作者簡介：吳純（199101-），女，漢族，湖南沅江人，碩士研究生，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，南縣財(cái)政局，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村發(fā)展。

摘要：盤活財(cái)政存量資金是盤活經(jīng)濟(jì)的重要舉措，對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力意義重大。本文將探討盤活財(cái)政存量資金過程中遇到的預(yù)算編制不合理、資金流動(dòng)性不強(qiáng)、監(jiān)督不足、投資結(jié)構(gòu)不合理等問題，從合理科學(xué)化預(yù)算的角度出發(fā)，通過編制科學(xué)精細(xì)化預(yù)算、提高資金利用效率、強(qiáng)化監(jiān)督、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等舉措，盤活財(cái)政存量資金。

關(guān)鍵詞：財(cái)政資金；盤活存量資金；預(yù)算；監(jiān)督；經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)

財(cái)政資金，指國家通過財(cái)政預(yù)算手段以稅收、利潤等形式籌集到的，再分配給國家機(jī)關(guān)和國民經(jīng)濟(jì)各部門，依照規(guī)定用途無償使用的那部分資金。它的無償性以國家財(cái)政為主體、行使政治權(quán)力籌集為保障，可分為預(yù)算資金和預(yù)算外資金。財(cái)政資金通過有計(jì)劃而合理的分配，促進(jìn)國家各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。

財(cái)政存量資金，顧名思義，指的是存留在財(cái)政賬戶上未按照財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的沉淀下來的資金。盤活財(cái)政存量資金，就是指將存留的資金合理有效的利用起來，起到拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)有序健康發(fā)展的作用，同時(shí)也要從源頭上避免財(cái)政資金的再次閑置。

一、現(xiàn)狀

截止至2014年12月31日，國家財(cái)政收入累計(jì)為140350億元，累計(jì)增長率為8.6%，比上年同期回落1.6%，增速跌至1991年以來新低，二十多年來兩位數(shù)高速增長的態(tài)勢被打破。其中，中央財(cái)政收入64490億元，比上年增長7.1%；地方財(cái)政收入75860億元，比上年增長9.9%。2014年累計(jì)發(fā)行各式國債總計(jì)100708.35億元，外債余額為1.1萬億美元，債務(wù)余額全球第七位。而央行資產(chǎn)負(fù)債表顯示，到2014年9月末，政府在央行國庫的存款余額高達(dá)3.7萬億元。

一方面政府負(fù)債規(guī)模龐大，另一方面在財(cái)政收入增長目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)的情況下，政府存在大量的閑置資金。財(cái)政收入是企業(yè)和個(gè)人繳納的稅費(fèi)和基金，來源于最具競爭力和活力的市場主體，政府將最有效率的資金收上來，常年沉淀在央行國庫，既沒有及時(shí)增進(jìn)國民福利，又嚴(yán)重抑制了市場運(yùn)轉(zhuǎn)的效率。

二、盤活財(cái)政資金過程中亟需解決的問題

1.預(yù)算編制不科學(xué)，執(zhí)行不到位

財(cái)政預(yù)算是政府活動(dòng)計(jì)劃的一個(gè)反映，它體現(xiàn)了政府及其財(cái)政活動(dòng)的范圍，在特定時(shí)期所要實(shí)現(xiàn)的政策目標(biāo)和政策手段，是對(duì)未來一定時(shí)期內(nèi)收支安排的預(yù)測、計(jì)劃，財(cái)政預(yù)算原則是當(dāng)年收支平衡，略有結(jié)余。不少部門在編制預(yù)算時(shí)，片面追求資金到位，但項(xiàng)目規(guī)劃的實(shí)施性不強(qiáng)，導(dǎo)致資金沉淀。2012年政府財(cái)政專戶的資金余額占國庫存款余額的44%，達(dá)到1.42萬億，較高的國庫存款余額和財(cái)政專戶余額，反映出較低的財(cái)政使用效率。

在預(yù)算編制過程中，不夠精細(xì)化，沒有很好地預(yù)計(jì)到未來將要使用的資金數(shù)額；在預(yù)算執(zhí)行的過程中，沒有及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，調(diào)整執(zhí)行方案；在執(zhí)行后期，發(fā)現(xiàn)預(yù)算資金大量結(jié)余后，沒有及時(shí)應(yīng)對(duì)措施，對(duì)于結(jié)余的資金閑置不管，或者挪作他用。這些，嚴(yán)重降低了資金的使用效率，甚至影響到國家的建設(shè)大局。

2.資金缺乏活躍度，流動(dòng)性不強(qiáng)

財(cái)政資金在部門之間和中央與地方之間的分配有著明顯差異。有些部門預(yù)算資金相對(duì)較多，年末結(jié)轉(zhuǎn)的財(cái)政資金較多，資金閑置，而有些部門預(yù)算較少，甚至難以保證正常的支出，部門之間存在“肥瘦”之分。因?yàn)轭A(yù)算的靈活度不高，預(yù)算目標(biāo)難以變動(dòng)，即使在有些部門的預(yù)算資金未花完的情況下，財(cái)政存量資金也不能另作他用，只能閑置在賬戶上，這不僅增加了機(jī)會(huì)成本，而且可能會(huì)導(dǎo)致年底突擊花錢和挪作他用現(xiàn)象的出現(xiàn)，嚴(yán)重違背了財(cái)政資金的預(yù)算初衷，也加大了資金的安全風(fēng)險(xiǎn)。而有些部門則因?yàn)轭A(yù)算資金不足，嚴(yán)重影響正常工作的進(jìn)行和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

同時(shí)在地方政府與中央之間，由于中央收緊財(cái)權(quán)，出現(xiàn)了地方政府財(cái)政資金短缺而中央大量資金沉淀在賬戶的現(xiàn)象。

3.資金浪費(fèi)嚴(yán)重，監(jiān)督不足

我國在財(cái)政資金的使用上存在著嚴(yán)重的浪費(fèi)行為，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是投資項(xiàng)目盲目上馬，缺乏預(yù)見性，占用了大量資金；二是三公消費(fèi)、行政成本過高，透明度不足，有限的資金并沒有創(chuàng)造出應(yīng)有的價(jià)值，同時(shí)還衍化成腐敗的溫床；三是在預(yù)算資金未用完的情況下存在突擊花錢現(xiàn)象，資金未用在實(shí)處，資金浪費(fèi)嚴(yán)重。

在監(jiān)督方面，首先對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況缺乏監(jiān)督，沒有對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、完成情況進(jìn)行全程監(jiān)控，重預(yù)算輕結(jié)果；其次是缺乏對(duì)沉淀資金的監(jiān)管，對(duì)于未使用的資金沒有進(jìn)行及時(shí)清查、收回。

4.經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理，嚴(yán)重?cái)D占民生公共事業(yè)建設(shè)

一方面大量財(cái)政資金沒利用好甚至被濫用，利用效率低，另一方面財(cái)政收入增幅低緩，民生領(lǐng)域投入不足，教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障等民生項(xiàng)目缺乏資金支持。

圖12011年國家財(cái)政支出情況表（億元）

數(shù)據(jù)來源：2012年中國統(tǒng)計(jì)年鑒

從圖1中我們不難看出，財(cái)政資金對(duì)民生事業(yè)支出不足，教育支出約占總支出的15%，醫(yī)療支出約占總支出的6%，社會(huì)保障和就業(yè)支出約占總支出的10%，而美國的教育支出占財(cái)政總支出的近30%，醫(yī)療支出占總支出的23%，在社會(huì)保障和就業(yè)支出方面，發(fā)達(dá)國家的支出占總支出的比例高達(dá)30%-50%。而我國財(cái)政資金在行政支出方面比例很大，支出結(jié)構(gòu)不合理，可持續(xù)發(fā)展力不足，是導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)低迷的原因之一。

三、解決辦法和措施

盤活財(cái)政存量資金不僅是盤活存量資金，更是盤活經(jīng)濟(jì)，使資金發(fā)揮到最大效益，起到優(yōu)化結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展的作用。首先是要從根源上解決財(cái)政資金沉淀的問題。

1.制定有效合理的財(cái)政預(yù)算，高效利用財(cái)政資金

①精細(xì)化預(yù)算

預(yù)算的制定是否科學(xué)、合理，符合實(shí)際，對(duì)于財(cái)政資金的使用情況有著重大的影響。制定好預(yù)算并執(zhí)行好預(yù)算，防止財(cái)政資金新沉淀，改變依靠往年基數(shù)來編制預(yù)算的習(xí)慣，從下至上的編制預(yù)算，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確度。并結(jié)合財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化的要求，減少直至取消與政府職能不匹配的財(cái)政資金安排，將存量資金用在最需要的地方。

②實(shí)行預(yù)算中期管理

年度預(yù)算容易出現(xiàn)年底集中花錢現(xiàn)象，引進(jìn)中期預(yù)算管理，用款單位可以在一定期間內(nèi)更好更靈活地安排資金，從而扭轉(zhuǎn)亂花錢或低效花錢局面。財(cái)政的資金必須按照預(yù)算嚴(yán)絲合縫地及時(shí)支出去，在盤活存量資金時(shí)，可以相應(yīng)地調(diào)整預(yù)算，可以壓縮一部分支出，保重點(diǎn)。比如地方財(cái)政收入緊張，為了保證重點(diǎn)支出，可以降低行政成本，壓縮一定比例的一般性支出。這就是一種預(yù)算調(diào)整，也是一種盤活的表現(xiàn)。

③強(qiáng)化執(zhí)行

預(yù)算執(zhí)行不到位是導(dǎo)致財(cái)政資金沉淀的主要原因，可以設(shè)定階段性預(yù)算執(zhí)行目標(biāo)，制定預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度考核體系，通過該考核指標(biāo)體系反映預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的快慢，將該考核指標(biāo)體系與部門負(fù)責(zé)人工作績效掛鉤。設(shè)置預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度指標(biāo)，如制定30%、50%、80%的預(yù)算任務(wù)，有步驟的完成并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，足質(zhì)足量的完成預(yù)算。

2.清查、收回閑置的財(cái)政存量資金，提高財(cái)政資金的收益率

盤活財(cái)政存量資金就是要統(tǒng)籌使用那部分未花的趴在國庫賬戶上錢。定期對(duì)各個(gè)部門機(jī)關(guān)的預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行檢查，對(duì)于逾期不用的財(cái)政資金要進(jìn)行清查和收回，將這部分資金重新按財(cái)政撥款進(jìn)行安排，將結(jié)余的資金轉(zhuǎn)向需要的地方，以提高資金的利用效率，降低機(jī)會(huì)成本。同時(shí)做好資金管理工作，提高財(cái)政存量資金收益，科學(xué)地測算保證財(cái)政支出的最低額度，在保證資金安全的前提下，對(duì)財(cái)政存量資金進(jìn)行市場化操作，如進(jìn)行債券回購等，以盤活存量資金。

3.制定完善監(jiān)督機(jī)制

首先是監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行情況。在預(yù)算執(zhí)行過程中，檢查資金去向，看是否足額的用在預(yù)定地方；檢查預(yù)算的完成情況，檢查進(jìn)度是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，預(yù)算完成后是否達(dá)到預(yù)期值；檢查預(yù)算資金的結(jié)余情況，若有結(jié)余，結(jié)余多少，怎么處理，若預(yù)算不足，不足的原因又是什么，可否追加等。監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行情況是必不可少的一環(huán)，它貫穿預(yù)算、支出的整個(gè)過程當(dāng)中，只有監(jiān)督到位，才能使整個(gè)預(yù)算過程、資金的使用沿著既定的方向前進(jìn)，達(dá)到預(yù)期的政策目標(biāo)。

其次，監(jiān)督財(cái)政資金的安全，不浪費(fèi)，不挪用。防范道德風(fēng)險(xiǎn)，做好相關(guān)工作人員的思想道德建設(shè)和勤政廉潔理念的建設(shè)，定期開展法制法規(guī)的學(xué)習(xí)活動(dòng)和講座，提高責(zé)任意識(shí)和安全意識(shí)，同時(shí)健全規(guī)章制度，明確崗位職責(zé)，做好人事安排，嚴(yán)格回避制度，強(qiáng)化內(nèi)部分工制約機(jī)制，確保不相容崗位的相互分離，嚴(yán)禁出現(xiàn)“一手清”等現(xiàn)象。嚴(yán)格資金撥付程序，在撥付審批上層層監(jiān)控，對(duì)資金流向從嚴(yán)把關(guān)；嚴(yán)禁無故拖延撥款，嚴(yán)禁項(xiàng)目資金滯留國庫時(shí)間過長，嚴(yán)禁擠占、挪用或平調(diào)各類專項(xiàng)資金，確保資金安全、高效運(yùn)行。

最后要加強(qiáng)外部監(jiān)督。外部監(jiān)督的重要舉措就是增加透明性，讓公眾來監(jiān)督。一是增加預(yù)算的透明性，讓公眾知道每筆錢的去處，這也是“取之于民用之于民”的另一層意義；二是定期公布資金的動(dòng)向，讓每筆錢的使用處于陽光下，不僅可以強(qiáng)化對(duì)資金使用者的監(jiān)督，使其合規(guī)合律，而且可以提高資金的使用效率。同時(shí)充分發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督作用，可以成立財(cái)政專員，將監(jiān)督工作貫穿整個(gè)預(yù)算的編制和執(zhí)行過程中，對(duì)事前、事中、事后進(jìn)行全程監(jiān)督、控制。

4.財(cái)政資金投向，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)

由巴克萊資本公司創(chuàng)造的李克強(qiáng)經(jīng)濟(jì)學(xué)稱李克強(qiáng)經(jīng)濟(jì)學(xué)政策的三大支柱為經(jīng)濟(jì)減速、財(cái)政貨幣去杠桿化、改善經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量，這其中提到了改善經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量。改善經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的關(guān)鍵就是要優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，舉措有多方面的，其中重要的一步是用財(cái)政手段改變財(cái)政資金的投資方向，不僅可以起到直接改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的作用，同時(shí)還可以起到引導(dǎo)作用。

首先，根據(jù)項(xiàng)目的輕重緩急、重要性來確定和劃分財(cái)政資金預(yù)算。確定劃分的標(biāo)準(zhǔn)可以是多層次的，如民生事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)因?yàn)橹芷陂L，所需資金多，可以在編制財(cái)政預(yù)算時(shí)予以側(cè)重。其次是有意識(shí)的向高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)傾斜。這是穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵舉措，只有依靠創(chuàng)新科技，提高核心競爭力，才能給經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)的進(jìn)步注入源源不斷的動(dòng)力。

盤活財(cái)政存量資金是解決財(cái)政收支矛盾的重要舉措，不僅能夠提高財(cái)政資金效益，滿足穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的需要，更重要的是能夠促進(jìn)財(cái)政體制與制度改革和完善，從根本上解決財(cái)政資金沉淀、閑置的問題，對(duì)于增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的健康可持續(xù)發(fā)展具有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。（作者單位：1.湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院；2.南縣財(cái)政局）

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