20世紀(jì)90年代，曾處于發(fā)展瓶頸階段的上海試圖重振其歷史上作為中國的港口中心地位，試圖發(fā)展成為世界航運、貿(mào)易和金融中心的規(guī)劃。為實現(xiàn)這些目標(biāo)，他們尋求中央政府的支持，與兄弟省份浙江進(jìn)行了關(guān)于洋山島使用的協(xié)商和安排，并尋求兄弟省份江蘇省的支持。建設(shè)洋山港項目的可行性分析花費了大約10年的時間，經(jīng)歷了大量的多方談判，最終結(jié)果是巨大的成功。2011年，洋山深水港的僅前三期工程建設(shè)，已經(jīng)使上海港超過新加坡港成為世界吞吐量最大的港口，并正式成為東北亞的重要樞紐港。

處于新時期發(fā)展階段的中國亟需優(yōu)化和升級其經(jīng)濟(jì)。向國際市場進(jìn)一步開放貿(mào)易和投資，進(jìn)一步融入世界經(jīng)濟(jì)是實現(xiàn)優(yōu)化和升級的一個重要選擇。2013年9月，中國政府選擇了在上海成立中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)進(jìn)行率先嘗試改革，這是繼深圳前海和珠海橫琴之后的，具有更深遠(yuǎn)意義的改革。洋山港成為了自貿(mào)區(qū)的一部分，正式成為中國及上海新一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展和創(chuàng)新的試驗田和引擎，引起了多方的關(guān)注。

上海自貿(mào)區(qū)的特殊性。世界上很多國家都設(shè)有自由貿(mào)易區(qū)，對于進(jìn)出口貿(mào)易進(jìn)行海關(guān)關(guān)稅的豁免。自由貿(mào)易區(qū)是一種通過降低進(jìn)出口交易成本，以促進(jìn)國際貿(mào)易和投資自由流動的世界性機(jī)制。以美國為例，如美國自貿(mào)區(qū)全國協(xié)會的主席丹尼爾·格里斯沃爾德說，由于美國已經(jīng)具有全國范圍內(nèi)開放性的經(jīng)濟(jì)體系，美國自貿(mào)區(qū)的做法主要是降低海關(guān)關(guān)稅，增加現(xiàn)金流和提高供應(yīng)鏈效率。中國的上海自由貿(mào)易（試驗）區(qū)則被賦予超出一般自貿(mào)區(qū)的更深遠(yuǎn)意義。首先，自貿(mào)區(qū)將推動自由貿(mào)易和投資。上海自由貿(mào)易園區(qū)成立初期，即采取了一些基本的措施，以降低區(qū)內(nèi)企業(yè)貿(mào)易和投資交易成本，促進(jìn)資本的自由和有效流動。這些措施包括在區(qū)內(nèi)為國際投資者開放服務(wù)行業(yè)，如金融、保險、航運、文化和法律服務(wù)等；取消對區(qū)內(nèi)企業(yè)管理的一些行政法規(guī)的規(guī)定；區(qū)內(nèi)企業(yè)對外直接投資審批程序減免等。同時，更重要的一點是，上海自貿(mào)區(qū)將推動中國政府治理的改革和創(chuàng)新，轉(zhuǎn)變政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的職能和作用。鑒于中國現(xiàn)有的政府治理體系，自貿(mào)區(qū)的改革成功很大程度上依賴于一個遵循市場規(guī)則的政府行政角色和法律體系，這將對于中國的未來政治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)新具有深遠(yuǎn)意義。

上海自由貿(mào)易園區(qū)如何探索治理創(chuàng)新？“創(chuàng)新”一詞在上海自由貿(mào)易園區(qū)的討論中頻繁出現(xiàn)。然而，創(chuàng)新是一個模糊籠統(tǒng)的概念，尤其在政策創(chuàng)新領(lǐng)域。一般意義上來講，創(chuàng)新是指符合市場需要的，并且通過創(chuàng)意而取得成功的全新實踐和舉措。肖貴玉副秘書長在哈佛課堂上面臨國際學(xué)生提問時曾指出，“在全球化的背景下，政府必須根據(jù)自身國情和文化背景，尋求最為有效的創(chuàng)新治理模式。衡量的標(biāo)準(zhǔn)便是在激烈的國際競爭中，能否最大限度地獲取有限的資源從而實現(xiàn)國家的競爭優(yōu)勢，造福自己的人民”。上海的自由貿(mào)易園區(qū)不僅是上海地方政府推動發(fā)展的產(chǎn)物，也是新中國領(lǐng)導(dǎo)人將國家引入新發(fā)展方向的決心的體現(xiàn)，這就需要政策和治理的創(chuàng)新。自貿(mào)區(qū)的創(chuàng)新主要應(yīng)體現(xiàn)在三個方面：一是創(chuàng)新式平衡改革開放的利益獲取與風(fēng)險規(guī)避之間的關(guān)系，二是創(chuàng)新式探索中國發(fā)展新時期的正確的政府與市場的關(guān)系，三是區(qū)內(nèi)政策具體實施過程中的有效管理和創(chuàng)新。自貿(mào)區(qū)的政策能否或如何被推廣到整個國家，取決于它的本地實施狀況。因此，政策制定和改革的具體實施之間如何創(chuàng)新互動十分重要。具體如下：

創(chuàng)新式處理自貿(mào)區(qū)各項改革的步伐以及平衡各方利益。自貿(mào)區(qū)的許多政策和實施細(xì)則仍有待觀察。如何應(yīng)對改革中潛在挑戰(zhàn)的各種辯論和討論一直沒有停止過。中國意識到創(chuàng)造一個自由的貿(mào)易和投資環(huán)境，是中國解決內(nèi)部問題以及實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)升級不可或缺的步驟，當(dāng)然風(fēng)險和挑戰(zhàn)并存。關(guān)鍵點在于如何創(chuàng)新，以平衡開放所帶來的利益，以及可能帶來的風(fēng)險。很多人認(rèn)為，開放倒逼國內(nèi)改革勢在必行。但有很多分析者擔(dān)心，開放引入的外國競爭，將損害許多國內(nèi)產(chǎn)業(yè)。自貿(mào)區(qū)自2013年9月正式設(shè)立以來，中國政府循序漸進(jìn)地推出了各項改革。為了規(guī)避風(fēng)險，自貿(mào)區(qū)列出的負(fù)面清單比預(yù)期長。一些國際公司和專家曾懷疑許多區(qū)內(nèi)的改革是否會深刻，政策和設(shè)想是否現(xiàn)實，以及這次改革能走多遠(yuǎn)。美國貿(mào)易專家蓋瑞·赫夫鮑爾建議，“中國應(yīng)該把目前的負(fù)面清單減少到10或20種行業(yè)”。為了回應(yīng)有關(guān)改革進(jìn)展緩慢的擔(dān)憂，中國政府相關(guān)部門也曾指出，這只是一個過程的開端，并許諾明年的負(fù)面清單會更短。如何選擇和優(yōu)先考慮對外開放的順序和步驟，需要創(chuàng)新的思維和實踐，以及應(yīng)對各方面不同壓力的正確回應(yīng)。

創(chuàng)新式推進(jìn)自貿(mào)區(qū)金融業(yè)改革。中國的金融業(yè)開放具有潛在的巨大效率收益，但由于中國金融行業(yè)比起西方發(fā)達(dá)的金融業(yè)尚有差距。放松金融管制可能會滋生銀行業(yè)危機(jī)的萌芽，具有很高的風(fēng)險和代價。面臨中央政府和上海自貿(mào)區(qū)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的最重要的問題是如何平衡開放為中國金融業(yè)帶來的推進(jìn)作用和這些公司將動搖中國金融業(yè)的風(fēng)險。2013年12月2日，中國央行公布了上海自貿(mào)區(qū)金融改革的相關(guān)建議，諸如允許境外公司在區(qū)內(nèi)的分支機(jī)構(gòu)發(fā)行人民幣債券；允許外國人直接買賣中國股票和債券，允許中國個人投資者直接購買海外金融產(chǎn)品等。為了防止自貿(mào)區(qū)成為逃避中國長期金融行業(yè)嚴(yán)格限制的后門，央行試圖在自貿(mào)區(qū)邊緣設(shè)置一個防火墻，阻止“投機(jī)者尋求利用區(qū)內(nèi)和區(qū)外利率和匯率的價差”將資金滲出區(qū)外。盡管一些改革者認(rèn)為試驗階段的政策變化緩慢，但鑒于金融業(yè)的復(fù)雜性和危機(jī)的不可預(yù)期性，循序漸進(jìn)而非急速的改革方式或許對于中國更為現(xiàn)實。

互聯(lián)網(wǎng)時代的自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新管理。今天的上海自由貿(mào)易試驗區(qū)類似于1979年的深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)，但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大背景卻完全不同。1979年的中國經(jīng)濟(jì)封閉落后，政府實際可以主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的所有宏觀和微觀決策，而2013年的中國已經(jīng)成為全球化背景下的世界第二大經(jīng)濟(jì)體。1979年的中國以開放制造業(yè)走向世界，2013年的中國開始逐步對外放開服務(wù)產(chǎn)業(yè)。更重要的區(qū)別在于，今天的世界經(jīng)濟(jì)是互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)鏈接起來的互聯(lián)經(jīng)濟(jì)，商業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展瞬時通信，國際間投資流量潛力巨大。許多商業(yè)活動都可以在網(wǎng)絡(luò)上進(jìn)行操作和完成，包括銀行及金融的服務(wù)，批發(fā)和零售貿(mào)易，信息和娛樂服務(wù)等。因此，在互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)時代設(shè)立一個物理范圍的自由貿(mào)易區(qū)進(jìn)行試驗，具有諸多挑戰(zhàn)。蓋瑞·赫夫鮑爾認(rèn)為，“中國應(yīng)允許在自由貿(mào)易園區(qū)企業(yè)面向整個中國通過網(wǎng)絡(luò)銷售某些指定的產(chǎn)品（如保險、教育課程等）”。赫夫鮑爾進(jìn)一步建議中國政府，“……允許中國公民自由進(jìn)入上海自貿(mào)區(qū)購買指定的服務(wù)產(chǎn)品（如醫(yī)療服務(wù)、商業(yè)咨詢等），建立為在區(qū)內(nèi)工作的外國雇員設(shè)立發(fā)放工作許可證的快車道。同時在自貿(mào)區(qū)試驗一年后，在中國其他城市設(shè)立自貿(mào)區(qū)”。自貿(mào)區(qū)的管理應(yīng)將網(wǎng)絡(luò)的挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)化為機(jī)遇，利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在自貿(mào)區(qū)實現(xiàn)創(chuàng)新式的管理，這是一個時代的新機(jī)遇。

自貿(mào)區(qū)的政府治理創(chuàng)新。不同于許多在美國的自下而上的治理創(chuàng)新，中國的創(chuàng)新一般始于上層設(shè)計推動，然后在地方進(jìn)行試驗和實踐。根據(jù)中國實情，政策的設(shè)計應(yīng)當(dāng)運用智慧，謹(jǐn)慎科學(xué)地進(jìn)行，而實施則是成功的關(guān)鍵。精簡政府行政審批程序是第一步。更重要的是，政府職能應(yīng)從經(jīng)濟(jì)的管理者和控制者以及主要參與者轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣伯a(chǎn)品服務(wù)的提供者以及市場和商業(yè)的服務(wù)者。如果政府進(jìn)行這些創(chuàng)新改革，中國經(jīng)濟(jì)的運行方式將發(fā)生巨大變化。2013年11月，黨的十八屆三中全會提到，“市場在資源配置中起決定性作用”，及正確處理市場和政府之間的關(guān)系，這堅定了中國政府治理創(chuàng)新的決心。自貿(mào)區(qū)為上海提供了一個讓上海在中國迫切需要治理創(chuàng)新的過程中率先一步的機(jī)遇。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，自貿(mào)區(qū)是中國更深地融入世界經(jīng)濟(jì)的試驗田。從管理治理的角度看，自貿(mào)區(qū)是發(fā)展高效型服務(wù)型且公信度高的政府的試驗田。中國的進(jìn)一步開放，以及走出去將吸引全球資源來幫助中國實現(xiàn)這一目標(biāo)。

自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新管理的機(jī)制化以確保全國性推廣?；诶砟?，技術(shù)及商業(yè)模式的創(chuàng)新，原則上是可復(fù)制的（盡管受知識產(chǎn)權(quán)的影響）。上海自貿(mào)區(qū)試驗的成功應(yīng)當(dāng)不僅依靠于上海的地理位置以及其在中國經(jīng)濟(jì)中的地位和優(yōu)勢，而著重依靠其自身的政策制定實施和管理機(jī)制的創(chuàng)新。上海自貿(mào)區(qū)的改革探索是自貿(mào)區(qū)和中央政府的合作探索過程。如果上海能在自貿(mào)區(qū)成功探索一套治理模式，并機(jī)制化使之?dāng)U展到其他地區(qū)，這將會引領(lǐng)中國的經(jīng)濟(jì)和政治的下一輪高速發(fā)展。

到2017年，我們會看到一個具有強(qiáng)大國際競爭力的上海，與世界接軌的自由貿(mào)易和投資蓬勃發(fā)展，管理和治理創(chuàng)新并且高效。到2025年，我們期待看到許多類似這樣的城市遍布全中國。這就是中國的未來。

（楊林，哈佛大學(xué)HTUP項目客座講師）