宏觀經(jīng)濟(jì)正面影響越低。通過超收收入與GDP的比率我們能夠觀察到每年政府使用超收收入的情況，這一比率與超收率比率趨勢是一致的。2011年這一比率達(dá)到巔峰，為2.97%，這意味著當(dāng)年我國未納入規(guī)劃的預(yù)算資金占全年GDP的2.97%，未能事先規(guī)劃的資金收入所占經(jīng)濟(jì)總量的比例如此之高從一個(gè)側(cè)面反映了我國預(yù)算超收收入規(guī)模之大及管理的必要性。

（二）我國超收預(yù)算管理現(xiàn)狀

對于我國財(cái)政超收收入的管理，2006年《監(jiān)督法》中規(guī)定各級人大及常委會(huì)需要重點(diǎn)審查預(yù)算超收收入的安排和使用情況。2007年是監(jiān)督法開始實(shí)施的第一年，全國人大常委會(huì)依法加大了對超收收入安排和使用情況的監(jiān)督。2008年，中央進(jìn)一步改革了財(cái)政超收收入的使用辦法，提出對于年度預(yù)算的超收收入，除必要支出以外，原則上不再追加具體支出，都列入中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，轉(zhuǎn)到以后年度預(yù)算安排使用。此規(guī)定能夠規(guī)范各級政府超收收入的審批使用，提高財(cái)政資金使用效率。由于這一穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金被納入預(yù)算管理，需接受人大及人民群眾的監(jiān)督，一定程度上增強(qiáng)了預(yù)算的約束力，緩解了超收收入監(jiān)督不足的現(xiàn)狀。然而，我國政府對超收收入的管理仍然僅僅局限在事中、事后管理，并沒有從預(yù)算的全階段對超收收入進(jìn)行管理。

二、我國預(yù)算超收管理的全階段管理

預(yù)算超收的全階段管理是指對從預(yù)算編制到預(yù)算執(zhí)行直到最后的預(yù)算完成及監(jiān)督的全過程進(jìn)行管理

（一）預(yù)算編制階段對我國預(yù)算超收收入的管理

預(yù)算編制階段對我國預(yù)算超收入管理的意義在于通過精確地預(yù)算編制準(zhǔn)確預(yù)測我國預(yù)算收入，從而將我國未納入資金規(guī)劃的預(yù)算超收收入發(fā)生的可能性降至最低。管理我國預(yù)算編制主要從兩個(gè)角度考慮，即編制預(yù)算收入的技術(shù)方法的合理性與預(yù)算編制所依賴的信息的準(zhǔn)確性。

通常情況下，預(yù)算收入的預(yù)測方法包括基數(shù)法、系數(shù)法、比例法等。我國采用的是基數(shù)法的收入預(yù)測方式，同時(shí)參照經(jīng)濟(jì)增長率及下年度稅收計(jì)劃。這一方法最重要的參數(shù)即經(jīng)濟(jì)增長率。當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長率較高時(shí)，財(cái)政收入增長也較快，這時(shí)編制的預(yù)算收入總金額較大。實(shí)際經(jīng)濟(jì)增長與財(cái)政收入實(shí)際增長之間的聯(lián)系具有不確定性。這種不確定性來源于影響因素的參數(shù)不確定。其中，通貨膨脹率與經(jīng)濟(jì)周期的實(shí)際變動(dòng)直接影響預(yù)測的經(jīng)濟(jì)增長率，同時(shí)又受某些超常規(guī)的財(cái)政收入增長因素的影響，如2007年股市大熱帶來的印花稅的超額增長對經(jīng)濟(jì)增長與財(cái)政收入增長關(guān)聯(lián)度產(chǎn)生的沖擊性?，F(xiàn)階段，我國需改善編制預(yù)算技術(shù)，盡可能地明確各個(gè)變量之間的相關(guān)度，從技術(shù)上加強(qiáng)預(yù)算收入編制的準(zhǔn)確度。

另外，下一年度預(yù)算編制也會(huì)受到年度稅收計(jì)劃的影響。稅收的重要目的就是保證國家財(cái)政職能所需的資金能夠得到滿足。這就需要我國各級政府及時(shí)上報(bào)可能發(fā)生的財(cái)政赤字，以為下一年度的稅收征收計(jì)劃提供借鑒。而現(xiàn)階段，《中國人民共和國預(yù)算法》第二十八條規(guī)定，“地方各級預(yù)算按照量人為出、收支平衡的原則編，不列赤字”，于是地方政府在編制預(yù)算時(shí)，即使實(shí)際計(jì)算的結(jié)果是收人小于支出，也必須通過技術(shù)處理將預(yù)算平衡。這樣直接影響了我國預(yù)算編制信息基礎(chǔ)的準(zhǔn)確性。此外，由于我國對超收收入管理存在漏洞，各個(gè)地方政府對于超收收入有自由裁量權(quán)，因此會(huì)傾向于壓低收入預(yù)算，以獲取名義上的超收資金自由支配。盡管我國政府建立了中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)資金，但是僅僅是將一部分結(jié)余超收資金劃撥，仍然有相當(dāng)一部分超收收入處于“自由狀態(tài)”，這也使地方政府提供預(yù)算信息產(chǎn)生了盡力擴(kuò)大自由裁量權(quán)的動(dòng)機(jī)，影響預(yù)算信息質(zhì)量。因此，如何從立法上增強(qiáng)我國預(yù)算信息的準(zhǔn)確度也需要探索。

（二）預(yù)算執(zhí)行階段對我國超收收入的管理

預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)對于預(yù)算超收的影響主要是稅收征管環(huán)節(jié)。和預(yù)算收入預(yù)測不準(zhǔn)確產(chǎn)生的超收收入部分對比，征收環(huán)節(jié)的超收收入動(dòng)機(jī)更為主觀。首先，我國稅收機(jī)關(guān)長期處于壓力型的政績評價(jià)體系中，下級稅務(wù)部門為提高業(yè)績，普遍追求超額完成稅收計(jì)劃。甚至有些地區(qū)會(huì)制定超收獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定，這樣縣、市、省甚至全國層面，超收規(guī)模就不斷被放大。近年來，我國稅收征管率不斷上升，表明我國的稅收征收水平不斷提高，這也為政府不斷增長的超收收入提供了行政基礎(chǔ)。實(shí)際上，預(yù)算超收收入如果來自于合法征收環(huán)節(jié)，我們可以理解為只是將預(yù)測環(huán)節(jié)的不準(zhǔn)確性轉(zhuǎn)化為實(shí)際的不準(zhǔn)確，即合理征收了未被預(yù)測到的超收收入。但是在當(dāng)前環(huán)境下，由于政府存在超收動(dòng)機(jī)，不合理的稅收征收使得本來就膨脹的超收收入更具擴(kuò)散性，同時(shí)也會(huì)損傷經(jīng)濟(jì)主體的納稅積極性，最終損傷國民經(jīng)濟(jì)。

（三）決算及事后監(jiān)督階段對超收收入的管理

正如前文所說，我國現(xiàn)階段超收預(yù)算管理體系仍集中在這一階段。人大對于預(yù)算的監(jiān)管當(dāng)然需要包括對預(yù)算收入的監(jiān)管，但事實(shí)上，由于預(yù)算超收只能在決算階段反映，預(yù)算超收已經(jīng)產(chǎn)生，下一年的預(yù)算又不包括上年的超收金額，人大的監(jiān)管職能停留在事后階段。中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金只是充當(dāng)了超收資金預(yù)算資金池的作用，真正對于每一筆預(yù)算超收收入的信息的披露與監(jiān)督并未建立。

三、建議

關(guān)于我國預(yù)算超收收入的全階段管理建議，本文主要是從技術(shù)、制度與法律三個(gè)角度分析。

（一）完善技術(shù)方法，加強(qiáng)預(yù)算收入的預(yù)測準(zhǔn)確性

預(yù)算編制過程中涉及大量復(fù)雜的技術(shù)方法，包括指標(biāo)、模型等，需要通過改進(jìn)技術(shù)和方法來提高預(yù)測的精確度。首先應(yīng)對現(xiàn)階段的預(yù)算編制方法進(jìn)行調(diào)整 使得GDP增長預(yù)期和稅收計(jì)劃更貼近現(xiàn)實(shí)水平。同時(shí)，考慮各種變量的沖擊，如在在預(yù)算編制過程中可以適當(dāng)?shù)丶{人超常規(guī)因素指標(biāo)，進(jìn)行權(quán)重計(jì)算。同時(shí)，對于通貨膨脹與經(jīng)濟(jì)周期這類直接影響經(jīng)濟(jì)增長與財(cái)政收入增長的變量，我們需要系統(tǒng)性地研究其相關(guān)性，建立完整的數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)，盡可能準(zhǔn)確地預(yù)測我國預(yù)算收入。

（二）提高預(yù)算信息準(zhǔn)確度，建立合理的稅收計(jì)劃

首先，要加強(qiáng)制度管理，使地方政府提供準(zhǔn)確的預(yù)算信息，將可能的赤字準(zhǔn)確反映。此外，有效控制地方政府的自由裁量權(quán)，減少其在提供預(yù)算信息時(shí)低估收入的動(dòng)機(jī)。這就需要上級或中央政府加強(qiáng)制度改革，建立自身對于預(yù)算尤其是超收預(yù)算的追蹤與監(jiān)督機(jī)制，在事中與事后不間斷進(jìn)行控制，最終保障每一年預(yù)算基礎(chǔ)信息的準(zhǔn)確度。

其次，要改變現(xiàn)有的政績考核體制，適當(dāng)弱化“增收”的考核比重，可增加每年的征收實(shí)際情況與年初預(yù)算匹配度的考核。當(dāng)然，這并不是否定征收工作對于稅收機(jī)關(guān)的重要性，而是強(qiáng)調(diào)預(yù)算與稅收征收的聯(lián)系，強(qiáng)調(diào)稅收機(jī)關(guān)征收稅收的合理性與合法性。

（三）加強(qiáng)立法監(jiān)督，改善預(yù)算超收收入法制管理現(xiàn)狀

預(yù)算管理的最高層級是法律規(guī)范，對于當(dāng)前我國預(yù)算中存在的諸多問題，包括本文討論的執(zhí)行中的超收超支現(xiàn)象最后都應(yīng)該上升到法律的高度去探討。例如，《預(yù)算法》關(guān)于地方政府不列赤字的規(guī)定是預(yù)算收人客觀誤差的重要來源之一，這種硬性約束是否應(yīng)該適當(dāng)修改了。此外，目前我國預(yù)算的法律層級還較低，由此產(chǎn)生的種種不規(guī)范行為加劇了超收超支的形成。為此，應(yīng)該提升立法層級，建立完善的收人預(yù)測法律機(jī)制；應(yīng)該加強(qiáng)人大對于預(yù)算的審查和監(jiān)督力度，包括落實(shí)監(jiān)督法，完善對超收的事前和事后監(jiān)督等措施。

對預(yù)算超收收入的管理并不是以消除預(yù)算收入為目的，而應(yīng)減少?zèng)]有納入資金計(jì)劃的收入，以提高財(cái)政資金的利用效率。對于預(yù)算超收收入的存在，最重要的不是他的規(guī)模，而是超收收入的來源是否合理、超收收入的使用是否合規(guī)、超收收入的信息披露是否完整準(zhǔn)確及是否存在對這一系列問題的監(jiān)督機(jī)制。通過對預(yù)算超收收入全階段的管理，希望政府能夠提高現(xiàn)階段對預(yù)算超收收入的管理水平，發(fā)揮財(cái)政資金的效用。

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（作者單位：上海理工大學(xué)管理學(xué)院）