張 杰

水利部2012年12月印發(fā)了《水利部預算項目儲備管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），2013年又印發(fā)了《水利部預算項目儲備管理暫行辦法實施細則》，標志著水利部預算項目儲備管理機制全面建立起來?；次凑账拷y(tǒng)一部署，2013年歷時1年完成了2014、2015兩年的項目儲備申報工作，取得了顯著的成績，但也發(fā)現(xiàn)了不少問題。

一、存在的主要問題

1.立項理由方面

項目立項問題主要表現(xiàn)在立項理由與單位的職責、國家及水利部相關(guān)規(guī)劃結(jié)合不夠緊密。《辦法》列明了項目申報的5個基本條件，多數(shù)預算單位能從5個方面表述，但泛泛而談較多，結(jié)合程度與申報要求相差甚遠。

2.文本編寫方面

文本編寫主要存在兩方面問題：一是不按《辦法》規(guī)定格式填寫，二是重點事項如項目準備前期情況、對外委托條件、經(jīng)費測算過程等，描述不充分、不清晰。

3.文本審查方面

水利部對部直屬預算單位的項目文本審查分為合規(guī)性審查和專家審查兩個階段。根據(jù)淮委實際，結(jié)合時間要求緊等因素，2013年，淮委將兩個階段合二為一，審查同步開展，問題同時反饋。從結(jié)果看，這種模式是合適的，但也出現(xiàn)了一些問題：一是審查重點傾向于方向和范圍，具體項目執(zhí)行層面的審查不夠；二是審查中有“從寬”的傾向，沒有起到從嚴把關(guān)的作用。

4.申報程序方面

水利部規(guī)定，報送項目儲備必須以正式文件并附項目文本。淮委部分單位在2013年項目沒有執(zhí)行這一規(guī)定，個別單位在報送后還頻繁修改文本，最后版本不一，給文本審查造成了混亂。

5.審查意見反饋及修改方面

2013年是預算項目儲備申報第一年，項目審查工作量巨大，反饋給各項目單位的修改意見較多。反饋的形式上多以電子稿為主，依據(jù)的正式性不強；從反饋淮委的修改結(jié)果看，一些單位沒有按意見修改，返工頻繁，效率不高。

6.審查專家管理方面

目前淮委尚沒有專門的預算項目管理專家?guī)?，項目評審時根據(jù)項目所屬業(yè)務范圍，隨機聘請相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜遥@種模式比較粗放，在專家的管理上約束性不強，也不利于保證項目審查質(zhì)量。

7.預算申請和安排方面

2013年淮委申請的項目儲備多，但從2014年預算項目下達看，安排的項目相對于申報儲備少得多，受限于兩個因素：一是報儲備的項目多，二是年度安排的財政資金規(guī)模相對固定，不可能全部滿足項目需求。

二、原因分析

1.對項目儲備意義的認識不夠準確

部分預算單位對項目儲備的認識局限于項目編報時間提前、程序更加嚴格等單項要求，沒有認識到項目儲備實際上是預算管理思路的一種拓寬和改進，沒有從統(tǒng)籌協(xié)調(diào)近遠期目標、超前謀劃、充分論證、風險分析等方面入手開展項目儲備；在儲備申報時，沒有把項目儲備與單位職責、中心工作等結(jié)合起來，更沒有把申報的項目與財政支持的方向、行業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展等結(jié)合起來。這是目前項目儲備中存在眾多問題的根本原因。

2.項目缺乏頂層設計

從2013年實際情況看，淮委預算單位申報儲備的項目，有一部分缺乏業(yè)務重點和方向，前期準備不足，項目實施條件不夠充分。一些雖為業(yè)務上急需的項目，但由于缺乏綜合、頂層性的項目總體規(guī)劃支持，不符合《辦法》等文件的規(guī)定，影響了項目申報的效果。

3.對項目儲備要求掌握不夠

項目文本編寫問題，主要原因是對《辦法》學習不夠、掌握不透。2012年淮委印發(fā)了《淮委事業(yè)類預算項目管理文本編寫指南》，2013年淮委組織了兩次預算項目儲備申報講座，一定程度上提高了相關(guān)骨干業(yè)務人員項目文本編寫水平，但短期內(nèi)尚無法做到對所有業(yè)務人員和財務人員的全面輪訓。

4.審查過程組織不夠嚴密

在專家審查的組織上，有時向?qū)＜医榻B的相關(guān)背景較少，影響了專家對審查要求的準確把握；在反饋項目單位修改意見的程序上，受限于時間緊等因素，沒有全部做到以正式文件下達，影響了專家審查的效果。

5.對儲備中出現(xiàn)的問題預計不足

水利部目前還沒有印發(fā)有關(guān)預算項目規(guī)劃，導致淮委申報項目儲備時缺乏規(guī)劃的方向和重點，申報項目數(shù)量和規(guī)模過大。第一輪審查后沒有及時明確項目儲備申報的規(guī)模限額，無法與年度項目預算批復相協(xié)調(diào)，事前缺乏科學的判斷，事中應對乏策，造成了工作被動。

三、主要建議

1.進一步完善淮委預算管理領(lǐng)導小組統(tǒng)一領(lǐng)導、財務部門組織負責、項目部門協(xié)同配合的工作機制

根據(jù)《辦法》第七條“項目儲備工作實行‘統(tǒng)一領(lǐng)導、分級負責’的管理體制。項目儲備工作由水利部預算管理領(lǐng)導小組統(tǒng)一領(lǐng)導，財務司負責組織實施”，第十條“二級預算單位財務部門會同有關(guān)業(yè)務主管部門組織所屬單位開展項目論證，編報項目申報文本，并將審核通過的項目以正式文件上報水利部”，以及淮委《關(guān)于成立淮委預算管理領(lǐng)導小組的通知》規(guī)定，預算管理領(lǐng)導小組“負責指導淮委預算管理工作，研究、協(xié)調(diào)、解決……項目儲備管理……的重大問題”，目前已經(jīng)確立了預算管理領(lǐng)導小組對預算管理和項目儲備管理統(tǒng)一領(lǐng)導，以及財務部門負責組織和業(yè)務主管部門協(xié)同配合的工作機制。下一步應重點做好兩件事：一是抓緊明確領(lǐng)導小組的議事規(guī)則，明確議事原則、議事范圍、議事程序、議事約定、執(zhí)行要求等；二是明確財務部門和業(yè)務主管部門在項目儲備中業(yè)務領(lǐng)域頂層設計、項目立項、組織申報等職責分工和權(quán)限，進一步完善項目儲備工作機制，保障儲備工作良好開展。

2.加快制定“淮委預算項目儲備管理實施細則”

《辦法》執(zhí)行的范圍是水利部二級預算單位，淮委對所屬預算單位預算儲備管理參照《辦法》?！掇k法》基本滿足淮委預算項目儲備管理的需求，但也有些方面與基層單位的實際結(jié)合不夠緊密。下一步應根據(jù)基層單位的實際情況，抓緊出臺《淮委預算項目儲備管理實施細則》，一方面對照《辦法》規(guī)定細化淮委要求，另一方面對格式中可簡化的或需重點說明的事項，明確標準和說明。

3.開展事業(yè)規(guī)劃，實施頂層設計

項目儲備是一項系統(tǒng)性、專業(yè)性較強的工作，與單位的職責、綜合和專業(yè)規(guī)劃、長遠發(fā)展密切相關(guān)，因此相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域的頂層設計非常必要。事業(yè)規(guī)劃是頂層設計的有效途徑，有利于促使各級預算單位從全局角度、職責視野下考慮項目的安排，通過一年或數(shù)年實現(xiàn)一個整體目的，發(fā)揮財政資金的整體效益；可以有的放矢，減輕基層預算單位的工作量，提高工作效率；可以為項目申報，提供有力的依據(jù)，提高項目申報的成功率。制定項目規(guī)劃一般可按照以下思路：一是單位職能、中心任務和長遠發(fā)展的界定和判斷，過程中要處理好當前和長遠、保持與強化、靜態(tài)和動態(tài)的關(guān)系；二是深入分析國家、水利行業(yè)等層面的宏觀規(guī)劃，尤其是國家及水利部正式批復、印發(fā)的綜合規(guī)劃、專項規(guī)劃等，確定淮委相關(guān)業(yè)務的發(fā)展方向和需求，確立項目編制方向；三是通盤考慮、科學梳理淮委事業(yè)項目，按照當前水利部對項目的分類，按輕重緩急分門別類地做好項目儲備申報；四是項目規(guī)劃要細化到年度，重大跨年度項目做好分年度內(nèi)容細化工作，將規(guī)劃落實到與預算項目相銜接的具體年度工作任務和工作計劃，保證項目實施條件的充分性，滿足申報要求。

4.加快建立淮委預算項目管理專家?guī)?/h3>

項目審查是項目儲備工作的重要環(huán)節(jié)。為了確保項目審查質(zhì)量，迫切需要建立淮委預算項目管理專家?guī)欤鞔_評審專家的專業(yè)領(lǐng)域、資格要求、日常管理、誠信要求、退出機制等。

5.完善儲備項目申報、審查意見反饋和修改審核工作

項目審查意見反饋及修改是儲備階段的一項重要工作。目前在反饋程序等細節(jié)上還存在不規(guī)范的地方，影響了專家評審的權(quán)威性。下一步應嚴格程序形式要求，每一個程序都應有正式紙質(zhì)材料。申報儲備時，以正式文件上報淮委并附項目清單和項目申報文本；審查機構(gòu)對項目出具的合規(guī)性審查及專家評審意見也應以正式文件反饋各單位，各單位應嚴格按照反饋的意見進行整改，修改后的文本應在封面加蓋單位公章后報委。不按照意見修改或者隨意修改文本的，項目不得納入儲備。項目單位對審查結(jié)論提出異議申訴的，也應以正式文件報委。

6.加大對基層單位的培訓和指導力度

項目儲備是一個新生事物，今后應進一步加大對基層單位的培訓和指導力度，尤其是項目文本編寫的培訓，把基層單位納入全委培訓的規(guī)劃中來，力爭3年內(nèi)完成基層單位的輪訓。同時，除了常規(guī)的培訓，也應組織專家去基層單位指導，提高基層單位的項目儲備申報的質(zhì)量■