□ 楊芳

云南生態(tài)區(qū)位重要、生物多樣性豐富、景觀資源富集，但生態(tài)十分脆弱，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相對滯后。吸收借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立國家公園體制是加強(qiáng)自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的重要舉措，有利于豐富保護(hù)地管理體系，實(shí)現(xiàn)自然、文化及其景觀資源保護(hù)、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和農(nóng)民增收致富。

一、探索與實(shí)踐

為了科學(xué)合理地保護(hù)和開發(fā)利用我省豐富的自然資源，把資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，上個世紀(jì)90年代至今，云南省的國家公園建設(shè)經(jīng)歷了研究探索和試點(diǎn)建設(shè)兩個階段。

1. 研究探索階段。1996年云南省就開始基于國家公園建設(shè)的新型保護(hù)地模式的探索研究，由中科院昆明分院等研究機(jī)構(gòu)和大自然保護(hù)協(xié)會（TNC）合作開展了玉龍雪山國家公園研究項(xiàng)目。經(jīng)過十多年的探索和研究，2006年，在滇西北旅游現(xiàn)場辦公會上，云南省政府正式做出了建設(shè)國家公園的戰(zhàn)略部署，并將“探索建立國家公園新型生態(tài)保護(hù)模式”列為我省生態(tài)環(huán)境建設(shè)的工作重點(diǎn)之一。2006年8月1日，香格里拉普達(dá)措國家公園開始試運(yùn)行，2007年6月，普達(dá)措國家公園正式掛牌成立。

2. 試點(diǎn)建設(shè)階段。2008年6月，國家林業(yè)局批準(zhǔn)云南省為國家公園建設(shè)試點(diǎn)省，以具備條件的自然保護(hù)區(qū)為依托開展國家公園建設(shè)工作，探索具有中國特色的國家公園建設(shè)和發(fā)展思路。為了按照國家林業(yè)局的要求做好試點(diǎn)工作，云南省人民政府明確了云南省林業(yè)廳為國家公園主管部門、成立了云南省國家公園管理辦公室，建立了國家公園專家委員會，出臺了《云南省人民政府關(guān)于推進(jìn)國家公園建設(shè)試點(diǎn)工作的意見》，同意印發(fā)了《云南省國家公園發(fā)展規(guī)劃綱要（2009－2020年）》和《國家公園申報指南》。省林業(yè)廳會同相關(guān)部門編制了7個地方技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范國家公園的基本條件、資源調(diào)查與評價、總體規(guī)劃編制、建設(shè)、巡護(hù)、生物多樣性監(jiān)測和管理評估的技術(shù)要求；開展了國家公園旅游項(xiàng)目生態(tài)補(bǔ)償、特許經(jīng)營等一批研究課題，為制定國家公園管理政策提供依據(jù)?！对颇鲜夜珗@管理?xiàng)l例》列入了云南省政府立法計劃，完成了條文、注釋和說明的起草工作。

截至2013年底，云南省已建立了8個國家公園，其中麗江老君山和普達(dá)措等2個國家公園實(shí)現(xiàn)了“一園一法，依法管理”。各國家公園管理機(jī)構(gòu)與云南省內(nèi)外的科研機(jī)構(gòu)和技術(shù)單位合作，開展了生物多樣性監(jiān)測體系建立、生物多樣性影像調(diào)查、高山湖泊考察、水質(zhì)監(jiān)測、洞穴生物多樣性考察、土地利用調(diào)查、社會經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計、亞洲象監(jiān)測等工作。各項(xiàng)科研活動的開展，為國家公園補(bǔ)充了資源本底資料和資源動態(tài)變化的數(shù)據(jù)，為國家公園科學(xué)管理提供了依據(jù)，國家公園的保護(hù)、科研、教育、游憩和社區(qū)發(fā)展五大功能正在逐步得到體現(xiàn)。

二、建設(shè)成果

1.國家公園建設(shè)填補(bǔ)了我國保護(hù)地體系的空白。國家公園堅(jiān)持以資源保護(hù)為前提，綜合發(fā)揮教育、科研、游憩和社區(qū)發(fā)展的功能，以較小面積的開發(fā)換取較大面積的保護(hù)，是資源保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)雙贏的有效模式。國家公園的探索是對中國保護(hù)地體系的補(bǔ)充，填補(bǔ)了我國現(xiàn)行保護(hù)地體系的一個空白，實(shí)現(xiàn)了與國際上公認(rèn)的IUCN保護(hù)地分類系統(tǒng)的對接。開展國家公園建設(shè)是我國履行國際義務(wù)的具體行動之一，也是對我國的保護(hù)地分類管理的探索。

2.國家公園較好地協(xié)調(diào)了保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系。在國家公園功能區(qū)劃中，根據(jù)資源的稀缺性、承載力、敏感度和保護(hù)價值劃定了嚴(yán)格保護(hù)區(qū)和生態(tài)保育區(qū)，以實(shí)現(xiàn)資源的有效保護(hù)。同時，將景觀優(yōu)美的區(qū)域劃定為游憩展示區(qū)，可以開展游憩、展示、教育和游客服務(wù)等活動，為合理利用資源預(yù)留了空間。在編制國家公園總體規(guī)劃的過程中，規(guī)定了嚴(yán)格保護(hù)區(qū)的面積不能小于總面積的25%，游憩展示區(qū)的面積不能大于5%，最大限度地減小利用活動對自然、文化及其景觀的影響。在國家公園的建設(shè)中，要求以保護(hù)自然和人文資源為前提，展示多樣的景觀和優(yōu)良的環(huán)境，因地制宜，充分體現(xiàn)資源節(jié)約和環(huán)境友好。涉及到國家公園的重大建設(shè)項(xiàng)目，首先要符合國家公園的總體規(guī)劃，并且要通過生物多樣性影響評價才可以實(shí)施。國家公園在開展旅游活動時，同時監(jiān)測旅游活動對自然環(huán)境的影響，并根據(jù)監(jiān)測結(jié)果對旅游活動進(jìn)行調(diào)整。2008-2013年，國家公園總游客量達(dá)到2165.18萬人次，門票等直接旅游收入達(dá)到了22.35億元。而各國家公園的生態(tài)環(huán)境并沒有因?yàn)橛慰土康募眲≡黾佣獾狡茐?。根?jù)監(jiān)測的結(jié)果，各國家公園自建立以來沒有發(fā)生森林火災(zāi)；自然資源保持完整和穩(wěn)定，沒有受到破壞；地表水環(huán)境質(zhì)量均保持在I類水，環(huán)境空氣質(zhì)量保持在一級；未發(fā)現(xiàn)擅自引入的新的外來物種。

3.國家公園創(chuàng)新了保護(hù)地的功能區(qū)劃分。與其他類型保護(hù)地相比，國家公園的功能區(qū)劃有以下幾個創(chuàng)新點(diǎn)：一是同時考慮了資源的保護(hù)與利用。嚴(yán)格保護(hù)區(qū)與生態(tài)保育區(qū)是為了保護(hù)核心資源的原始性與完整性而劃定的，游憩展示區(qū)是用于開展旅游、教育等活動的區(qū)域，而傳統(tǒng)利用區(qū)可以允許原住居民按傳統(tǒng)的方式開展生產(chǎn)、生活，也可以作為社區(qū)參與國家公園游憩活動的主要場所。二是創(chuàng)新性地考慮了原住居民的利益，在功能區(qū)劃分中考慮了國家公園內(nèi)社區(qū)分布和土地利用現(xiàn)狀，將現(xiàn)有社區(qū)生產(chǎn)、生活區(qū)域劃定為傳統(tǒng)利用區(qū)。原住居民可以在傳統(tǒng)利用區(qū)內(nèi)開展游憩服務(wù)和傳統(tǒng)生產(chǎn)經(jīng)營活動，充分享受到國家公園保護(hù)與利用所帶來的效益。而原住居民作為國家公園的一部分，他們的民居、農(nóng)地、牧場也在一定程度上豐富了國家公園的景觀，體現(xiàn)了自然與文化的互動。這一功能區(qū)劃方法符合我國南方大部分區(qū)域農(nóng)林交錯的實(shí)際情況，也符合國家提出的以人為本，構(gòu)建和諧社會的要求。

4.國家公園建設(shè)促進(jìn)了科研活動的開展。國家公園的建設(shè)讓各管理機(jī)構(gòu)認(rèn)識到了本底資源的重要性和科學(xué)研究的必要性。老君山和梅里雪山是沒有依托自然保護(hù)區(qū)建立的國家公園，在建設(shè)過程中，根據(jù)保護(hù)和利用的需要，組織開展了高山湖泊調(diào)查、生物多樣性影像快速評估、民族文化調(diào)查、生物多樣性監(jiān)測、滇金絲猴種群調(diào)查等科研活動。其余的國家公園雖然是依托自然保護(hù)區(qū)建立，科研資料相對齊全，但是也針對資源利用和政策制定需求，組織開展了鳥類資源調(diào)查、洞穴考察、湖泊水質(zhì)監(jiān)測、集體權(quán)屬土地（林地）利用現(xiàn)狀調(diào)查、游客對國家公園影響監(jiān)測等多項(xiàng)科研活動。

5.國家公園建設(shè)高度重視社區(qū)發(fā)展。保護(hù)地的建立，限制了社區(qū)群眾對自然資源的利用方式和利用程度，而國家公園所在區(qū)域又多是“邊疆、貧困”的不發(fā)達(dá)地區(qū)。因此，帶動社區(qū)發(fā)展列入了國家公園的主要管理目標(biāo)之一。在各國家公園的建設(shè)中，通過對景觀資源的游憩利用，國家公園從旅游收益中獲得了較為穩(wěn)定的資金，通過為社區(qū)群眾提供就業(yè)崗位、在園內(nèi)劃定區(qū)域組織社區(qū)群眾開展特許經(jīng)營活動、開展社區(qū)項(xiàng)目、提升社區(qū)整體素質(zhì)和社會福利、直接補(bǔ)償資金等方式，增加了社區(qū)居民的收入，保障了社區(qū)生產(chǎn)生活需求。據(jù)統(tǒng)計，已建的國家公園2013年用于社區(qū)補(bǔ)償和社區(qū)項(xiàng)目扶持的直接資金投入達(dá)2668.61萬元。

6.國家公園管理工作綜合體現(xiàn)五大功能。國家公園是構(gòu)建社會主義和諧社會的具體行動，云南省委、省政府確定的國家公園的試點(diǎn)目標(biāo)為“高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)一批集資源保護(hù)、公眾游憩、環(huán)境教育、科學(xué)研究為一體，并能有效帶動地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國家公園”。國家公園的管理工作主要圍繞著體現(xiàn)國家公園保護(hù)、科研、教育、游憩和社區(qū)發(fā)展五大功能開展。通過國家公園建設(shè)，各國家公園生態(tài)環(huán)境得到保護(hù)和改善，獨(dú)立或與科研單位合作開展科研工作，為國家公園周邊居民、從業(yè)者和游客提供了教育和游憩機(jī)會，極大地緩解了國家公園資源保護(hù)與社區(qū)的矛盾和沖突，讓廣大社區(qū)居民受益。

三、試點(diǎn)成效

云南省國家公園的積極探索和建設(shè)實(shí)踐證明，國家公園是一種符合我國國情，能在有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境和生物多樣性的基礎(chǔ)上，依托科學(xué)研究的成果，充分發(fā)揮資源的景觀優(yōu)勢，結(jié)合自然生態(tài)和愛國主義教育，開展合理利用的新型保護(hù)地模式。同時，國家公園也是一種兼顧生態(tài)、社會和經(jīng)濟(jì)效益的新型旅游模式，使旅游活動更為多樣化和規(guī)范化，旅游行業(yè)得到提質(zhì)增效，游客滿意度大為提高，當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)狀況和周邊社區(qū)生活得到明顯改善，為傳播生態(tài)文化，建設(shè)生態(tài)文化提供了平臺。

1.生態(tài)效益得到了充分體現(xiàn)。國家公園的建立，擴(kuò)大了保護(hù)地范圍,在原來的自然保護(hù)區(qū)的基礎(chǔ)上增加保護(hù)面積32.80萬hm2，也使更多森林、濕地和野生動植物納入到保護(hù)管理范圍。在國家公園的管理中，與自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)重疊部分均劃入國家公園的嚴(yán)格保護(hù)區(qū)和生態(tài)保育區(qū)進(jìn)行保護(hù)，僅以游憩展示區(qū)的較小面積為公眾提供欣賞自然和文化資源。例如普達(dá)措國家公園通過對其4.58%面積的利用，實(shí)現(xiàn)了對公園95.42%范圍的有效保護(hù)。此外，國家公園還通過擴(kuò)大保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)外延的方式為自然保護(hù)區(qū)提供更大面積的緩沖地帶，或者為幾片鄰近的保護(hù)區(qū)提供連接廊道。通過估算，云南省目前已建的8個國家公園2010年的森林生態(tài)服務(wù)功能價值為797.30億元/年，這些價值是國家公園帶給人類的無時無刻不在享受和使用著的綠色生態(tài)福利。

2.社會效益得到了廣泛認(rèn)可。國家公園范圍內(nèi)的自然和文化資源珍貴、獨(dú)特，生態(tài)系統(tǒng)和文化特征完整，資源價值具有國家代表意義，自然及人文景觀具有較高的觀賞性。特別是國家公園“不建設(shè)與資源保護(hù)目標(biāo)相抵觸的設(shè)施，不開展與資源保護(hù)宗旨相違背的活動”的建設(shè)理念，提高了國家公園的吸引力，得到了公眾的認(rèn)可和接受，成為了傳播生態(tài)文化，建設(shè)生態(tài)文明的重要基地。截止2013年底，國家公園共接待國內(nèi)外游客2059.44萬人次。國家公園的建設(shè)，全面帶動了所在區(qū)域旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,為周邊社區(qū)群眾提供了大量工作崗位，增加了社區(qū)就業(yè)率，改善了社區(qū)生產(chǎn)生活條件。2013年，共計46203名社區(qū)居民從國家公園發(fā)展中獲益。切身感受到國家公園建設(shè)所帶來收益的同時，社區(qū)居民的資源保護(hù)意識也得到了極大的提高，各國家公園均未發(fā)生過本地居民破壞國家公園資源的重大惡性案件，社區(qū)居民只要發(fā)現(xiàn)有人砍伐木材，就會主動上前制止。另外，一部分社區(qū)居民的生活得到明顯改善后，增加了孩子的教育投入，這對解決社區(qū)生計問題，構(gòu)建和諧社會都有著重大的意義。

3.經(jīng)濟(jì)效益得到了明顯增長。國家公園在增加保護(hù)面積的同時，也增加了3.76萬hm2可供開展游憩活動的面積。各國家公園的建設(shè)剛剛起步，旅游收入主要來源于門票、園內(nèi)交通、導(dǎo)覽服務(wù)等。截至2013年底，國家公園的旅游收入總計達(dá)到22.2億元。各國家公園在游路、游客中心、解說系統(tǒng)、安全設(shè)施、環(huán)衛(wèi)設(shè)施等方面的投入總計達(dá)到14.02億元，用于修建國家公園的門禁、內(nèi)外部交通、游客中心、游覽棧道、引水工程、垃圾處理場等旅游、服務(wù)、環(huán)保設(shè)施，改善了國家公園游憩活動開展的環(huán)境。國家公園旅游和管理活動的開展，使社區(qū)群眾獲得更廣的收入渠道，收入有了大幅度的提高。在已正式開放的國家公園中，2011年，社區(qū)群眾通過餐飲、土特產(chǎn)和工藝品銷售、衣服出租等方式共獲得經(jīng)營性收入2230萬元；通過參加資源巡護(hù)、環(huán)衛(wèi)、導(dǎo)覽服務(wù)等工作共獲得工資性收入3019.74萬元。普達(dá)措、老君山、梅里雪山等5個國家公園用于社區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金達(dá)到了2105萬元。

國家公園在美國、澳大利亞、新西蘭等國家已有上百年的歷史，形成了成熟的模式和完善的體系，云南省的國家公園之路卻才剛剛開始。2013年11月，十八屆三中全會作出《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出“建立國家公園體制”，中國的國家公園，將會隨著在更廣泛的領(lǐng)域與區(qū)域的研究、探索和實(shí)踐，成為中國生態(tài)文明建設(shè)的又一類重要載體。