國家發(fā)展改革委農(nóng)村經(jīng)濟司年度計劃處

政策性農(nóng)業(yè)保險是政府支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要措施之一。近年來我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展很快，但總體上看仍是農(nóng)業(yè)支持保護體系中相對薄弱的環(huán)節(jié)。2004年以來連續(xù)10個中央1號文件及黨的十七屆三中會《決定》，均對我國政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展提出明確的指導性意見，今年中央1號再次要求加大農(nóng)業(yè)保險支持力度。

一、我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展現(xiàn)狀及存在的主要問題

我國政府支持的農(nóng)業(yè)保險起步較晚，但發(fā)展很快。2004年保監(jiān)會開始在上海、吉林、黑龍江、江蘇、四川、新疆等6個省區(qū)市開展政策性農(nóng)業(yè)保險試點工作，2007年擴大到14個省，目前已經(jīng)覆蓋全國所有省份。全國開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務的保險公司由試點初期的6家增加到25家，適度競爭的市場環(huán)境初步形成。過去10年，我國農(nóng)業(yè)保險業(yè)務規(guī)模的平均發(fā)展速度達到49%，成為全球僅次于美國的第二大農(nóng)業(yè)保險市場。2013年我國主要農(nóng)作物承保面積達到11.06億畝，保險金額達到1.39萬億元，參保農(nóng)戶達2.14億戶次，均創(chuàng)歷史新高。2007—2012年，農(nóng)業(yè)保險累計向1.13億戶次的農(nóng)戶支付賠款551億元，對減輕農(nóng)民的災害損失、穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)揮了積極作用。在一些保險覆蓋面較高的地區(qū)，農(nóng)業(yè)保險賠款成為災后恢復生產(chǎn)的重要資金來源。

現(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展有兩個突出特點：

政策性保險是我國農(nóng)業(yè)保險的主體。政府主要通過保費補貼方式支持農(nóng)業(yè)保險發(fā)展。2007年中央財政首次列支21.5億元預算開展農(nóng)業(yè)保險保費補貼試點，2012年中央財政農(nóng)業(yè)保費補貼預算額度已經(jīng)達到98.1億元。目前中央財政補貼的保險品種達到15個，具體包括水稻、玉米、小麥、油料作物、棉花、糖料作物、馬鈴薯、青稞、天然橡膠、森林、能繁母豬、育肥豬、奶牛、牦牛、藏系羊等，基本覆蓋主要的種植業(yè)、畜牧業(yè)產(chǎn)品。2012年我國農(nóng)業(yè)保險保費收入240億元，其中享受財政保費補貼的農(nóng)業(yè)保險保費規(guī)模達到235億元，所占比重高達98%。

農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的基本原則和框架已經(jīng)初步確立。去年3月1日正式實施的《農(nóng)業(yè)保險條例》明確了農(nóng)業(yè)保險制度的基本構(gòu)架和原則。條例規(guī)定，農(nóng)業(yè)保險實行政府引導、市場運作、自主自愿、協(xié)同推進的原則，任何單位和個人不得強迫、限制農(nóng)民或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織參加農(nóng)業(yè)保險。國家支持發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)保險，健全政策性農(nóng)業(yè)保險制度；農(nóng)民或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織投保的農(nóng)業(yè)保險標的屬于保費補貼范圍的，由財政部門給予保費補貼；保險機構(gòu)經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務實行自主經(jīng)營、自負盈虧、單獨核算損益，并依法享受稅收優(yōu)惠，具體的政策和辦法正在制訂之中。

目前我國農(nóng)業(yè)保險存在的主要問題：

一是保障水平較低，難以有效分擔農(nóng)業(yè)面臨的自然和市場風險。目前我國農(nóng)業(yè)保險對農(nóng)民的保障程度仍屬于較低水平，主要是針對自然災害造成的損失，以“物化成本”為標的提供保險，處于“保成本”的初級階段，與發(fā)達國家的“保產(chǎn)量”、“保收入”相比，保障水平有較大差距。以種植業(yè)保險為例，2013年河南省小麥、玉米每畝保額分別只有311元、251元，這對于分散的小農(nóng)戶而言尚有一定作用，但對規(guī)模經(jīng)營主體來說，由于生產(chǎn)總成本較高，按照這個標準投保就沒有什么意義，一旦發(fā)生風險，保險賠償額遠遠不能彌補損失。這是一些地方農(nóng)民參保積極性不高的主要原因。

二是農(nóng)業(yè)保險覆蓋面低，保險品種相對較少。按照種植面積計算，2013年我國主要農(nóng)作物的保險覆蓋面只有50%左右。相比之下，美國主要農(nóng)作物的參保率達到80%以上；日本、韓國農(nóng)民主要通過農(nóng)協(xié)參加農(nóng)業(yè)保險，參保率幾乎100%，但帶有一定的強制性。從保險品種看，目前我國農(nóng)業(yè)保險品種共有幾十個（包括中央和地方提供補貼的品種），以保生產(chǎn)成本為主；而美國目前已經(jīng)有150多種農(nóng)作物被納入農(nóng)業(yè)保險范疇，可供選擇的保險品種超過300個，農(nóng)民可以選擇不同的產(chǎn)量水平或收入水平進行投保。

三是政策支持方式比較單一。從世界上農(nóng)業(yè)保險發(fā)展比較成功的日本、美國、西班牙等的實踐看，政府支持農(nóng)業(yè)保險的具體途徑，包括保費補貼、業(yè)務費用補貼、稅收優(yōu)惠、再保險支持、巨災保險分散機制等方面，而我國由于政策保險起步較晚，目前還主要通過保費補貼的方式予以支持，支持方式相對單一，特別是農(nóng)業(yè)巨災保險和再保險制度仍沒有建立，保險機構(gòu)經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務仍面臨較高風險，影響保險市場的供給。

二、政策

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎產(chǎn)業(yè)，也是面臨自然與市場“雙重風險”的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)。通過農(nóng)業(yè)保險，可以有效減輕自然災害及農(nóng)產(chǎn)品價格波動給農(nóng)民帶來的損失，是保障農(nóng)民收入水平、促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展的重要途徑?？v觀美、歐、日、韓等農(nóng)業(yè)發(fā)達國家的農(nóng)業(yè)支持與保護政策體系，農(nóng)業(yè)保險政策在其中占有十分重要的地位，且有不斷強化的趨勢。近年來，由于氣候變暖導致極端災害性天氣多發(fā)頻發(fā)，生物能源開發(fā)、金融炒作等因素導致我國農(nóng)產(chǎn)品價格波動加劇，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的自然風險和市場風險明顯加大，給現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來新的挑戰(zhàn)。新形勢要求我們，必須把加快發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險作為支持農(nóng)業(yè)的重要內(nèi)容。

（一）進一步確立農(nóng)業(yè)保險的政策性定位

國內(nèi)外的實踐表明，農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展離不開政府的政策支持，而且近年來各國對農(nóng)業(yè)保險的支持有不斷強化的趨勢。我國農(nóng)業(yè)保險仍處于起步階段，必須堅持把農(nóng)業(yè)保險作為農(nóng)業(yè)支持保護體系的重要組成部分，進一步突出重點，明確方向，加大支持力度，加快建立符合我國國情及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要的政策性農(nóng)業(yè)保險制度，并加強與農(nóng)業(yè)直接補貼、價格調(diào)控等支持政策的相互協(xié)調(diào)。

（二）完善農(nóng)業(yè)保險保費補貼政策

保費補貼是我國政府支持農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的主要政策工具。要圍繞保障國家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給這一核心目標，進一步突出保費補貼政策的支持重點，區(qū)別不同地區(qū)和品種，實行差別化的保費補貼政策。不斷提高中央財政對稻谷、小麥、玉米、生豬等重要農(nóng)產(chǎn)品的保費補貼力度，適當降低主產(chǎn)區(qū)省級財政對糧食作物、生豬的補貼比例，不再要求糧食生產(chǎn)大縣、生豬生產(chǎn)大縣配套補貼保費，減輕地方財政壓力，調(diào)動主產(chǎn)區(qū)政府支持發(fā)展農(nóng)業(yè)保險的積極性。對于同一農(nóng)產(chǎn)品、不同風險保障水平的農(nóng)業(yè)保險險種，可隨著保障水平的提高，逐步降低政府保費補貼的水平，更多地發(fā)揮市場機制來滿足不同經(jīng)營主體的保險需求。

（三）逐步提高農(nóng)業(yè)保險的風險保障水平

由于發(fā)展水平不同，現(xiàn)階段我國的農(nóng)業(yè)保險仍應堅持以災害補償為主，重點保各類農(nóng)業(yè)災害給農(nóng)民帶來的損失。但與此同時，要適應農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本持續(xù)上升和農(nóng)業(yè)風險增大的基本趨勢，穩(wěn)步提高風險保障水平，逐步由目前的“保物化成本”，向“保生產(chǎn)成本”、“保產(chǎn)量”、“保價格和收入”的方向發(fā)展。各級政府要積極引導保險機構(gòu)提高享受財政補貼險種的保障水平，盡快達到“保生產(chǎn)成本”的程度。按照今年中央1號文件的要求，積極探索開展財政支持的糧食、生豬、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品目標價格保險試點。在目前“低保障、廣覆蓋”的普惠型農(nóng)業(yè)保險品種基礎上，鼓勵保險公司開辦農(nóng)產(chǎn)品“產(chǎn)量保險”、“收入保險”等保障水平較高的新型險種，讓農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體自愿、自主選擇。

（四）積極擴大農(nóng)業(yè)保險的覆蓋范圍

除了主要的種植業(yè)、畜牧業(yè)產(chǎn)品之外，要逐步將區(qū)域性的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品品種納入農(nóng)業(yè)政策性保險的范圍，重點包括農(nóng)作物制種、漁業(yè)、農(nóng)機、設施農(nóng)業(yè)、家禽養(yǎng)殖、肉牛肉羊、蘋果、柑桔、香蕉、茶葉、蠶桑等。鼓勵保險公司提供相應的保險品種，符合條件的由中央或地方財政給予保費補貼等政策支持。

（五）推進建立財政支持的農(nóng)業(yè)巨災風險分散機制

缺乏農(nóng)業(yè)巨災風險分散機制是影響我國農(nóng)業(yè)保險供給的重要原因。目前，為了分散農(nóng)業(yè)巨災風險，我國保險公司主要采取提取巨災風險準備金、向國際市場購買再保險的方式，一些地方政府也開展了提取農(nóng)業(yè)巨災風險準備金的實踐探索。要在此基礎上，抓緊研究在國家層面建立由財政支持的農(nóng)業(yè)巨災風險分散機制?？梢钥紤]由財政出資建立全國性的農(nóng)業(yè)再保險公司，專門向農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)提供再保險服務。也可以考慮由中央政府、地方政府和農(nóng)業(yè)保險公司按照一定比例出資，建立全國性農(nóng)業(yè)巨災風險準備金制度，形成更大范圍、更高層次的巨災風險分散轉(zhuǎn)移和補償機制。

（六）進一步拓展政府支持農(nóng)業(yè)保險的具體方式

全面貫徹落實《農(nóng)業(yè)保險條例》，堅持“政府引導、市場運作、自主自愿、協(xié)同推進”的原則，在完善保費補貼政策、農(nóng)業(yè)巨災風險分散機制的同時，抓緊研究制定支持保險機構(gòu)經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務的稅收優(yōu)惠、再保險支持等政策措施，促進農(nóng)業(yè)保險加快發(fā)展。endprint