何濤

為加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法的銜接，最高人民檢察院、公安部及國(guó)務(wù)院其他行政部門(mén)作了許多新的嘗試，理論及實(shí)務(wù)界也提出了建立一些銜接保障機(jī)制的建議，如信息共享平臺(tái)、聯(lián)席會(huì)議機(jī)制、會(huì)簽文件、移送備案機(jī)制等等。甚至關(guān)于行政執(zhí)法與刑事司法銜接的大量理論研究都千篇一律地提到這些銜接機(jī)制。這些機(jī)制在實(shí)踐中的運(yùn)行效果到并不理想。本文將立足于現(xiàn)有保障機(jī)制，通過(guò)對(duì)現(xiàn)有保證機(jī)制的評(píng)析，提出合理的完善建議。

一、信息共享機(jī)制

信息共享平臺(tái)是行政機(jī)關(guān)將其作出行政處罰的案件掛在行政機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)及檢察院共享的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。檢察院與公安機(jī)關(guān)可以通過(guò)信息平臺(tái)查詢(xún)行政機(jī)關(guān)作出行政處罰案件的情況，從而了解行政處罰案件是否涉嫌刑事犯罪，如果涉嫌刑事犯罪，則要求行政機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送。信息共享機(jī)制是檢察機(jī)關(guān)及公安機(jī)關(guān)及時(shí)發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接案件的保障措施。通過(guò)信息共享平臺(tái)，檢察機(jī)關(guān)可以及時(shí)對(duì)應(yīng)當(dāng)移送而未移送的案件進(jìn)行監(jiān)督，公安機(jī)關(guān)也可以主動(dòng)要求行政機(jī)關(guān)將涉嫌犯罪的案件移送公安機(jī)關(guān)。

（一）信息共享機(jī)制運(yùn)行現(xiàn)狀。檢察機(jī)關(guān)對(duì)信息共享機(jī)制的運(yùn)行現(xiàn)狀。信息共享機(jī)制是由檢察機(jī)關(guān)首先提出來(lái)的。信息共享機(jī)制運(yùn)行并不理想，有的單位根本就未實(shí)際嘗試過(guò)，原因是缺乏處罰機(jī)制，如果行政機(jī)關(guān)不登記信息，沒(méi)有任何處罰措施，對(duì)行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)也沒(méi)有目標(biāo)考核的壓力，因此行政機(jī)關(guān)不愿意干這種“費(fèi)力不討好”的事情。在最初開(kāi)始的時(shí)候，雖然一些行政機(jī)關(guān)登記了信息，但行政機(jī)關(guān)發(fā)到共享平臺(tái)的信息不加選擇，將多如牛毛的一般行政處罰案件與可能構(gòu)成行政犯罪的案件混同發(fā)上共享平臺(tái)，造成篩選困難。由于檢察機(jī)關(guān)人員有限，沒(méi)有精力來(lái)做如此龐大的信息篩選，對(duì)行政機(jī)關(guān)發(fā)送的信息就根本無(wú)法監(jiān)督。由于沒(méi)有硬性規(guī)定和相關(guān)的罰則，后來(lái)一些行政機(jī)關(guān)干脆不傳送信息，以減少麻煩和事端?！奥?，信息共享機(jī)制就不了了之了。

（二）信息共享機(jī)制存在的問(wèn)題。第一，信息共享機(jī)制只是一種事后監(jiān)督方式。信息共享平臺(tái)機(jī)制實(shí)際上是屬于檢察機(jī)關(guān)及公安機(jī)關(guān)對(duì)行政處罰的事后監(jiān)督措施。第二，信息量大，導(dǎo)致篩選費(fèi)時(shí)費(fèi)事。第三，缺乏有效的制約機(jī)制，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)對(duì)信息的提供存在很大的隨意性和選擇性，從而降低了監(jiān)督效率。

（三）信息共享機(jī)制的完善。第一，對(duì)行政機(jī)關(guān)發(fā)布執(zhí)法信息進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。一是要求行政機(jī)關(guān)不僅要發(fā)布行政處罰的信息，行政執(zhí)法中的查封、扣押、凍結(jié)信息也應(yīng)當(dāng)發(fā)布，這樣將檢察機(jī)關(guān)及公安機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件的事后監(jiān)督，變成事后和事中監(jiān)督；二是對(duì)發(fā)布信息進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，防止行政機(jī)關(guān)將無(wú)關(guān)重要的信息也發(fā)布到信息平臺(tái)，造成檢察機(jī)關(guān)篩選困難。比如要求凡是擬處或處以2萬(wàn)元以上罰款的案件，要不必須發(fā)布到信息平臺(tái)。第二，對(duì)信息共享機(jī)制進(jìn)行法制化規(guī)制，從立法上要求行政機(jī)關(guān)將執(zhí)法信息發(fā)布信息共享平臺(tái)。第三，從立法上規(guī)定行政機(jī)關(guān)不按要求發(fā)布信息或不發(fā)布信息的處罰責(zé)任，對(duì)直接責(zé)任人員進(jìn)行行政或刑事處罰。

二、聯(lián)席會(huì)議機(jī)制

（一）聯(lián)席會(huì)議機(jī)制運(yùn)行現(xiàn)狀。聯(lián)席會(huì)議機(jī)制主要是指檢察機(jī)關(guān)跟各行政機(jī)關(guān)會(huì)簽的文件。由于會(huì)簽文件涉及到的行政機(jī)關(guān)多，簽完字都是一個(gè)問(wèn)題，而參會(huì)更是一個(gè)問(wèn)題，很多時(shí)候全部到齊是很難的事。聯(lián)席會(huì)議機(jī)制難以執(zhí)行，有時(shí)將各家單位人員召到一起都難以湊齊，另外會(huì)簽文件往往不具有操作性，內(nèi)容不明確。聯(lián)席會(huì)議機(jī)制現(xiàn)在以政府法制辦為中心，由法制辦牽頭。有定期會(huì)議和不定期會(huì)議，明確確定了各單位聯(lián)系人。聯(lián)席會(huì)議不討論案件，只是經(jīng)驗(yàn)交流。實(shí)際案件根據(jù)情況實(shí)時(shí)對(duì)口聯(lián)系。但目前在該聯(lián)席會(huì)議上提請(qǐng)檢察監(jiān)督的還不多，還沒(méi)有接到過(guò)。有時(shí)我們還要找行政機(jī)關(guān)要案件線(xiàn)索。對(duì)于海量的行政執(zhí)法案件，公安經(jīng)偵獲知的線(xiàn)索很少，立案也很少，最后真正處理的就更少，聯(lián)席會(huì)議機(jī)制還需要向更為科學(xué)的方向發(fā)展。

（二）聯(lián)席會(huì)議機(jī)制存在的問(wèn)題。一是會(huì)導(dǎo)致案件移送超出規(guī)定的時(shí)間。因?yàn)槁?lián)席會(huì)議機(jī)制是將去年或半年的案件統(tǒng)一在一次或兩次會(huì)議上進(jìn)行討論，此時(shí)如果發(fā)現(xiàn)需要移送的案件而移送司法機(jī)關(guān)處理的話(huà)，從時(shí)間上來(lái)說(shuō)就很難符合移送要求。二是聯(lián)席會(huì)議未發(fā)生真正作用，變成了工作匯報(bào)會(huì)。三是集中處理后才決定是否移送不利于刑事追訴。因?yàn)樵诩刑幚頃r(shí)，已經(jīng)時(shí)過(guò)境遷，對(duì)于案發(fā)時(shí)的證據(jù)無(wú)法再行收集，甚至連嫌疑人都無(wú)法到案，更不用說(shuō)刑事追訴了。

（三）聯(lián)席會(huì)議機(jī)制的完善。第一，從觀念上不應(yīng)當(dāng)將案件的移送寄托在聯(lián)席會(huì)議機(jī)制上，因?yàn)槁?lián)席會(huì)議機(jī)制畢竟只是一種事后監(jiān)督機(jī)制。第二，從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及我國(guó)國(guó)情來(lái)看，建議由政府法制辦帶頭會(huì)簽聯(lián)席會(huì)議文件。第三，提高聯(lián)席會(huì)議水平，改變會(huì)議方式。介于目前聯(lián)席會(huì)議僅僅是對(duì)過(guò)去案件的討論或進(jìn)行工作匯報(bào)等形式上的東西，建議提高聯(lián)席會(huì)議水平，將聯(lián)席會(huì)議變成業(yè)務(wù)研討會(huì)，也比形式上的工作匯報(bào)效果顯著。

三、移送備案機(jī)制

移送備案機(jī)制即“抄送”機(jī)制，是指行政機(jī)關(guān)在向公安機(jī)關(guān)移送案件同時(shí)，將案卷“抄送”檢察機(jī)關(guān)。移送備案機(jī)制是新近出臺(tái)的一種加強(qiáng)檢察監(jiān)督的措施。由于剛剛推行，一些地方單位還沒(méi)有實(shí)際運(yùn)行。從檢察機(jī)關(guān)的反映來(lái)看，移送備案制度效果應(yīng)當(dāng)不錯(cuò)。但由于移送備案制度并未進(jìn)入立法，其推行全靠檢察機(jī)關(guān)與各行政單位會(huì)簽文件，因此其推行也并非易事。目前與很多部門(mén)還沒(méi)有會(huì)簽聯(lián)席機(jī)制，所以移送案件時(shí)沒(méi)有抄送檢察院?，F(xiàn)在正努力與其他部門(mén)會(huì)簽相關(guān)銜接文件，但找部門(mén)簽字都很難，這項(xiàng)工作難以進(jìn)行。目前由政府法制辦牽頭，與行政機(jī)關(guān)會(huì)簽文件，等待其效果。

從行政單位來(lái)看，對(duì)于移送同時(shí)抄送檢察機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)還是比較積極的，在以前沒(méi)有規(guī)定的情況下，行政機(jī)關(guān)不會(huì)主動(dòng)抄送檢察機(jī)關(guān)尋求監(jiān)督，但有了規(guī)定后，行政機(jī)關(guān)一般來(lái)說(shuō)，都會(huì)嚴(yán)格按照規(guī)定，抄送備案。由此看來(lái)，推行“移送備案”機(jī)制是可行的，也是較為經(jīng)濟(jì)的做法，同時(shí)也能滿(mǎn)足檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)監(jiān)督的要求?！耙扑蛡浒浮睓C(jī)制值得推廣和普及。

四、提前介入機(jī)制

在訪談過(guò)程中，無(wú)論是行政機(jī)關(guān)還是公安機(jī)關(guān)，都提到“提前介入”的效果?？梢?jiàn)，在行政執(zhí)法與刑事司法銜接過(guò)程中，由公安機(jī)關(guān)“提前介入”案件是比較有效的辦法。從公安機(jī)關(guān)提前介入目的來(lái)看，是為刑事目的而非行政目的，那么提前介入就應(yīng)當(dāng)適用刑事程序而非行政程序，此時(shí)行政機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)退出調(diào)查程序，將案件交由偵查機(jī)關(guān)偵查，所謂的“提前”也只是案件提前移交司法機(jī)關(guān)偵查，而并非司法機(jī)關(guān)在案件移交之前介入行政執(zhí)法程序。但實(shí)踐中，對(duì)偵查機(jī)關(guān)的“提前介入”的理解并非如此，認(rèn)為“提前介入”是偵查機(jī)關(guān)介入行政執(zhí)法，對(duì)此，甚至有人提出“由偵查部門(mén)和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)開(kāi)展溝通合作，借助其措施和手段進(jìn)行初查（具有偵查性質(zhì)的初查）。”①該觀點(diǎn)的意思非常明確，就是欲借助行政手段來(lái)協(xié)助刑事偵查。這也是偵查機(jī)關(guān)所希望的，因?yàn)槔迷撌侄渭饶転閭刹閹?lái)便利又可以不承擔(dān)責(zé)任（責(zé)任由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)）。這樣理解“提前介入”，雖然在某種程度上可以緩減行政犯罪取證難的問(wèn)題，能夠及時(shí)有效地對(duì)證據(jù)加以收集、保全及固定，但其侵害性也是不可小覷的。

從法治的角度看，偵查機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法中“提前介入”是有問(wèn)題的。一是有違法治原則，“提前介入”用得不好將會(huì)成為行政機(jī)關(guān)推脫的借口和刑事偵查機(jī)關(guān)利用行政手段為刑事服務(wù)“合法化”。因?yàn)橛蓚刹闄C(jī)關(guān)介入行政執(zhí)法程序，有利用行政手段為其刑事服務(wù)之嫌，這是法治所不容許的。在日本、美國(guó)等都有嚴(yán)格的限制，禁止偵查機(jī)關(guān)利用行政手段為其刑事訴訟服務(wù)。二是“提前介入”用得不好，將會(huì)導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)與偵查機(jī)關(guān)聯(lián)合，恣意侵犯當(dāng)事人的權(quán)益。我國(guó)刑事偵查程序本身就具有極大的侵害性，如果賦予偵查機(jī)關(guān)在行政程序中的“初查”權(quán)力，那么將對(duì)當(dāng)事人的人身和財(cái)產(chǎn)帶來(lái)更大的無(wú)法預(yù)計(jì)的侵害，而且這種侵害還得不到任何救濟(jì)和保護(hù)。這將使我國(guó)刑事偵查的侵害性可以任意擴(kuò)大到行政執(zhí)法領(lǐng)域，其后果及對(duì)法治的影響都將是難以估量的。當(dāng)然，如果我國(guó)刑事程序能夠像域外大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)的那樣，刑事程序與行政程序采用同樣的程序和統(tǒng)一的證據(jù)規(guī)則，實(shí)行嚴(yán)格的令狀制和完善的救濟(jì)制度，那么公安機(jī)關(guān)“提前介入”并非壞事。事實(shí)上，我國(guó)還可以以公安機(jī)關(guān)在行政犯罪中的“提前介入”機(jī)制為契機(jī)，將我國(guó)行政執(zhí)法程序與刑事司法程序有機(jī)地統(tǒng)一起來(lái)，以徹底解決我國(guó)行政執(zhí)法與刑事司法銜接不暢的頑癥。（作者單位：四川省社會(huì)科學(xué)院）

注解：

①趙安靈、孫向榮、褚爾康著：《行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的的理論基層與實(shí)踐應(yīng)用》，山西人民出版社，2011年，第156頁(yè)。